生態環境損害賠償資金管理的實證研究

張紅霞　張晶

摘 要：生態環境公益訴訟損害賠償資金在實踐中出現多頭管理、使用效率低下、后續監督乏力等情形，影響生態環境公益訴訟實效。應加強頂層設計、強化部門聯動配合、完善配套制度，推動建立全國統一的環境公益訴訟損害賠償資金管理制度，促進生態環境公益訴訟損害賠償資金的科學管理與高效使用。

關鍵詞：生態環境公益訴訟 損害賠償資金 生態環境修復 政府性基金

一、生態環境公益訴訟損害賠償資金管理現狀

作者團隊對內蒙古、吉林、江蘇、山東、廣東、甘肅等19個較早開展公益訴訟檢察工作或生態環境損害賠償制度改革試點省份開展調研，自2015年7月至2020年12月（非公益訴訟試點省份自2017年7月起算），上述省份檢察機關共提起生態環境公益訴訟5327件，請求法院判令污染環境侵權人承擔環境公益訴訟損害賠償資金67.77億元，法院判決支持4759件、60.51億元（其他案件正在審理中），執行到位12.41億元，用于生態環境修復或者替代修復1376件、4.91億元，沉淀在各類資金賬戶中的資金7.11億元。

（一）資金管理主要模式

1.財政管理模式。即將生態環境公益訴訟損害賠償資金上繳財政賬戶，由財政部門負責統一管理，系實踐中運用最多的資金管理模式。本次調研所涉19個省份的生態環境檢察公益訴訟，共向財政部門上繳損害賠償資金1304件、6.65億元，占執行到位數額53.57%。該模式有兩種情形：一是上繳國庫，即將損害賠償資金作為政府非稅收入，實行國庫集中收繳，納入一般公共預算管理，系財政管理模式的通行做法;二是繳至專門成立的公益訴訟專項資金賬戶，專項用于生態環境修復等公益保護事項。又可細分為專戶管理、專賬管理與“專科”（公益訴訟科目）管理。該模式的優點在于財政部門在資金管理方面的專業性，資金管理、支取程序規范，資金入賬、申請使用、審核、撥付等環節須經嚴格審批程序，資金使用安全性高。不足在于，受財政管理“收支兩條線”影響，上繳財政部門的損害賠償資金由財政部門納入一般公共預算集中統籌使用，不能?？顚Ｓ?，無法用于對應的個案受損生態環境修復;并且，資金使用審批程序繁瑣，周期較長，專項資金賬戶設立較難，使用效率較低，不利于受損生態環境修復。

2.司法管理模式。即將生態環境公益訴訟損害賠償資金繳至人民法院或人民檢察院賬戶，由人民法院或人民檢察院負責管理。本次調研所涉19個省份的生態環境檢察公益訴訟，向人民法院賬戶交納損害賠償資金1242件、3.63億元，占執行到位數額29.26%;向人民檢察院賬戶交納損害賠償資金365件、4642.79萬元，占執行到位數額3.74%。該模式的優點在于司法機關可直接審核、撥付資金，資金使用效率較高，有利于及時修復生態環境。弊端在于專門管理力量不足，專業性和規范性易受質疑，同時增加了司法人員的額外工作負擔與辦案風險。

3.行政管理模式。即將生態環境公益訴訟損害賠償資金繳至生態環境、農業農村、自然資源等對生態環境負有監管職責的行政機關或行政機關指定的第三方治理機構賬戶。本次調研所涉19個省份的生態環境檢察公益訴訟，向行政機關或行政機關指定的第三方機構繳納損害賠償資金673件、數額1.7億元，占執行到位數額13.72%。該模式的優點在于行政機關具備修復生態的專業優勢，便于資金精準、高效使用及后期評估驗收，但存在資金使用部門分散、不易跟進落實以及司法機關與行政機關、第三方機構銜接配合不暢等問題。

