新預(yù)算法實施條例下高校預(yù)算管理優(yōu)化探析

武漢軟件工程職業(yè)學院財務(wù)處 程羽瑩

在2020 年10 月1 日新《預(yù)算法實施條例》（以下簡稱新《條例》）正式施行，該條例在2014 年頒布的新《預(yù)算法》的基礎(chǔ)上做出了進一步的細化和調(diào)整。對于高校來說，預(yù)算管理是一項重要的工作，只有按照新《條例》的要求，結(jié)合高校實際，不斷調(diào)整與適應(yīng)才能最大程度上提升財政資金利用率，促進學校長遠發(fā)展[1]。

一、新預(yù)算法實施條例亮點分析

（一）進一步明確了政府預(yù)算收支范圍和編制內(nèi)容

新《條例》首次提出了全口徑預(yù)算，明確指出政府全部收入和支出都應(yīng)納入預(yù)算。各部門預(yù)算應(yīng)反映一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排給本部門及其所屬各單位的全部預(yù)算資金。全口徑預(yù)算的提出有利于加強對各級政府預(yù)算的約束力，加強社會監(jiān)督和審計監(jiān)督，同時有利于接受廣大人民的監(jiān)督。

在預(yù)算編制內(nèi)容方面，新《條例》指出，各部門預(yù)算收入由本級財政安排給本部門及其所屬各單位的預(yù)算撥款收入以及其他收入組成。各部門預(yù)算支出包含基本支出和項目支出，與部門預(yù)算收入相對應(yīng)。

（二）進一步增強了預(yù)算信息公開力度

近年來，由于各部門財政信息公開不夠全面、詳細以及公開形式缺乏規(guī)范性，我國對財政透明度非常重視。新《條例》中明確了預(yù)算信息公開相關(guān)規(guī)定，部門應(yīng)在限定時間內(nèi)公開預(yù)算的調(diào)整、執(zhí)行以及預(yù)決算等有關(guān)信息。按照新《條例》，需要公開一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付相關(guān)情況，且兩者的公開存在差異，一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)公開至地區(qū)，而專項轉(zhuǎn)移支付應(yīng)公開至地區(qū)和項目[2]。同時對部門預(yù)、決算支出的公開也進行了相應(yīng)的細化，按功能分類公開到項，按經(jīng)濟性質(zhì)分類，基本支出應(yīng)公開到款。我國目前功能分類有類、款、項，經(jīng)濟分類有類、款，值得關(guān)注的是，此次新《條例》要求都按最細的分類來公開。

（三）進一步加強預(yù)算績效管理

新《條例》對預(yù)算績效管理制度做出了一定的完善。（1）明確了全口徑部門預(yù)算績效管理制度和專項轉(zhuǎn)移支付定期評估機制，增強了預(yù)算績效管理的完整性；（2）明確各階段實施績效評估，要求各部門應(yīng)當建立健全項目入庫評審機制，指出債務(wù)風險防范與債務(wù)風險評估，同時規(guī)定在后期編制預(yù)算時應(yīng)考慮績效評價結(jié)果；（3）明確了績效評價的定義、績效監(jiān)控和績效評價的實施主體，強調(diào)績效評價的主體責任，預(yù)算績效管理的監(jiān)督、評價、考核制度以及績效報告制度。

二、新預(yù)算法實施條例下高校預(yù)算管理存在的問題

（一）預(yù)算編制缺乏合理性和科學性

高校編制的預(yù)算應(yīng)緊密聯(lián)系“雙維度預(yù)算”，并且要求具有充分的編制依據(jù)和科學的編制方法，然而目前大多數(shù)高校在這些方面都較為欠缺，造成了預(yù)算編制不準確，減弱了預(yù)算管理的約束力。高校在編制預(yù)算時需要考慮學校全部的收支，要求全校與預(yù)算編制有關(guān)的職工積極參與編制，在此過程中往往一些教職工參與度低以及存在突發(fā)事項，導(dǎo)致預(yù)算編制不準確、不合理。此外，許多高校的編制標準通常不夠具體，量化指標不足，導(dǎo)致預(yù)算編制不科學，從而不利于預(yù)算的指導(dǎo)性[3]。

（二）預(yù)算執(zhí)行缺乏動態(tài)監(jiān)督

高校在將預(yù)算資金分配到各個部門之后，對預(yù)算的執(zhí)行缺乏監(jiān)督，這就造成了后續(xù)出現(xiàn)預(yù)算追加和調(diào)整以及由于執(zhí)行力不足而在年末集中支出預(yù)算資金等后果，這就降低了預(yù)算的有效性。由于對預(yù)算資金后續(xù)使用缺乏動態(tài)監(jiān)督，而側(cè)重于預(yù)算及調(diào)整的審批步驟，強調(diào)利用會計核算統(tǒng)計預(yù)算執(zhí)行率來實現(xiàn)形式上的監(jiān)督，造成無法合理分析資金用度和去向。此外，全校各個部門也缺乏相互之間的動態(tài)監(jiān)督。

（三）缺乏完善的績效評價體系

即使高校每年會對各部門進行績效評價，但主要強調(diào)預(yù)算的執(zhí)行率，而不夠重視預(yù)算的追加調(diào)整等情況，也沒有完整公開所有部門預(yù)算執(zhí)行率，致使執(zhí)行部門預(yù)算的積極性降低；目前高校通常采取績效工資管理制度，包括基本績效工資、獎勵性績效工資，而后者發(fā)放的依據(jù)則是職工績效考核的結(jié)果；同時，高校預(yù)算績效目標考核體系缺乏可操作性，設(shè)定的績效目標不科學、不合理，定量指標較少，造成考核結(jié)果不夠科學，因此構(gòu)建一套有針對性、操作性強的績效指標考核體系是必要的。

