檢察機關支持社會組織提起環境民事公益訴訟的困境與突圍

劉宇晨　陳士莉

摘 要：檢察機關支持社會組織提起環境民事公益訴訟的實踐效果不佳，存在支持起訴依據不明確、案件數量少、社會組織依賴性強等問題。究其原因，既有檢察機關支持起訴職責不明、社會組織與檢察機關提起訴訟順位不清等緣由，也有社會組織自身局限等問題。建議通過理清起訴順位、明確檢察機關支持起訴職責，同時強化社會組織自身建設，推動檢察機關支持提起公益訴訟制度日臻完善。

關鍵詞：環境民事公益訴訟 檢察機關 支持起訴 社會組織

支持起訴原則是民事訴訟的基本原則之一。根據民事訴訟法第55條的規定，對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。前款規定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。實踐中，檢察機關支持起訴主要集中在支持農民工討薪、支持未成年人申請撤銷監護權之類的案件。本文梳理了近年來檢察機關支持社會組織提起環境公益訴訟的大量案件，通過研究檢察機關如何與社會組織良性互動問題，提出完善檢察機關支持社會組織提起環境民事公益訴訟制度的建議。

一、檢察機關支持社會組織提起環境公益訴訟的理論分歧和實踐困境

（一）支持起訴原則的理論分歧

對于支持起訴原則，完善論肯定支持起訴的存在價值，但因其缺乏指導原則和具體規則，需要完善和改進;否定論主張廢止支持起訴制度。關于廢止原因，有學者主張檢察機關支持起訴會使司法機關出現錯位或越位的情形，破壞原告、被告、法院的三方平衡構造關系;有學者認為，支持起訴原則并不對民事訴訟具有普遍的指導意義，將其作為原則規定下來有違法理。[1]同時，由于支持起訴原則在民事訴訟法中并無具體操作規定，由此導致檢察機關在辦理支持起訴案件中，盡量限縮于支持弱勢群體維權等勝訴把握大的案件，對于環境公益訴訟等專業性強、難度大、有敗訴風險的案件不會輕易支持起訴。

（二）檢察機關支持社會組織起訴的實踐困境

1.檢察機關支持社會組織提起環境公益訴訟案件數量相對較少，占比呈下降趨勢。2015年1月至2018年9月底，全國法院共受理各類環境公益訴訟案件2041件，其中，社會組織提起的民事公益訴訟案件205件，占比僅為10%。在我國32個省、自治區、直轄市中，受理社會組織提起的公益訴訟案件數量10件以上的僅有江蘇等4地，其中黑龍江、上海、西藏、陜西、青海迄今還未實現案件零的突破。[2]一方面，環境民事公益訴訟案件逐年上升。另一方面，環境民事公益訴訟中支持起訴的案件數量趨于穩定，占當年環境民事公益訴訟案件的比重嚴重下滑。以江蘇省徐州市為例，2015年，支持社會組織提起公益訴訟案件5件，占當年提起公益訴訟的83.3%;2016年支持起訴1件，占當年提起公益訴訟的50%;2019年支持起訴1件，占當年提起公益訴訟的2.8%。

2.檢察機關支持起訴方式不盡相同。支持起訴的方式主要為督促起訴、協助提供專業咨詢意見、派員出庭、發表意見、協助原告列明舉證、提供辯論提綱等。對于是否派員出席法庭、發表意見、協助原告列明舉證、提供辯論提綱，仍存有爭議，各地操作不一。實踐中還存在檢察機關因社會組織提起訴訟而由公益訴訟起訴人變更為支持起訴人的情形。例如，在江蘇省鹽城市人民檢察院訴揚州市寒江騰達化工廠等水環境污染責任糾紛中，在綠發會申請作為共同原告參加訴訟獲得許可后，鹽城市人民檢察院申請撤回起訴并作為支持起訴人參加訴訟。

3.社會組織依賴性較強。2015年以來，徐州檢察機關辦理支持起訴案件7件，因社會組織無法及時派員參與案件調查，均由檢察機關提供線索，并委托專家出具專業咨詢意見確定訴訟標的，派員出席法庭，發表出庭意見，并對執行進行監督。同樣，前述申請作為共同原告的案件，檢察機關主動撤回起訴之后，社會組織輕易“取而代之”，由其作為原告提起環境公益訴訟。由于檢察機關在起訴之前已經將訴訟要求的證據全部取證到位，支持起訴案件的訴訟請求全部獲得法院支持，而社會組織自行提起的部分案件如“常州毒地案”等，因諸多原因未獲得法院支持。

二、檢察機關支持起訴困境的原因分析

（一）檢察機關在支持起訴中職責“不明”

