淺談?wù)徺I服務(wù)政策下樞紐型社會組織培育能力現(xiàn)狀
——以M 街道社會組織服務(wù)中心為例

南京理工大學(xué) 李 成

黨的十八大報(bào)告明確要求“發(fā)揮基層各類社會組織協(xié)同作用”、“引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展”，黨的十九大進(jìn)一步要求打造“共建共治共享的社會治理格局”，必須“發(fā)揮社會組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。近年來，由于政府改進(jìn)公共服務(wù)提供方式的需要，社會組織被明確作為公共服務(wù)的承接主體，社會組織數(shù)量在此背景下快速增長，截至2018 年底，全國共有社會組織81.6 萬個(gè)。因此，社會組織培育、提升其承接公共服務(wù)的能力成為政策重點(diǎn)[1]。

我國社會組織管理是雙重屬性的，即根據(jù)組織性質(zhì)，在民政部門備案，并受到民政部門和相關(guān)職能部門的雙重管理。“雙重管理體制”一方面可以通過雙重負(fù)責(zé)來保障社會團(tuán)體的運(yùn)行安全、規(guī)范和有序，同時(shí)，雙審核能夠約束社會團(tuán)體活動的開展，使其符合社會主義核心價(jià)值觀和中國特色社會主義發(fā)展規(guī)律。然而，隨著社會組織的發(fā)展，這種雙重管理的制度呈現(xiàn)出了歷史的局限性，有的時(shí)候不僅不能促進(jìn)社會組織的發(fā)展，反而成為社會組織發(fā)展的掣肘。新的發(fā)展理念和時(shí)代下，樞紐型社會組織更加符合社會發(fā)展方向，其具有聯(lián)合性有助于政府實(shí)現(xiàn)對于社會組織的有效管理和控制。樞紐型社會組織通常是由政府機(jī)構(gòu)出資購買服務(wù)，以此來減輕政府或社會組織的工作量，所以他們發(fā)揮的功能往往是由基層政府主導(dǎo)和決定的，通過實(shí)際調(diào)查，發(fā)現(xiàn)存在以下問題，如樞紐型社會組織的服務(wù)偏向行政化，受到區(qū)、街道、社區(qū)三重的管理，自主性受限；樞紐型社會組織作為街道級的平臺，難以深入各個(gè)社區(qū)社會組織的狀況；社會組織培育服務(wù)內(nèi)容雷同度高，難以創(chuàng)新等。

一、項(xiàng)目制——政府購買服務(wù)的形式。

政府購買服務(wù)制度起源于西方，此制度可以追溯到上世紀(jì)三十年代，當(dāng)時(shí)正處于全球經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)期，西方國家為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緩解社會矛盾，建立了較為完備的社會保障制度。包括醫(yī)療服務(wù)、勞工工會、失業(yè)保險(xiǎn)等，這一系列保障穩(wěn)定了社會的動蕩，自此形成了社會保障的機(jī)制延續(xù)，這種福利模式依靠高稅收的運(yùn)轉(zhuǎn)，并不具有可持續(xù)性，政府財(cái)政也無法負(fù)擔(dān)得起全面的福利開支，因此也就產(chǎn)生了這種購買服務(wù)的市場化行為。

我國的政府購買服務(wù)興起的時(shí)間較晚，但在過去30 年中得到了快速發(fā)展。社會工作服務(wù)也常通過項(xiàng)目制的形式，所謂項(xiàng)目化運(yùn)作，即將抽象的工作任務(wù)設(shè)置不同階段不同目標(biāo)的方式，在實(shí)際運(yùn)作中往往是劃分若干實(shí)施階段，這種由多個(gè)小目標(biāo)組成的形式具有操作性強(qiáng)、

