檢察視域下司法責任認定和追究若干問題思考

戚永福

摘 要：司法責任認定和追究是司法責任制改革的關鍵環節。檢察機關司法責任認定和追究應當遵循“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”的基本原則，嚴格區分“辦案”與“決定”、司法責任與司法瑕疵、檢委會與檢委會委員等責任界限，建立準司法化的調查審查機制，規范責任認定和追究程序銜接，充分保障檢察人員申辯救濟權利。

關鍵詞：司法責任 司法瑕疵 檢委會 程序機制

司法責任制改革是深化司法體制改革的基石。習近平總書記在十八屆中共中央政治局第二十一次集體學習時強調，要緊緊牽住司法責任制這個牛鼻子，凡是進入法官、檢察官員額的，要在司法一線辦案，對案件質量終身負責。隨著改革不斷向縱深推進，以辦案組織、職責權限、監督管理、責任追究等為基本內容的司法責任制“四梁八柱”逐漸成型，目前已進入綜合配套改革新階段。2020年10月，最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）出臺《人民檢察院司法責任追究條例》（以下簡稱《條例》），對司法責任認定和追究作出全面規定。作為改革“硬骨頭”之一，這項制度亟待在實踐中進一步細化落實。本文聚焦四個重點問題，對檢察機關司法責任認定和追究路徑提出淺見。

一、關于“辦案”責任與“決定”責任的界限

與法院“讓審理者裁判、讓裁判者負責”不同，檢察機關司法責任制呈現一種非典型狀態[1]，即遵循“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”原則，區分“辦案”和“決定”兩種行為，需要根據不同的辦案組織、不同的決策方式、不同的監督管理方式以及辦案組織內部各主體職權和責任大小來確定各自的責任，并把責任落實到人。[2]

（一）辦案組織內部責任架構

實踐中，各地檢察機關通過權力清單授權檢察官對辦案事項行使決定權，其以獨任檢察官或檢察官辦案組形式運行權力。在獨任檢察官承辦的案件中，“辦案”與“決定”角色、行為及責任完全合一;但在檢察官辦案組承辦的案件中，兩者發生分離，表現在訊問、詢問、現場勘驗等辦案事項由組內檢察官具體實施，但案件最終處理決定權由主辦檢察官行使。筆者認為，檢察官辦案權力來源于檢察長授權，在檢察官辦案組承辦的案件中，主辦檢察官不能進行“二次授權”，其享有完整意義上的權力清單規定事項的決定權，組內檢察官僅是執行者，承擔的是“辦案”而非“決定”責任?；诖?，對于組內檢察官提出的案件處理意見，主辦檢察官不同意而直接改變的，仍應由主辦檢察官對處理決定承擔完全責任，而不僅對改變部分負責。

（二）基于事實、證據和法律適用的不同責任歸屬

案件處理由事實認定、證據采信和法律適用三個部分組成，基于案件類型或疑難復雜程度、辦案程序方式和合議決策機制等方面差異，司法責任往往歸屬于不同主體。實踐中，重大案件處理決定權一般由檢察長或檢委會行使，在“辦案”和“決定”行為相分離的情形下，基于實施辦案活動形成的事實和證據審查內容，應由檢察官負責，以體現司法親歷性。檢察長、檢委會主要以閱卷、聽取檢察官匯報形式，在檢察官查清的事實和證據基礎上，對案件法律適用作出決斷，其基于檢察官錯誤認定事實、采信證據而作出錯誤決定的，僅需對法律適用事項負責。而在檢察官辦案組承辦的案件中，主辦檢察官仍需對組內檢察官“辦案”形成的事實和證據進行審查并承擔責任。當然，檢察長、檢委會雖不對事實、證據承擔直接的辦案責任，但如未盡到審核把關責任，仍需承擔監督管理責任。

