安全生產領域檢察公益訴訟的實踐探索及思考

王西平 劉惠娟

摘 要：安全生產領域屬于檢察機關拓展的公益訴訟案件范圍。在辦案實踐中還存在相關法律法規不健全、有關行政機關職能交叉、線索發現難、調查取證難等問題，需要通過建立完善相應的立法銜接、對內對外協作配合、科技支撐等制度機制來加以解決。

關鍵詞：檢察公益訴訟 拓展領域 安全生產領域

安全生產是社會安全工作的重要組成部分。加強公共安全生產管理，是構建社會主義和諧社會的一項重要內容，也是檢察機關的重要使命和職責所在。

一、安全生產檢察公益訴訟的立法及實踐理念

（一）在安全生產領域開展檢察公益訴訟的必要性

安全生產與人民群眾的生命、財產利益息息相關，關系到千千萬萬個家庭的幸福安寧和社會穩定。當前我國正處于經濟快速發展的社會轉型期，安全生產事故多發、頻發，給國家和社會造成重大的經濟損失。檢察公益訴訟作為安全生產行政監管的法治保障以及推動安全生產治理體系和治理能力現代化的重要力量，對防范化解安全生產事故的發生起著一定的預防作用。將安全生產納入檢察公益訴訟案件范圍，也是完善檢察公益訴訟制度的重要舉措。

（二）檢察機關開展安全生產公益訴訟的法律依據

2016年出臺的《中共中央、國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》明確提出，研究建立安全生產民事和行政公益訴訟制度。目前，全國已有25個省級人大常委會出臺了關于加強檢察公益訴訟工作的專項決定，其中有21個文件對安全生產領域檢察公益訴訟探索予以明確。2021年6月10日，第十三屆全國人大常委會第二十九次會議決定對《安全生產法》作出修改，其中第74條增加了一款規定，因安全生產違法行為造成重大事故隱患或者導致重大事故，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，人民檢察院可以根據民事訴訟法、行政訴訟法的相關規定提起公益訴訟。我國《安全生產法》正式以法律授權的形式對檢察公益訴訟予以明確，將為檢察機關辦理安全生產領域公益訴訟案件提供直接法律依據。

（三）檢察機關開展安全生產公益訴訟的指導理念

隨著檢察公益訴訟工作的深入推進，檢察公益訴訟案件范圍也在不斷擴大，從法律明確規定的生態環境和資源保護、食品藥品安全等“4+1”領域，逐步探索拓展案件范圍。2020年9月，最高人民檢察院印發的《關于積極穩妥拓展公益訴訟案件范圍的指導意見》，明確了積極、穩妥辦理安全生產、公共衛生、生物安全、婦女兒童及殘疾人權益保護、網絡侵害、扶貧、文物和文化遺產保護等領域公益損害案件的指導意見，安全生產成為公益訴訟新領域探索的一項重要內容。2020年12月以及2021年3月，最高人民檢察院分別與中國國家鐵路集團有限公司、應急管理部聯合發布了10起鐵路安全生產領域公益訴訟典型案例和9起安全生產領域公益訴訟典型案例，對全國檢察機關辦理安全生產領域公益訴訟案件具有非常好的示范、引領作用，也彰顯了最高人民檢察院高度重視在安全生產領域拓展辦理公益訴訟案件的指導理念。

二、安全生產檢察公益訴訟的辦案實踐

近幾年，檢察機關堅持以辦案為中心，切實履行公益監督職責，在鐵路安全、道路交通、礦山尾礦、危化品、消防等人民群眾反映強烈、社會影響大的安全生產領域加大辦案力度，辦理了一批有影響力的公益訴訟案件。據統計，2019年至2021年3月，全國檢察機關共立案辦理涉及安全生產領域公益訴訟案件14125件， [1]包括督促整治尾礦庫安全隱患、違規采礦、燃氣安全隱患、危險化學品安全隱患等行政和民事公益訴訟案件，通過公益保護手段的多元化，實現雙贏多贏共贏的辦案理念和效果。