可拆分、動態(tài)管理等優(yōu)勢。有學(xué)者認(rèn)為，項(xiàng)目化運(yùn)作為各類組織廣泛運(yùn)用，這是由于在管理者資源有限的情況下，通過動態(tài)、科學(xué)、可持續(xù)、系統(tǒng)的方式對項(xiàng)目涉及的全部工作進(jìn)行科學(xué)有效的管理[2]。在實(shí)行了項(xiàng)目化后，社會組織和政府的關(guān)系從依附控制轉(zhuǎn)向依附合作，即在項(xiàng)目目標(biāo)的引導(dǎo)下，社區(qū)和社區(qū)社會組織能較好地找到共同的合作點(diǎn)，促進(jìn)社區(qū)社會組織的加速培育，形成社區(qū)和社會組織在互助中共同進(jìn)步與發(fā)展的局面。

二、樞紐型社會組織優(yōu)勢

樞紐型社會組織可以將相同元素的社會組織鏈接起來。社會團(tuán)體的形態(tài)內(nèi)容豐富多樣，在管理上往往是比較混亂的，而樞紐型的社會組織具有同性質(zhì)或同類別的特征。通過相關(guān)性的連接，從而發(fā)揮協(xié)同優(yōu)勢。樞紐型社會組織實(shí)際上就是一個(gè)展示的平臺，相同性質(zhì)的組織可以抱團(tuán)、協(xié)同作業(yè)，其具有導(dǎo)向性并參與其中，樞紐型社會組織激活了社會公眾參與管理的積極性。這種依托于外包的方式可以減輕政府管理的負(fù)擔(dān)，激活市場經(jīng)濟(jì)，為勞動者提供可對應(yīng)的工作，提升社會治理能力。因此樞紐型社會其核心理念在于將優(yōu)勢資源加以整合，通過規(guī)模效應(yīng)來促進(jìn)資源、技術(shù)、知識的成功轉(zhuǎn)化，從而達(dá)到提高生產(chǎn)力和社會治理的目標(biāo)。

根據(jù)查閱資料顯示，目前學(xué)界對于樞紐型社會組織的研究主要集中在其概念梳理、流派發(fā)展的資料整理性研究和繼承性研究，而在其功能形態(tài)和發(fā)展上缺少比較系統(tǒng)的、獨(dú)立的觀點(diǎn)，而一般性社會組織功能與作用的研究則比較多。筆者認(rèn)為，樞紐型社會組織與一般性社會組織是繼承和發(fā)展的關(guān)系，因此其性質(zhì)功能有很多共同之處。樞紐型社會組織依然是政府主導(dǎo)下的，但其具有龍頭型的聯(lián)盟組織性質(zhì)，并非自愿生成的共同體，其與所代管或聯(lián)系的社會組織間具有一種上下級的行政隸屬關(guān)系。

三、社會組織培育能力分析

社會組織在各地迅速興起發(fā)展，更多學(xué)者開始認(rèn)識到其中出現(xiàn)了一些問題。有學(xué)者認(rèn)為，政府購買服務(wù)盡管可以釋放主體活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和業(yè)態(tài)的豐富，但同時(shí)這種模式存在問題，即人員結(jié)構(gòu)不合理以及服務(wù)能力較低等。有學(xué)者認(rèn)為阻礙社會組織發(fā)展的外部環(huán)境問題有法規(guī)環(huán)境、政府環(huán)境、資金環(huán)境、業(yè)務(wù)硬件環(huán)境、人才環(huán)境和組織環(huán)境；而自身問題主要有缺少長期可持續(xù)的項(xiàng)目和活動、過于依賴政府、獨(dú)立開拓能力低、制度健全但不能有效執(zhí)行、志愿性缺失和營利取向嚴(yán)重。