（三）改變處理決定后的責任界定

基于檢察一體原則，檢察官的辦案權力統一由檢察長授予，對于授權檢察官決定的案件，檢察長有權以監督名義進行審核，也可“收回”檢察官權力并直接改變決定。根據最高檢《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》（以下簡稱《意見》），檢察長經審核不同意檢察官決定，有三種處理方式：要求檢察官復核、提請檢委會討論決定或直接作出決定。在要求復核的情形下，檢察官改變原決定的，由雙方共同承擔司法責任。筆者認為，此種情形下，除非有證據證明檢察長存在故意違反法律法規或重大過失行為，其承擔的是一種監督管理責任，直接的辦案責任仍由檢察官承擔。對于檢察官經復核后堅持不改變原決定，因而檢察長改變檢察官決定，或檢察長未要求復核直接改變決定的，檢察長對改變部分承擔責任，此時轉化為直接的辦案責任。

（四）檢察輔助人員的責任邊際

有觀點認為，基于權責統一原則，檢察輔助人員沒有辦案權力，非獨立辦案主體，故而也非司法責任主體。筆者認為，根據“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”原則，司法責任應從“行為”和“權力”兩個維度進行全面解讀。檢察輔助人員雖非獨立辦案主體，但其根據檢察官指令承擔辦案職責，是檢察權行使的“輔助之手”，應根據其協助行使辦案職權和職責分工情況，承擔相應“辦案”責任。這種責任依附于檢察官的“辦案”責任，如同辦案組中組內檢察官對其“辦案”行為承擔責任一樣，檢察輔助人員需對其職責范圍內協助檢察官開展訊問詢問，收集、審查證據，并據以認定事實、作出決定的輔助性“辦案”行為承擔責任，檢察官承擔相應的審核把關責任，以及對案件最終處理決定承擔責任。

二、關于司法瑕疵的具體認定

最高檢《意見》《條例》均明確區分司法責任與司法瑕疵，對司法瑕疵的認定和處理作了規定。筆者認為，實踐中需重點關注“責任下行”的兩種傾向，既不能將應追究司法責任的情形降格為司法瑕疵處理，也不能對司法瑕疵作泛化理解，片面地將不屬于司法責任的情形一概納入瑕疵范疇作“兜底”處理，有必要對其構成要件作進一步梳理和明確。

（一）屬于履行法定辦案職責范圍

根據《意見》《條例》，司法瑕疵主要限于事實認定、證據采信、法律適用、辦案程序、文書制作、司法作風等方面，均是司法辦案中與檢察權行使直接相關、對外產生法定效力的訴訟活動內容，屬于檢察人員依法履職范圍。例如，根據“誰執法誰普法”的普法責任制要求，就案件辦理過程、結果、法律依據等向當事人及其近親屬等開展以案釋法，屬于法定辦案職責，如果檢察人員存在說理不準確、不規范、不文明等情形，引發釋法對象不滿和控訴，雖未影響案件結論的正確性和效力，但對辦案質量和司法公信力造成了負面影響，應認定為司法瑕疵。而對基于管理或監督需要開展的辦案延伸活動，如在辦案系統中填錄信息、“三書”比對、流程監控和質量評查等，可能存在檢察人員不認真履職而影響辦案質效或后續司法活動的情形，由于和辦案權力行使沒有直接關聯，不會導致當事人對案件辦理產生公正性質疑，因此不宜納入司法瑕疵范疇進行處理，可考慮在業績考評中作出相應評價。