寧夏回族自治區石嘴山市人民檢察院在履行公益訴訟監督職責中發現，該市146家學校、幼兒園、鄉鎮政府及餐飲單位在使用甲醇醇基燃料時，普遍存在安全隱患。例如，未配備專門的危險化學品運輸車輛和危運、押運人員;儲存燃料的罐體沒有防曬、防火設施，未設置安全警示標志或未設置滅火設備;未建立使用甲醇醇基燃料的安全管理規章制度或安全操作規程;未定期對儲存罐、管道和接頭的安全性進行檢查等，可能引發安全事故。該市檢察院立即與應急管理局聯系，在全市范圍內部署開展專項治理工作，并委托中國石油化工集團和寧夏計量質量檢驗檢測研究院，對該甲醇醇基燃料進行取樣化驗，化驗結果顯示其閃點（閉口）均低于20℃。根據國家安全監管總局辦公廳關于新型燃料油安全監管有關問題的復函，“閉杯閃點小于等于60℃的新型燃料油是危險化學品”。由此可證實該甲醇醇基燃料屬于危險化學品，且燃點遠低于汽油，其燃點低、腐蝕性強，在運輸、儲存、使用環節均存在較為突出的安全隱患。該市各基層人民檢察院分別向轄區應急管理局、教育體育局發出公益訴訟訴前檢察建議，相關單位收到檢察建議后，迅速采取有效措施進行整改，各使用單位根據不同情況，分別采取了停止使用、分類改造、規范管理等方式，逐步消除了安全隱患。該甲醇醇基燃料使用廣泛，主要集中在學校、餐廳、鄉鎮政府等人員密集場所，全市100多家使用單位就是100多個燃燒爆炸點，一旦泄露或者達到溫度后爆炸，將會引發人員傷亡、財產損失的重大安全事故，也極易造成社會不安定隱患，檢察機關通過公益監督手段，督促相關部門及時整改，有效預防了安全事故的發生。

三、安全生產檢察公益訴訟面臨的困難和問題

隨著政府公共管理水平和能力的不斷提高，安全生產領域管理體系也在逐漸完善，但也存在一些不容忽視的問題，如法律法規體系不健全、相關部門職責權限交叉、社會力量參與不足等。檢察機關在開展該領域的公益訴訟工作中，也必然存在一些亟待解決的問題。

（一）相關制度法規、行業規范不完善

如在上述寧夏檢察機關辦理的行政公益訴訟案件中，該甲醇醇基燃料屬于新型能源，具有可推廣利用的價值，但因目前缺乏國家標準和行業規范，尚未列入危險化學品目錄，對于其是否屬于危險化學品沒有明確規定，全國范圍內已發生多起因使用、儲存不當引發的安全事故，危險性較大。諸如此類案件，需要檢察機關在辦案過程中推動完善相關立法，堵塞制度漏洞。

（二）相關行政機關的職責權限不明確

辦案實踐中，針對同一公益受損問題，檢察機關向多家行政機關發出檢察建議時存在行政機關之間互相推諉情況。如寧夏檢察機關某基層人民檢察院在辦理危化品運輸中存在不規范問題的公益訴訟案件中，有行政機關稱按照“三定方案”其沒有監管職責，檢察機關制發檢察建議依據不足。出現這種情況的原因是行政機關之間的職責存在交叉，有的行政機關對自身的責任認識不到位，還有個別行政執法部門對一些整改難度大的歷史遺留問題存在畏難情緒，積極性和主動性不夠，配合協作還不到位。在目前機構改革實施階段，需要對各行政機關的職責權限予以進一步明確，特別是有的部門享有行政執法權，但沒有處罰權，在具體執法工作中存在監督難點，需要立法予以明確。

（三）公共安全領域公益損害的深層次問題發現難

隨著公益訴訟工作的深入推進，辦案規模呈逐年上升趨勢，但公益受損的線索發現卻越來越難。目前，檢察機關僅靠辦案人員主動摸排，線索發現渠道單一，群眾參與度較低，運用現代科技手段發現、搜集案源的能力有待加強。雖然各級檢察機關都與行政機關建立了協作配合機制，但在實踐中行政機關認為檢察機關是在監督他們的不履職甚至不作為，是在“找麻煩”，所以不會主動移送線索從而接受監督。而對于公共安全領域的公益訴訟線索，檢察機關目前監督的也僅是表面看到的運輸不規范、管理不規范等問題，對于更深層次的安全隱患、制度缺陷等問題一般都是在發生了安全事故后才能夠凸顯，檢察機關也才能事后介入，存在監督的滯后性。

