未成年人刑事拘留措施嚴格適用問題探析

薛向楠

摘 要：拘留和逮捕作為我國刑事訴訟中最為嚴厲的審前羈押措施，完善其立法及司法適用對于降低未成年人審前羈押率、推進未成年人人權刑事司法保障具有重要意義。目前，我國未成年人逮捕措施的嚴格限制適用取得了明顯的進展，而未成年人的刑事拘留卻依然存在法律層面重視不足、實踐層面適用任意等問題。對此，有必要在法律層面明確對未成年犯罪嫌疑人嚴格限制適用拘留措施，并通過強化拘留適用的內部制約和外部監督機制以及完善審前羈押替代措施等途徑，最大限度地減少未成年人刑事拘留措施的適用。

關鍵詞：未成年人 拘留 逮捕 審前羈押 少年司法

一、問題的提出

我國刑事訴訟對犯罪的未成年人實行教育、感化、挽救的方針，堅持教育為主、懲罰為輔的原則。2012年刑事訴訟法修改在“第五編特別程序”部分專門設置“未成年人刑事案件訴訟程序”，其中，在逮捕的適用方面，明確規定“對未成年犯罪嫌疑人、被告人應當嚴格限制適用逮捕措施”。審前羈押關乎被追訴人人身自由權的限制甚至剝奪，拘留和逮捕作為我國刑事訴訟中最為嚴厲的審前羈押措施，完善其立法及司法適用對于降低未成年人審前羈押率、推進未成年人人權刑事司法保障具有重要意義。然而，與對未成年人逮捕措施嚴格限制適用的要求相比，同樣作為審前羈押措施的刑事拘留在未成年人案件刑事訴訟程序中卻并未得到足夠的關注，以至于司法實踐中出現未成年人刑事拘留措施濫用等問題，不僅不利于未成年人刑事司法政策的落實，也不利于審前羈押率的整體降低。對此，有必要從法律或司法解釋層面明確對未成年犯罪嫌疑人嚴格適用拘留措施的要求，并通過強化拘留適用的內部制約和外部監督機制以及完善審前釋放配套措施等途徑，減少因刑事拘留導致的未成年人審前羈押。

二、未成年人刑事拘留存在的問題

（一）立法層面對未成年人刑事拘留關注不足

雖然刑事拘留與逮捕同為審前羈押措施，但目前刑事訴訟法更為強調未成年人逮捕措施的嚴格限制適用，而對于刑事拘留則未作要求。如在逮捕措施的適用上，刑事訴訟法第280條明確規定“對未成年犯罪嫌疑人、被告人應當嚴格限制適用逮捕措施”。這一規定盡管較為原則，但終歸是法律層面對未成年人逮捕適用的指引和要求。相關司法解釋如《人民檢察院刑事訴訟規則》第462條、第463條等也在此規定的指引下對未成年人嚴格限制適用逮捕措施作了進一步的細化規定?？傮w上，未成年人的逮捕條件和逮捕標準已呈現出與成年人區別適用的趨勢，特別是在對“徑行逮捕”規定的理解和適用方面，有關司法解釋更加明確地體現了對未成年人區別對待、嚴格適用的態度。[1]相較而言，關于未成年人的刑事拘留，刑事訴訟法僅規定“對被拘留、逮捕和執行刑罰的未成年人與成年人應當分別關押、分別管理、分別教育”，在未成年人的刑事拘留條件和適用標準方面，沒有與成年人進行區分，目前完全參照適用成年人的拘留標準。由此可見，我國刑事訴訟法和司法解釋層面對于同樣作為審前羈押措施的刑事拘留在未成年人適用的特殊性方面并未給予足夠關注。

從國際通行的未成年人審前羈押規定來看，羈押例外原則、最短羈押期間已成為共識，如聯合國《兒童權利公約》第37條要求“不得非法或任意剝奪任何兒童的自由。對兒童的逮捕、拘留或監禁應符合法律規定并僅應作為最后手段，期限應為最短的適當時間”;《聯合國少年司法最低限度標準規則》（《北京規則》）第13.1條、第13.2條要求“審前拘留應僅作為萬不得已的手段適用，而且時間應盡可能短”“如有可能，應采取其他替代辦法”。[2]盡管從羈押期限來看，刑事拘留最長37天的羈押期限相較于逮捕后動輒數月的偵查羈押期限似乎短了許多，但是，考慮到拘留適用法律條件的模糊、實踐中拘留適用的普遍性和任意性以及刑事拘留可能對未成年人造成的不利影響，未成年人刑事拘留的嚴格適用理應得到法律層面的特別關注。