M 街道轄區(qū)常住人口5 萬，面積在6 萬平方公里，近來年，由于城鎮(zhèn)建設(shè)需求，街道規(guī)劃與打造文教新城的戰(zhàn)略目標(biāo)，衍生出諸多相關(guān)業(yè)務(wù)需要購買社會服務(wù)。當(dāng)前，M 街道社會組織服務(wù)中心主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行社會組織培育：一是以黨建為抓手，進(jìn)行服務(wù)意識培育；二是通過定期督導(dǎo)、培訓(xùn)，進(jìn)行服務(wù)能力培育。近年來，黨建引領(lǐng)社會組織的形式得到了關(guān)注。去年中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨建工作意見》，明確了街道、社區(qū)等基層組織黨建工作滲透的重要性，通過對M 鎮(zhèn)政府活動中心改造，建設(shè)黨員之家、黨務(wù)工作站的形式來從黨建方面促進(jìn)社會組織的發(fā)展，在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用，起到了組織教育、擴(kuò)大意識形態(tài)的宣傳教育等。再如通過整合M 街道轄區(qū)企業(yè)、單位、社會組織開展治理工作，達(dá)到互聯(lián)共建的目的。

目前，M 街道社會服務(wù)能力需要加強(qiáng)，健全基層組織和社會服務(wù)能力是未來應(yīng)該重點(diǎn)發(fā)力的方向，要尊重群眾主體地位，發(fā)揮群眾自治功能，加強(qiáng)街道基層組織網(wǎng)格化管理水平。

樞紐型社會組織在社會組織黨建方面，可以起到管理、協(xié)同、動員等引領(lǐng)作用，完善管理體制，強(qiáng)化統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；健全工作機(jī)制，促進(jìn)協(xié)同合作；理順黨社關(guān)系，凸顯政治引領(lǐng)；構(gòu)建支持體系，夯實(shí)基礎(chǔ)保障；培育法制環(huán)境，加強(qiáng)制度支撐。

四、政府與社會組織的關(guān)系

政府購買的服務(wù)形式納入到公共服務(wù)的主體中來，雙方也形成了新型的“伙伴關(guān)系”，一些學(xué)者使用“嵌入”的概念來分析政府與社會組織的互動關(guān)系。社會組織逐漸依靠嵌入的方式獲得合法性和發(fā)展空間，社會組織以外部嵌入的方式，通過結(jié)構(gòu)嵌入、關(guān)系嵌入和價(jià)值嵌入等過程，比如社會團(tuán)購，養(yǎng)老等服務(wù)，在網(wǎng)格化的社區(qū)中，可以獲得關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和社會資本，而政府會在政策文件、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)場地、資源等方面給予支持，使得雙方在行動邏輯上更為趨同，呈現(xiàn)社團(tuán)行政化問題[3]。隨著關(guān)系的發(fā)展，政府和社會組織之間也會出現(xiàn)從“嵌入”到“排斥”的邏輯演變，這在各級社會組織中都有體現(xiàn)，常見的情況包括由于政府領(lǐng)導(dǎo)更換出現(xiàn)的政策轉(zhuǎn)向、社會組織的目標(biāo)、理念與出資方不一致等。在政府主導(dǎo)型嵌入模式中，政府雖然表現(xiàn)出對社會組織的吸納與包容，以及試圖去實(shí)現(xiàn)某種分工和利益整合的努力，但這種趨勢在進(jìn)一步深化的過程中，日漸暴露了政府自身的行政化與權(quán)力化的本能和意圖，這也逐漸影響了政府與社會組織共同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和社會總體公共服務(wù)水平的增長。

從對政府購買服務(wù)的研究來看，國外的社會福利制度起步較早，也率先嘗試了政府與社會組織的合作模式；隨著政社合作的興起，從政府購買服務(wù)的領(lǐng)域、購買過程中的資金、組織管理以及政策下社會組織的發(fā)展存在著問題。此外，在社會工作專業(yè)領(lǐng)域，政府購買服務(wù)是以項(xiàng)目制為導(dǎo)向進(jìn)行的，各級政府在項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、發(fā)包、評估中發(fā)揮了關(guān)鍵作用，目前，南京市各級層面的樞紐型社會組織被廣泛設(shè)立，如何因地制宜地為社會組織提供服務(wù)，需要通過實(shí)踐來進(jìn)行探討。