（四）檢察人員辦案經驗不足、調查取證難

公益訴訟作為一項新業務，案件領域廣泛，涉及法律法規復雜，辦案人員普遍存在知識儲備和辦案經驗不足，特別是針對安全生產等新領域案件，涉及的專業性更強，此類問題更加突出。個別案件還需要行政機關出具專家意見，但對此行政機關比較慎重和抵觸，而對于一些涉及生態損害修復的鑒定等，則需要專業機構出具鑒定意見，目前各地普遍存在專業鑒定機構少、鑒定費用高等問題。機構改革后，基層人民檢察院的民事、行政、公益訴訟部門合署辦公，由于人員精力分配不均，難以做到兼顧各條線業務，也直接影響公益訴訟工作的健康發展。

四、加強安全生產檢察公益訴訟的措施

（一）努力爭取外部支持

加強請示匯報，爭取黨委、政府、人大支持，統籌協調解決公益訴訟工作中的困難和問題。檢察機關在辦案過程中發現有安全生產領域制度法規方面存在漏洞和缺陷的，一方面要督促行政機關加強行業監管，同時通過向市級或省級人大作專題報告，提出立法建議，進一步明確生產、經營標準及安全防范措施，及時消除公共安全隱患。對于職責有交叉的監管單位，要通過制定權力清單，明確各自職責權限，更好發揮監督主體作用。對于個別行政機關不積極履職情況，要積極向當地政府請示，將行政機關對檢察建議發出后的回復整改情況納入年度效能考核，以此推動和促進各行政機關依法高效履職。同時，還要積極爭取生態修復、鑒定費用等專項資金，納入政府財政預算，最大限度解決機制、資金等方面的問題。

（二）加強對內對外溝通配合

切實樹立雙贏多贏共贏理念，檢察機關應加強對內對外的溝通聯系和協作配合。公益訴訟檢察部門應加強與刑事檢察部門、技術部門在信息共享、技術咨詢等方面的協作。檢察機關對外應加強與行政機關、法院、紀檢監察等部門在線索摸排、調查取證、法律政策理解與適用等方面的配合，與相關職能部門建立常態化協作機制，進一步凝聚共識，推動構建安全生產重大線索信息共享平臺。同時要厘清各相關部門的職責權限，通過召開聯席會議、專家咨詢論證會議、公開聽證等達成共識，與行政機關積極進行訴前磋商，以齊抓共管、共同發力來解決國家利益和社會公共利益受損問題為目的，回應人民群眾期待，打好“組合拳”，推動形成共建共治共享新格局。

（三）積極拓寬線索來源渠道

通過擴大宣傳，拓寬線索來源渠道，提高社會影響力和知曉度。通過傳統媒體、新聞媒體、“兩微一端”以及通過新聞發布會、檢察開放日、公布典型案例和工作成效來進一步宣傳檢察機關公益訴訟工作。在拓寬線索渠道上，可以通過“隨手拍”小程序、公益保護志愿者服務團隊等方式，打通群眾舉報線索“最后一公里”，擴大社會認知度，發動社會力量共同做公共利益的守護者，切實消除和防范重大安全隱患和侵害危險。

（四）不斷提升檢察人員的辦案能力

第一，配齊配強專業辦案力量，培養安全生產等領域專家型人才，全面提升線索發現、調查取證、出庭公訴能力和水平。第二，加大業務培訓力度，加強辦案人員對法律實體問題的研究，明確相關部門職責權限，從而做到更精準的監督。第三，加快專業鑒定機構和大數據平臺建設，通過推進大數據、人工智能等在公益訴訟工作中的應用，為公益訴訟工作提供有力的科技支撐。第四，持續加大公共安全領域公益訴訟案件辦理力度，積極回應立法需求和社會關切。