立法確立支持起訴原則的初衷是對于損害國家、集體或個人民事權益的行為，在受害者沒有起訴時，有關機關、社會團體、企事業單位可以支持受損害的單位或個人向人民法院起訴。有觀點認為從法院受理開始便意味著司法權的介入，此時支持起訴的目的已經達到，[3]檢察機關的支持應到此為止。有學者指出，即使原告在庭前有檢察機關的協助取證，但在訴訟過程中難免會遇到證據運用困難、策略不當的問題，此時檢察機關在訴訟過程中利用自身在法律事務上的優勢，及時給予原告法律幫助，才能真正發揮其支持起訴的實效。[4]我國民事訴訟法只是初步規定了起訴主體與訴訟領域，對于檢察機關支持起訴的方式、程序等問題沒有細化規定。

（二）社會組織與檢察機關提起訴訟順位“不清”

試點期間，檢察機關提起公益訴訟要層報最高人民檢察院審批，流程比較繁瑣。為提高辦案實效，檢察機關會主動支持社會組織提起公益訴訟。而2017年公益訴訟立法之后，由于提起公益訴訟案件僅需省級檢察院審批，檢察機關更愿意自行提起公益訴訟。但是，檢察機關作為環境公共利益維護的替補者，即無適格組織提起時檢察機關再提起訴訟。[5]檢察機關與社會組織之間的對接不太順暢，甚至出現社會組織在法院公告環節，申請與檢察機關作為共同原告，后取代檢察機關作為原告提起公益訴訟的尷尬情形。

（三）與刑事附帶民事公益訴訟相比，支持起訴效率效果“不佳”

目前，檢察機關支持社會組織起訴僅限于純民事的公益訴訟，刑事附帶民事公益訴訟的起訴主體只能是檢察機關。[6]正如張軍檢察長在2019年指出：“刑事附帶民事公益訴訟占77.82%，民事公益訴訟占6.52%。支持社會組織提起民事公益訴訟僅87件”。[7]刑事附帶民事公益訴訟案件比例高、使用廣泛，“其法律依據明確，各方可接受度高，辦案風險比較小，因而是檢察機關參與公益訴訟的主要方式，這種方式實行多年，也積累了豐富的辦案經驗和社會資源”。[8]為節約訴訟資源，優先提起刑事附帶民事公益訴訟，客觀上限縮了支持起訴的適用，使得該制度的適用空間更為狹窄。

（四）社會組織自身條件“不優”

目前我國環境保護組織普遍存在資金匱乏、專業能力尤其是訴訟能力不強、組織機構不健全等問題。[9]司法實踐中，存在大量環保社會組織作為適格的環境民事公益訴訟起訴主體，沒有發揮到應有的作用。[10]其中緣由，一是提起環境民事公益訴訟需要先行墊付高額費用，大量社會組織無力承擔;二是社會組織內部相關法律專業、環境專業的人才和知識儲備匱乏;三是大部分被告為所在地方支柱性企業，飽受地方利益群體干擾，畏難情緒嚴重。[11]如“常州毒地案”一審案件訴訟費189.18萬元，對自然之友、綠發會兩家社會組織來說，是巨大的經濟負擔，要求被告企業承擔巨額生態修復費用也是不了了之。

三、檢察機關支持社會組織起訴困境之突圍路徑

（一）理清檢察機關和社會組織提起訴訟的順位

1.確定提起公益訴訟順位的原則。目前，對于生態環境資源保護領域，行政機關、檢察機關和社會組織均可提起公益訴訟，如何正確處理三者關系，對于全方位最大限度保護公益具有重大意義。當發生生態環境損害賠償適用范圍內的環境侵權行為時，應明確政府為第一順位起訴人。在政府積極主張權利的情況下，不宜再由社會組織提起公益訴訟。當政府經督促后仍不行使或者消極行使其訴訟權利或者對生態環境損害賠償適用范圍之外的污染環境及其他生態損害行為，社會組織才可提起公益訴訟。在此情況下，檢察機關也可依法支持社會組織提起民事公益訴訟。檢察機關在履職中發現行政機關存在怠于履職行為損害公益時，也應依法履行民事訴前程序，督促或支持社會組織提起民事公益訴訟，只有在沒有符合條件的社會組織或者政府和社會組織均不提起訴訟時，檢察機關才可提起訴訟。總之，檢察機關提起環境民事公益訴訟是公益保護的最后一道防線。這樣安排的好處有：一是充分調動社會組織的積極性，響應全民參與環境治理的號召。二是減少檢察機關的負擔，讓檢察機關真正將公益訴訟的工作重心轉移到行政公益訴訟上來，實現檢察公益訴訟立法的初衷。

