生態環境損害賠償制度背景下檢察機關實踐路徑

周高軍　李媛

摘 要：目前，生態環境損害賠償制度已在全國全面試行。檢察公益訴訟制度亦明確在生態環境和資源保護等領域檢察機關可提起民事公益訴訟、行政公益訴訟。在具體實踐中，應當厘清生態環境損害賠償制度與檢察公益訴訟制度之間的關系，明確兩者的銜接順位，同時通過發揮支持起訴的輔助性作用、加強交流協作、全程監督參與，探索檢察機關參與生態環境損害賠償制度的多種路徑，實現行政權與檢察權良性互動，共同構筑自然生態環境公益損害救濟的完整體系。

關鍵詞：生態環境損害賠償 公益訴訟 檢察機關

一、生態環境損害賠償制度確立背景

為加強對生態環境的保護力度，我國自2015年就開始試點探索生態環境損害賠償制度，2017年中央全面深化改革領導小組第三十八次會議審議通過了《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），在總結部分省份開展改革試點經驗的基礎上，確定了該制度的適用范圍、適用主體、損害賠償的方式、程序等具體問題，為該制度的構建明確了方向。目前，生態環境損害賠償制度已在全國有序推行。2020年8月31日，生態環境部、司法部等11個部門聯合出臺了《關于推進生態環境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》（以下簡稱《若干意見》），在總結各地實踐經驗基礎上，為貫徹落實《改革方案》，推動生態環境損害賠償制度的發展提出了進一步的細化意見。

二、檢察公益訴訟與生態環境損害賠償制度的關系

《憲法》以及相關法律明確規定“人民檢察院是國家的法律監督機關”，保障法律的統一正確實施。在此定位下，檢察機關除應承擔傳統的審查批準逮捕、公訴等打擊刑事犯罪及相應的法律監督職能外，在參與社會綜合治理、服務經濟社會發展、維護公共利益等方面亟需發揮更大的作用。具體到生態環境保護領域，檢察機關除作為國家的代表對破壞生態環境相關犯罪提起公訴外，還應當多層次、多角度地參與生態環境治理，積極參與到生態環境損害賠償制度中來，共同保障該制度的有效實施。根據相關法律規定，檢察機關可以對生態環境和資源保護、食品藥品安全等領域損害國家利益或者社會公共利益的行為依法提起民事公益訴訟、行政公益訴訟。目前，檢察公益訴訟已逐漸成為檢察機關參與環境治理、保護自然生態資源的最為重要和最為有效的方式之一。

（一）檢察民事公益訴訟與生態環境損害賠償制度

生態環境損害賠償制度與檢察民事公益訴訟制度均是對生態環境領域公益受損的救濟機制，兩者在適用領域上有所重合，制度目的存在高度契合，訴訟請求也基本相同。具體來說，從適用范圍來看，在生態環保領域，兩者均是對生態、環境領域公益受損的救濟，在適用領域上有重合之處;從制度目的來看，兩者均是以保護和修復生態環境為設計初衷，在訴訟性質與目的上具有一致性[1];從訴訟請求來看，兩者的訴訟請求亦沒有顯著差異[2]。但兩者也有顯著的區別。一是法理依據不同。通說認為，生態環境損害賠償制度主要是基于自然資源國家所有權理論，是由法律確定國家（政府）作為自然資源的所有人來實現權利受損時的救濟;[3]而檢察公益訴訟則主要基于“法定訴訟擔當說”，即檢察機關可以作為社會公益代表，依據立法的特別授權對破壞自然生態環境的行為進行追責。二是索賠機關不同。根據《改革方案》《若干意見》的相關規定，生態環境損害賠償制度的索賠主體為經國務院授權的省、市地級政府，具有相關行政監管職能的部門或者機構可以經由上述有索賠權的政府指定負責相應損害賠償工作的開展;而檢察民事公益訴訟的立案管轄主體、起訴主體主要為縣級和地市級的檢察機關。三是程序設置不同。生態環境損害賠償制度要求磋商前置，在經過磋商達不成一致意見的情況下，相關政府機關應當依照有關規定要求及時提起民事訴訟。而檢察機關提起民事公益訴訟必須要經過相應的訴前程序，要先通過公告程序督促有訴權的主體在規定的期間提起訴訟，在相應有訴權主體未起訴的情況下，檢察機關才可提起民事公益訴訟。

由此可見，檢察公益訴訟制度與生態環境損害賠償制度一樣，都是自然資源和環境領域公益受損救濟體系中的重要組成部分，應當彼此配合、相互補充，共同構筑自然生態環境公益損害救濟的完整體系。但應當注意的是，檢察機關在生態環境損害救濟中處于補充性、兜底性的地位，是候補性救濟方式。這是因為檢察機關不同于一般的民事訴訟主體，其在公益訴訟中既是當事人，又具有監督訴訟活動的職權，為保證訴訟利益的衡平，檢察機關不應輕易作為訴訟主體介入訴訟，只有在窮盡其他救濟方式仍不能解決生態環境受損的困境時，檢察機關才可以作為最末位的補充救濟主體依法提起民事公益訴訟，為環境公共利益提供最后的救濟。