（二）未出現案件質量問題

認定司法瑕疵，前提是不影響案件結論的正確性和效力，也即不能發生案件質量問題。對此，可從實體和程序兩個方面理解：“正確性”強調案件處理符合法定要件，在事實認定、證據采信、法律適用上符合罪刑法定、罪責刑相適應等基本原則和法律規定要求，且未違背公眾對公平正義的合理期待;“效力”更加突出程序要件的合法規范，要求遵循訴訟程序明文要求，不能違反強制性、效力性條款，不會導致程序回轉或無效。以公訴案件為例，依據法律、政策和慣例，在專業認知范圍內對案件作出合理判斷即可達到“正確性”程度要求，而不宜以訴判一致作為評定標準，應對法律不同見解適度容錯;“效力”則以辦案活動或程序是否可以補正作為考量因素，對可采取說明解釋、通知補正、賠禮道歉等措施予以補正，對當事人受損權益進行修復并取得諒解的，可認定為未影響案件處理的效力。如此以來，司法責任、司法瑕疵與正常履職活動即可“涇渭分明”，既能避免責任與瑕疵擴大化，也能讓檢察官消除不必要顧慮，更有擔當作為。

三、關于檢委會及檢委會委員的司法責任

檢委會是最高檢察業務決策機構，也是法定辦案組織之一。作為一種集體行權機制，檢委會最大的制度優勢在于能夠集思廣益，提升決策的準確度和合理性，但同時也存在責任不明、無法追責的弊端。[3]對檢委會及檢委會委員的責任認定，歷來是司法責任制改革難點問題，存在較多分歧。

（一）檢委會的責任范圍

根據相關規定，檢委會主要討論決定案件法律適用問題，案件事實和證據由檢察官負責，檢委會對經討論作出的決定承擔司法責任。實踐中爭議較大的問題，是如何準確把握檢委會討論法律適用問題與事實認定、證據采信之間的責任界限？基于司法親歷性，檢察長審核審批案件必須閱卷，在全面掌握案件事實、證據基礎上，才能作出準確的司法認定。同理，檢委會討論案件，必須聽取檢察官對案件事實和證據情況的匯報，由此不可避免會對事實認定和證據采信進行討論評價。筆者認為，檢委會討論案件應基于確定的、已查清的事實和證據，對事實證據的討論主要是為法律適用服務，包括實體上的定罪量刑，以及程序上的非法證據排除、證據規則運用等，對于這些問題的判斷必須運用法學理論及法律規定，屬于法律適用問題[4]。如果檢察官根據檢委會對法律適用的討論意見，對案件事實認定和證據采信作了“反向”改變，導致案件質量出現問題，仍應由檢察官對事實和證據承擔責任。

（二）檢委會委員的責任界定

基于防范冤假錯案目的，對作出錯誤決定者均須嚴格追究司法責任。但檢委會作為一個機構組織，即使承擔司法責任，也是一種集體責任，追責的威懾力相對較弱，存在“人人負責卻又無人負責”的問題[5]。有觀點認為，應根據檢委會委員討論發表的意見追究責任。不同意見認為，檢委會討論決定案件實行民主集中制，如追究委員個人責任，可能導致“寒蟬效應”，使這項制度形同虛設，甚至引發更多錯案發生。筆者認為，檢委會委員討論案件屬于司法活動，其發表的意見對案件處理決定起到關鍵作用，故不能簡單基于民主集中制免責，但對其責任認定應實行嚴格標準，需要根據錯誤決定形成的具體情形和檢委會委員主觀過錯情況作區分認定。如檢委會委員與匯報檢察官串通，明知案件事實、證據或情節有隱匿或遺漏，仍違規發表不合理意見，或主持人違反民主集中制原則，以不當方式發表導向性意見或排除他人發表意見等，導致案件處理決定出現嚴重錯誤，應承擔司法責任。但如在發表意見時已充分征詢或提示注意案件事實證據爭議情況，以及可能引發當事人權益受損、社會影響等問題，則可豁免其司法責任。