2.規范檢察機關公益訴訟的訴前公告程序。目前，檢察公益訴訟公告程序全部都在“正義網”上進行，要求將發現的線索盡量清晰描述，依法保障社會組織的訴權，經公告有符合條件的社會組織提起民事公益訴訟的，檢察機關的訴訟地位應依法變更為支持起訴人，并將民事公益訴訟案件交由中級人民法院審理，不能以附帶公益訴訟為由損害社會組織的在先訴權。[12]

（二）明確檢察機關支持起訴具體職責

1.明確啟動方式。檢察機關支持起訴以申請為主，依職權啟動為輔。給予社會組織更多的發展空間和自主權，同時，對于生態環境損害后果較為嚴重的案件，主動介入，參與調查核實并協助取證，能夠有效化解社會組織調查取證的壓力，提供維護公益的效率和效果。對于檢察機關在支持起訴中的定位，目前有支持起訴人、支持起訴機關、支持起訴單位等多種稱呼，統一稱為支持起訴機關較為妥當。對于支持起訴檢察機關是否要與受理法院級別對等問題，應當以有利于調查核實、方便訴訟為原則，并不要求一律對等。

2.明確支持起訴的具體職責。《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》明確了法律咨詢、書面意見、調查取證等三種方式，但對于“等”字是否可以作擴大解釋未有定論。環境民事公益訴訟雖然本質上屬于民事訴訟，但雙方主體地位只是形式上的平等，實質上社會組織在經費、法律知識、專業人才、社會資源等方面與被告相比往往處于弱勢地位，況且被告對于污染情況等材料掌握較為全面，這對社會組織極為不利，而檢察機關參與案件的調查核實，出庭并參與庭審，對檢察機關調查核實的證據予以出示并作說明，向法院表明本案支持社會組織的立場，發表出庭意見，能夠彌補雙方的實質不平等。當然，檢察機關支持起訴中，其自身定位是“支持起訴人”而不是“原告”，應做到“到位而不越位”。

3.充分發揮檢察機關法律監督職責。對支持起訴持否定觀點的人擔心檢察機關職能沖突，過度干預民事訴訟，過猶不及、適得其反。其實，這種擔憂大可不必，支持起訴人和法律監督人的角色并不矛盾。檢察機關作為支持起訴人、社會公共利益的代表，在支持原告的同時還肩負法律監督重任，其出庭支持社會組織并不單單為了支持原告，如發現訴訟中原告有損害社會公共利益的行為亦可督促其糾正，[13]檢察機關要參與案件受理、開庭審理、判決與執行，尤其要強化對結案方式的監督，如調解、和解是否侵害社會公共利益、對錯誤的裁判依法提出抗訴。

（三）加強對社會組織的培育

1.依法規范社會組織的監督管理。有些社會組織的章程規定了其從事公益保護內容，符合法律法規的形式要求，但其實質并不具備提起公益訴訟的能力。近年來，提起環境公益訴訟的組織主要包括中國綠發會、中華環保聯合會、自然之友、中華環境保護基金會等四家社會組織，大多地市級社會組織無法承擔公益訴訟職責。另外，公益訴訟試點之前，檢察機關為開展公益訴訟探索，牽頭成立的一些社會組織如“泰州1.6億環境公益訴訟天價賠償案”中的原告泰州市環保聯合會，根據修訂后的環境保護法，已經不具備提起公益訴訟的條件。對這些社會組織，要按照相關法律、法規及司法解釋的規定，及時進行清理、規范。同時要加強對社會組織專業人才的培養，以免社會組織弱化，無法真正擔當起公益保護職責。

2.探索解決社會組織提起公益訴訟訴訟費用承擔問題。目前，社會組織提起公益訴訟按照普通民商事財產類案件標的收取訴訟費不符合環境公益保護的特殊要求，也與推進生態文明建設的精神相悖，有必要參考檢察機關提起公益訴訟不收取訴訟費的規定，或者對社會組織提起環境公益訴訟予以訴訟費減免，以鼓勵社會組織保護公益的積極性。同時，對社會組織提起的訴訟要有案必立、有訴必理。當然，對于假借環境公益訴訟進行虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴的，也要依法予以懲治。

檢察公益訴訟從試點“摸著石頭過河”至今已歷經六年時間，公益訴訟辦案的規模和質效都有新的跨越，但是檢察機關支持社會組織提起公益訴訟卻是薄弱一環。在共享共治多元社會治理背景下，檢察機關有必要從檢視自身做起，建立與社會組織之間的良性互動，積極作為，支持、幫助社會組織承擔更多的公益保護之責，發揮社會組織在社會治理中的應有作用，為推動支持起訴制度的立法完善提供更加豐富的司法實踐。