（二）檢察行政公益訴訟與生態環境損害賠償制度

根據《改革方案》《若干意見》的相關規定，生態環境損害賠償權利人是省、市地級政府及其指定的行政監管部門，一般而言，多是由具有具體行政監管職責的行政職能部門作為賠償權利人。生態環境損害賠償制度的價值就在于督促政府及行政監管部門發揮行政主導作用，促使其作為自然資源的所有權人積極履行保護生態環境的法律義務。而相關行政機關本身就負責各自領域的行政監管工作，擁有相應的行政執法權力和專業化的執法力量，具有豐富的調查取證經驗，有著求償的天然優勢。因此，行政機關應當充分發揮其職能優勢，作為首要責任主體積極開展生態環境損害賠償的相關工作。

但在生態環境損害賠償制度中，行政機關可能受到相關人員權力尋租、地方保護主義等的侵蝕，未能正確履職。在此情況下，檢察機關可否依據相關規定啟動行政公益訴訟程序存在一定的爭議。[4]最新公布施行的《人民檢察院公益訴訟辦案規則》（以下簡稱《辦案規則》）未將生態環境損害賠償權利人怠于履行求償義務明確列入行政公益訴訟的具體立案范圍，明確生態環境損害賠償權利人未啟動生態環境損害賠償程序，或者經過磋商未達成一致，但賠償權利人又不提起訴訟的，人民檢察院應當提起民事公益訴訟。但筆者認為，檢察機關仍可依照行政公益訴訟的相關規定對行政機關在生態環境損害賠償案件辦理過程中違法行使職權或者不作為的行為啟動行政公益訴訟程序進行監督。這是因為在生態環境損害賠償制度中，行政機關的訴權來源于自然資源國家所有權，但該訴權不同于一般民事主體享有的訴權，實質上是行政機關的行政權在訴訟領域的自然延伸，是具有一定公權屬性的特殊私權。從這個意義上講，行政機關在生態環境損害賠償制度中的具體行為亦屬于行政行為，對于其怠于履職或不當履職的行為，檢察機關可以通過行政公益訴訟督促其及時正確履職，特別是對于行政機關在生態環境損害賠償制度中其他不當履職行為，符合行政公益訴訟條件的，仍應當依法啟動行政公益訴訟程序進行監督。

三、檢察機關參與生態環境損害賠償制度的實踐路徑

（一）明確檢察公益訴訟與生態環境損害賠償制度的銜接順位

目前，我國已初步確立了生態環境損害賠償與環境民事公益訴訟并行的自然生態環境損害救濟體系，政府機關、環保公益組織、檢察機關可分別作為索賠的原告提起相應的訴訟。《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》（以下簡稱《若干規定》）確立了生態環境損害賠償訴訟優先、環境民事公益訴訟作為補充的銜接規則。具體包括：一是合并審理原則，即法院審理生態環境損害賠償訴訟案件過程中，同一損害行為又被提起民事公益訴訟且符合條件的，該法院應當受理并合并審理。二是生態環境損害賠償訴訟優先原則，即法院受理因同一損害行為提起的生態環境損害賠償訴訟案件與民事公益訴訟，應先中止民事公益訴訟案件的審理，待生態環境損害賠償訴訟案件審理完畢后，再就民事公益訴訟案件未被涵蓋的訴訟請求依法作出裁判。三是補充原則，生態環境損害賠償訴訟案件的裁判生效后，符合條件的原告可以就同一損害行為造成的、前案審理時未發現的損害提起環境民事公益訴訟;同樣，民事公益訴訟案件的裁判生效后，符合條件的原告也可以就同一損害行為造成的新發現的損害提起生態環境損害賠償訴訟。也就是說，生態環境損害賠償訴訟應是生態環境受到損害時的第一救濟方式。如果發生環境侵權行為，屬于生態環境損害賠償的適用范圍時，應當先由政府機關與侵權人進行磋商;磋商不成的，應由政府機關及時向法院提起損害賠償訴訟。

而在政府機關未根據生態環境損害賠償制度積極履行其生態修復與求償義務時，社會組織可作為補充主體提起生態環境民事公益訴訟。此外，檢察機關經過訴前公告程序后，有訴權的主體均未行使其訴權的前提下，檢察機關也可提起民事公益訴訟。當然，檢察機關提起民事公益訴訟是一種兜底的求償方案[5]，是在所有救濟方式均失靈時的補充性救濟方式。