四、關于司法責任認定和追究程序機制

司法責任事關檢察人員切身利益，應堅持客觀公正、公開透明原則，不僅在實體情形界定上應明確具體，在程序機制上也應規范合理，兼顧嚴格追責和權益保障。

（一）建立準司法化的調查審查機制

懲戒檢察官涉及對檢察官名譽的貶損和權利的剝奪，準司法程序比行政處分程序更能體現公正、保障權利。[6]筆者認為，宜借鑒國外通行做法，建立準司法化、案件化的調查審查機制。在程序設計上，可設置受理初核、立案調查、審查處理等環節。其中，檢務督察部門統一受理經案件質量評查、控告申訴檢察等發現的司法責任追究線索，在分析研判、初步核實后根據權限規定決定是否立案。調查則可參照辦案，以調查組的形式確定主辦和協助人員，在規定期限內依職責開展談話詢問、收集證據、聽取意見等。調查期間可召開由檢務督察部門、辦案部門和案件管理部門等相關調查人員、檢察官參加的聯席會議，圍繞主觀過錯、因果關系、責任界定、責任形式等開展合議討論。如遇疑難復雜、爭議較大或有重大社會影響的案件，可適當引入外部評價機制，邀請人民監督員、代表委員、專家學者等開展聽證審查，當事檢察人員可當場陳述事實、發表答辯意見。調查結束后，應形成書面調查報告并提出處理意見，根據權限規定層報檢察官懲戒委員會審議。對檢察長、檢委會的責任認定追究，應遵循利益回避原則，設置上級檢察院調查審查程序，確保客觀中立。

（二）厘清司法責任認定和追究主體

有觀點認為，司法責任牽涉辦案業務，專業性較強，爭議較大，應由檢委會認定;不同意見認為，司法責任關系檢察人員個人榮譽和職業發展，宜由黨組會決定;還有意見認為，應將其納入檢察官懲戒委員會審議范圍。筆者認為，上述三種合議決策機制并非互相排斥，可區分司法責任“認定”“追究”兩個環節，充分發揮上述三類機構的職能作用。一是充分發揮檢委會的專業指導作用。檢委會法律性、專業性較強，議事規則嚴謹規范，宜作為懲戒的前置程序，在司法責任認定中發揮重要參考作用，尤其對于疑難復雜、爭議較大或有重大社會影響的案件，通過檢委會討論形成責任認定初步意見，既可確保公正權威，也可強化檢委會宏觀指導功能。二是明確檢察官懲戒委員會的審議職能。實踐中，地方檢察官懲戒委員會設置在省一級層面，主要負責在檢察機關調查核實基礎上，對重大錯案是否應追責以及責任形式提出意見，是檢察官與懲戒決定主體之間的橋梁和紐帶。[7]對于三類司法責任，特別是故意違反法律法規責任、重大過失責任牽涉情形較為嚴重，由懲戒委員會提出責任認定意見，有利于消除公眾疑慮，提升追責公信力。三是明確責任追究主體。對檢察人員的處理決定應由相應的黨委決策機構作出，即按干部管理權限和職責分工移交紀檢監察機關、組織部門或所在檢察院黨組研究處理，涉嫌濫用職權、賄賂等職務犯罪則移送監察或司法處理。

（三）保障檢察人員申辯救濟權利

在司法責任認定和追究中，充分保障當事檢察人員知情、陳述、舉證、辯護、申訴、恢復“聲譽”等權利，既是檢察人員依法履職保障的重要內容，也是司法責任追究程序正當化的重要體現。一是立案環節的知情權。經線索初核后決定立案的，應以書面形式通知檢察人員，確保其做好充分應對準備。二是調查環節的申辯權。檢察人員有權了解調查收集的證據材料，并在聯席會議、聽證會上充分陳述事實、自我辯護;調查結束后，應就初步調查結論意見聽取檢察人員意見，并說明采納或不采納的理由。[8]三是處置環節的救濟權。檢察人員對司法責任追究處理決定不服的，可向作出決定的單位申請復核，對復核結果仍不服的，可向同級公務員主管部門或上一級單位申訴，也可不經復核直接申訴。四是無責任情形下的名譽恢復權。對認定無需承擔司法責任的，負責調查的部門應及時公開澄清，消除負面影響，恢復檢察人員職業“聲譽”。