（二）實踐層面未成年人刑事拘留適用任意

我國刑事拘留法律規定及其司法適用中的問題由來已久，如拘留適用條件模糊、拘留期限任意延長、決定及適用程序缺乏有效監督等問題廣受理論界、實務界詬病。[3]根據研究者對拘留適用率的調研，2012年刑事訴訟法實施后的拘留平均適用率高達93%，[4]實踐中公安機關將刑拘時間任意延長至30天的做法幾乎成為常態。對于與成年人相比尚缺乏穩固社會根基和豐富社會資源的未成年人犯罪嫌疑人而言，實踐中拘留普遍適用、任意適用的問題甚至比成年人更為嚴重，相關研究也印證了這一擔憂。如有實證研究指出，“根據對部分地區的實地調查發現，公安機關在偵查階段對未成年犯罪嫌疑人直接適用取保候審的比例較低，適用監視居住的情形更為少見，不采取強制措施的情形幾乎沒有，大多數未成年犯罪嫌疑人被公安機關采取拘留并移送檢察機關審查逮捕?！盵5]另有研究指出，“絕大多數未成年犯罪嫌疑人都被公安機關輕易地認定為具有‘流竄作案、多次作案、結伙作案這樣一種特殊原因而用足了刑事拘留期限?！盵6]刑事拘留用足羈押期限的實踐做法既不符合羈押例外原則，也不能充分體現對于未成年人教育、感化、挽救的方針和教育為主、懲罰為輔的原則，而對大量未成年人拘留后移送逮捕，也在一定程度上造成了審查逮捕的壓力，并可能導致更長的審前羈押期間。與成年人相比，刑事拘留的過度適用和延長適用對未成年人可能會造成更為嚴重的影響和后果，包括但不限于內心的恐懼和傷害、審前羈押的標簽效應以及更易定罪判刑的現實結果。[7]此外，因審前羈押導致的交叉感染問題也不容忽視，雖然法律要求對未成年人拘留、逮捕后應當與成年人分別關押、分別管理、分別教育，但是囿于實際條件，部分地區仍然存在將未成年人與成年人混押的現象，不利于未成年被追訴人的身心健康和更好地回歸社會。由此觀之，司法實踐中對未成年人刑事拘留的濫用問題及其危害性已經不容小覷。

三、未成年人刑事拘留制度的完善

要落實“以羈押為例外”的目標，除了檢察機關著力推進的未成年人嚴格限制適用逮捕措施外，還有必要通過以下途徑促進未成年人刑事拘留措施的嚴格限制適用。

首先，在法律層面明確對未成年犯罪嫌疑人應當嚴格限制適用拘留措施。如前所述，目前未成年人刑事拘留的條件和標準與成年人拘留完全等同，導致原本就存在諸多問題的刑事拘留制度的不利影響在未成年人案件中被進一步放大。刑事拘留與逮捕同為審前羈押措施，考慮到“以羈押為例外”的國際通行要求、拘留最長37天的羈押期限及其適用的任意性以及未成年被追訴人身心特點，有必要在法律層面對未成年人刑事拘留的適用作進一步的區別化規定。具體而言，可以參照目前刑事訴訟法對未成年人適用逮捕措施的規定，明確對未成年犯罪嫌疑人、被告人應當嚴格限制適用拘留、逮捕措施。考慮到刑事訴訟法2018年剛剛完成修改的現實情況和保持法律穩定性的要求，可以先以司法解釋形式對未成年人刑事拘留的嚴格限制適用進行規定。

其次，嚴格未成年人刑事拘留適用的內部制約機制。按照《公安機關辦理刑事案件程序規定》（以下簡稱《公安規定》），公安機關辦理未成年人案件應當設置專門機構或配備專職人員，對未成年人取保候審，應當優先適用保證人保證，這說明公安機關已經在一定程度上考慮到了未成年人案件辦理的特殊性。為了進一步加強公安機關偵查辦案中的未成年人人權保障，可以考慮通過強化拘留適用的內部審批、發布未成年人刑事拘留適用指引等方式，加強拘留適用的內部控制。具體而言，對未成年人應當優先考慮取保候審等非羈押措施，必須采取拘留措施的原則上應以3天為限，極特殊情況下，可以延長1日至4日，原則上不得延長至30天。在審批機制和審批權限方面，目前無論是拘留的適用還是拘留期限的延長，均僅需經縣級以上公安機關負責人批準。為了進一步嚴格拘留的適用和規范期限的延長，建議將未成年人拘留期限延長的審批權上提一級，即改為由設區的市一級以上公安機關負責人批準。此外，根據《公安規定》第327條的要求， 未成年犯罪嫌疑人被拘留后服從管理、依法變更強制措施不致發生社會危險性，能夠保證訴訟正常進行的，應當依法及時對其變更為非羈押性強制措施。

再次，加強對未成年人刑事拘留措施的檢察監督，促進拘留權正確、謙抑行使。對于刑事拘留，檢察監督的途徑主要依賴于公安機關拘留后報捕案件，檢察機關對拘留的適用不僅存在監督滯后的問題，而且對于拘留后未報捕案件還存在著監督盲區。考慮到未成年人犯罪案件的特殊性，有必要完善并加強對未成年人拘留措施適用的監督機制，可通過公安機關、檢察機關聯合制定未成年人拘留監督工作規范等方式進一步加強檢察監督。例如，可以考慮規定公安機關應在對未成年人采取刑事拘留措施后24小時內向檢察機關報備，接受檢察監督，公安機關對未成年犯罪嫌疑人擬延長拘留期限、拘留后未移送審查起訴、拘留后撤案等情況也應當及時向檢察機關備案，以便檢察機關及時對偵查活動特別是拘留措施的適用進行監督，從而正確引導刑事拘留權的正當謙抑行使。

最后，完善審前羈押替代措施，減少拘留等審前羈押措施的適用。未成年人刑事司法具有較強的社會屬性，其有效運行有賴于發達的社會支持體系。[8]特別是對于非本地戶籍的未成年人審前羈押率的降低，更加離不開相關配套制度的支持。有研究指出，“有的地區非本地戶籍未成年人犯罪數量在未成年人犯罪總數中占比較高，但由于非本地戶籍未成年犯罪嫌疑人往往不具備法律規定的保證條件和監護幫教環境，他們通常會被移送檢察機關審查逮捕并予以批捕”。[9]實踐中，確實存在由于缺乏有效的監護幫教條件或保證條件，導致辦案機關對未成年人“一拘了之”“一捕了之”的現象。對此，有必要從進一步提升社會調查覆蓋率、完善未成年人審前釋放風險評估機制以及完善合適保證人制度等途徑，促進取保候審等審前羈押替代措施的適用，最大限度地降低未成年人刑事拘留的適用率。