除民事公益訴訟外，行政公益訴訟亦可作為檢察機關參與生態損害賠償制度的重要方式。對于行政機關在生態環境損害賠償案件辦理過程中其他的不當履職行為，檢察機關可啟動行政公益訴訟程序進行監督。如對于已達成磋商協議或者法院已經判決，但賠償義務人拒不履行或者未及時、完全履行其賠償義務的，若行政機關未及時申請強制執行，檢察機關可以啟動行政公益訴訟訴前程序督促其及時向法院申請強制執行，確保賠償款項及時、全額到位。[6]此外，由于生態環境損害賠償制度與檢察公益訴訟制度均屬于新生事物，對于兩者之間如何進行有效銜接，各級檢察機關可根據案件實際情況，依法進行有益的探索，不斷完善檢察公益訴訟制度、生態環境損害賠償制度。

（二）發揮支持起訴的輔助性作用

《民事訴訟法》第15條規定，對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，相關的機關、社會團體、企業事業單位可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。《民事訴訟法》第55條還進一步規定，檢察機關可以支持法律規定的機關和有關組織向法院提起民事公益訴訟。《辦案規則》第100條亦明確對于生態環境損害賠償權利人提起的生態環境損害賠償訴訟案件，人民檢察院可以支持起訴。檢察機關作為國家的法律監督機關，有著其他訴訟主體不可比擬的專業、人員優勢以及辦理生態環保類刑事案件的有效經驗，可以在生態環境損害案件中為相關主體提供有效的法律幫助，支持相關主體提起相應的訴訟。支持起訴是檢察機關介入生態環境損害賠償制度領域的輔助性方式，人民檢察院可通過提供法律咨詢、協助調查取證、提交支持起訴意見、出席法庭等方式，幫助、支持行政機關進行生態環境損害賠償的相關磋商及訴訟工作，形成工作合力，共同救濟受損的自然資源和生態環境。

（三）健全與行政機關的協作機制

一方面，檢察機關應當建立與政府（特別是具有相應行政監管權的行政機關）的信息互通共享機制。行政機關通過行政執法掌握著大量的行政執法案件信息及案件線索，而檢察機關在履行偵查監督、提起公訴、審判監督、公益訴訟等檢察職能過程中也會發現生態環境遭受損害的線索。因此，檢察機關與行政機關應當在案件線索與證據交換等方面強化協作與配合，借助行政執法與刑事司法銜接信息共享平臺以及定期的信息通報、聯席會議等方式建立常態化、制度化的信息通報以及線索移送機制。相關行政機關在啟動生態環境損害賠償調查后，應按照《若干意見》的要求同時告知檢察機關，以便于檢察機關進行監督。

另一方面，行政機關與檢察機關也應在個案中強化協作配合。行政機關長期在生態、環境的執法一線，在人員、專業、技術等方面有著檢察機關不可比擬的專業優勢，而檢察機關長期處在打擊刑事犯罪的一線，在履行法律監督等職能方面也具有獨特優勢，特別是檢察公益訴訟工作開展以來，檢察機關積累掌握了大量生態環保類案件的辦理經驗。因此，在行政機關辦理生態環境損害賠償案件中，行政機關可以在證據的收集和固定、法律適用等方面尋求檢察機關的幫助;檢察機關在辦理生態環保類公益訴訟案件中，也可以在調查取證、業務咨詢、鑒定評估等方面爭取有關行政機關的支持配合。

（四）注重全程監督和參與

檢察機關作為法律監督機關，在行政機關辦理生態環境損害賠償案件中，可全程監督行政機關有否及時、正確履行其職責。檢察機關應著重從行政機關是否正確履職、磋商程序是否及時啟動、磋商過程及結果有無明顯不當、是否及時提起訴訟、是否及時申請強制執行等方面進行監督。符合立案條件的，檢察機關應當及時啟動相應公益訴訟程序。

在生態環境損害賠償案件進入訴訟階段后，檢察機關可依法對訴訟進行監督。在對訴訟過程的監督上，應主要集中在對訴訟程序的監督，重點監督審判活動是否存在程序拖延、超期結案、未保障雙方當事人訴訟權利等程序性違法問題;在對裁判結果的監督上，應重點監督判決中查明的事實是否有誤、證據是否充分以及法律適用是否正確，如果發現存在《民事訴訟法》第200條規定的情形，檢察機關可依照《民事訴訟法》第208條發出再審檢察建議或提出抗訴。

檢察機關在對執行的監督方面，既包括對法院判決以及經法院司法確認的生態環境損害賠償協議的執行監督，也包括對生態環境損害賠償中環境修復義務的履行情況和賠償金管理情況的監督。其中，對于判決以及經司法確認的生態環境損害賠償協議的執行監督主要是針對法院執行活動的監督。對于生態環境損害賠償中賠償義務人環境修復義務的履行情況，檢察機關應重點關注修復和賠償是否全面開展，防止出現“賠償不修復”或者“修復不賠償”等現象，確保生態環境得到全面及時有效的修復。[7]對于賠償金管理的監督，檢察機關可與行政機關、社會公眾、環保組織等主體，共同對資金的審核、流通、使用等各個環節進行監督，保障相關賠償金規范、合理使用。