三、高校預(yù)算管理優(yōu)化對策

（一）建立健全預(yù)算管理體制

當前高校采取以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)來進行業(yè)務(wù)收支預(yù)算，以權(quán)責發(fā)生制為基礎(chǔ)進行財務(wù)預(yù)算的“雙維度預(yù)算”體系。新《條例》指出的全口徑預(yù)算應(yīng)運用于高校預(yù)算編制中，需考慮包括全口徑預(yù)算收入及以前年度結(jié)轉(zhuǎn)資金，和全口徑預(yù)算支出及應(yīng)對突發(fā)事件提取的一定比例備用金的全部收支。

編制預(yù)算時，預(yù)算細化機制的構(gòu)建是必要的。例如可以通過在預(yù)算填制說明中增加量化標準，有利于加強預(yù)算的指導(dǎo)性和科學性。與此同時，在高校預(yù)算管理工作中，健全和完善預(yù)算管理體系是進一步強化高校預(yù)算管理約束力和執(zhí)行力的有效途徑。高校應(yīng)在預(yù)算管理改革不斷深化的新形勢下把握住機會，梳理預(yù)算管理工作各項流程，細化完善各項環(huán)節(jié)，增加標識指標豐富預(yù)算編制內(nèi)容，進一步完善學校的預(yù)算管理制度，從而指導(dǎo)預(yù)算工作有效進行。此外，高校在編制預(yù)算時應(yīng)考慮學校具體的戰(zhàn)略目標，對于各部門申報的項目績效目標和預(yù)算經(jīng)費測算依據(jù)做出明確規(guī)定，建立項目庫，并構(gòu)建跨年度滾動預(yù)算動態(tài)管理。零基預(yù)算應(yīng)用于高校預(yù)算編制工作中，對于發(fā)生的預(yù)算調(diào)整，高校應(yīng)對調(diào)整范圍和程序做出明確規(guī)定，同時定期論證預(yù)算結(jié)構(gòu)的合理性[4]。

（二）強化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，增加預(yù)算透明度

在預(yù)算執(zhí)行過程中會出現(xiàn)各類異常情況，高校需要建立一套完善的預(yù)算執(zhí)行和績效目標考核監(jiān)督機制來實時監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行，將預(yù)算執(zhí)行率作為預(yù)算績效考核的一項評價指標，對績效考核制定獎懲機制，并落實責任主體。

高校的財務(wù)人員必須認真學習新《條例》，充分了解相關(guān)規(guī)定，以確保科學有序的執(zhí)行預(yù)算。在拿到批復(fù)的預(yù)算后，仔細研究分解預(yù)算至學校各個部門，保障財務(wù)的公開性和真實性。下屬部門必須嚴格按照預(yù)算實施采購，在此過程中應(yīng)重視資金的使用效率，從而切實優(yōu)化預(yù)算。同時要強調(diào)預(yù)算執(zhí)行過程中需充分利用全員監(jiān)督機制，將財務(wù)報表和當年各項目的支出情況做到最大程度公開。按部門進行責任劃分，強調(diào)責任意識，要求各部門相關(guān)人員執(zhí)行預(yù)算時，應(yīng)嚴格以申報的預(yù)算為標準，財務(wù)人員應(yīng)定期統(tǒng)計分析部門預(yù)算執(zhí)行情況和整體執(zhí)行進度，部門負責人必須高度重視執(zhí)行率，加快本部門資金支出進度，對項目進行認真清理，采取切實有效的措施加快項目進度，各項目負責人要切實承擔起項目責任，主動作為，及時辦理各項支出手續(xù)，保證能及時完成預(yù)算計劃。此外，財務(wù)部門應(yīng)重視信息化系統(tǒng)建立，定期公布各部門預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，增加透明度，有利于部門間的監(jiān)督。

（三）構(gòu)建預(yù)算績效指標體系

當前多數(shù)高校都重視預(yù)算資金撥付情況，而對于資金的后續(xù)使用缺乏監(jiān)督，從而導(dǎo)致對預(yù)算管理中對于績效目標的考核工作重視程度很低。因此結(jié)合自身的實際情況來構(gòu)建一套有針對性、具有可操作性的績效指標考核體系是必要的，可以激勵職工積極工作，有利于優(yōu)化高校對人力和資金等的配置，實現(xiàn)各項工作有效運行。

高校在構(gòu)建預(yù)算績效指標體系過程中，可以引用平衡記分卡，平衡記分卡是對執(zhí)行結(jié)果進行考核，可以找出結(jié)果與目標之間的差異，需要考慮四個維度，包括財務(wù)維度、客戶維度、內(nèi)部經(jīng)營流程維度以及學習和成長維度[5]。對于財務(wù)維度，可以設(shè)置總收入增長率指標，總收入包含財政撥款收入、事業(yè)收入和其他收入，收入支出比率等指標。對于客戶維度，在設(shè)計時可考慮人才培養(yǎng)、社會服務(wù)等方面，例如畢業(yè)生就業(yè)率、學生滿意度等。對于內(nèi)部經(jīng)營流程維度，該指標應(yīng)與前兩者相結(jié)合，例如重點學科數(shù)量、精品課程數(shù)量和公開發(fā)表論文數(shù)量等。對于學習和成長維度，可以考慮教職工成長、教學和科研水平發(fā)展等方面，例如教職工滿意度、培訓經(jīng)費支出占比、教授專任教師占比等。此外，高校在設(shè)置績效指標是應(yīng)考慮自身實際情況，并設(shè)置各維度考核權(quán)重來考核學校預(yù)算。