4.委托基金會或信托公司管理。即將生態環境公益訴訟損害賠償資金以信托形式委托基金會或信托公司管理。本次調研所涉19個省份的生態環境檢察公益訴訟，委托基金會管理損害賠償資金9件，130.85萬元，占執行到位數額0.12%;委托信托公司管理1件，4萬元，占執行到位數額0.004%。比較典型的是江西思華生態環境保護基金會的公益信托形式與深圳市的慈善信托形式。該模式因起步較晚，目前占比較小。優勢是允許社會力量參與，節約行政管理成本，資金使用比較靈活高效，但存在資金安全使用與監管等方面的風險。

5.其他模式。如杭州市富陽區檢察院與第三方公司簽訂專用資金賬戶代管協議，由其承擔專用資金賬戶管理工作。重慶市涪陵區委政法委與司法機關、有關行政機關成立生態司法修復基金管理委員會，承擔生態司法修復金的管理、審核等職責。

（二）資金管理基本特征

在模式選擇上，絕大多數省份采取分散管理、多頭管理模式，即根據各地現狀靈活采用財政管理、司法管理、行政管理、委托基金會或信托公司管理等，采取單一管理模式的省份較少。本次調研中，僅北京市采取單一模式，將執行到位的生態環境檢察公益訴訟損害賠償資金全部繳至人民法院賬戶管理。在適用比例上，財政管理模式居首，基金會或信托公司管理模式占比較低。

（三）資金使用啟動方式與監督現狀

關于資金使用程序，實踐做法不一。主要有以下啟動方式：一是由生態環境等行政機關提出資金使用申請，財政部門審批資金支出預算;二是由人民法院執行環節自主決定或者法院和檢察院共同協商確定;三是由資金管理委員會向人民法院提出申請，人民法院出具法律文書予以司法確認;四是人民法院或環境侵權人與基金會或信托公司簽訂公益信托合同，向基金會或信托公司直接交付資金。

關于資金監管，主要有財政監督、審計監督、司法監督、行政機關或基金會內部監督、通過信息公開方式接受公眾監督等多種監督方式，因缺乏規范依據，可能出現監管真空地帶或薄弱環節，監管的規范化及多種監管方式的“組合拳”尚需進一步強化。

二、生態環境公益訴訟損害賠償資金管理制度存在的問題

（一）缺乏頂層設計，尚未形成統一的管理辦法

當前，僅《深圳經濟特區生態環境公益訴訟規定》以地方性法規形式明確設立生態環境公益基金。雖然財政部等九部門聯合印發的《生態環境損害賠償資金管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）規定生態環境公益訴訟損害賠償資金的管理可參照《辦法》規定進行，但生態環境損害賠償不能完全涵蓋環境公益訴訟范圍，在不適用生態環境損害賠償的案件中，生態環境公益訴訟損害賠償金能否參照適用《辦法》，有待商榷。即使可參照適用，資金如何管理、使用、監督，缺乏可操作性規定。

（二）賬戶管理分散，使用效率低下，監督乏力

目前，生態環境公益訴訟損害賠償資金管理賬戶分散，未形成集中統一管理，難以發揮“點對點”式的生態環境修復作用。由于賠償資金使用審批程序、監管方式缺乏細化規定，資金使用效率較低，后續監管乏力。本次調研所涉19個省份，執行到位的資金中用于生態環境修復或替代修復的占比40%，沉淀在各類賬戶中的資金占比較高，資金使用率超過50%的省份不過半數。

（三）相關部門不愿管理環境公益訴訟損害賠償資金

我國執行嚴格的國庫集中收付制度，對財政專戶的開立條件與程序予以嚴格規定與限制，致使司法實踐中檢察機關與財政部門溝通設立環境公益訴訟專項資金賬戶十分困難，財政部門配合意愿整體較低。從此次調研情況看，設立公益訴訟專項資金賬戶的地區仍屬少數，且集中在市、縣兩級，尚無省級單位統籌設立公益訴訟專項資金賬戶。在設立財政專戶受阻的情形下，部分地區只能推進環境公益訴訟損害賠償資金專賬管理或在財政賬戶中設置檢察公益訴訟科目。

部分地區財政部門、行政機關接收、管理、使用環境公益訴訟損害賠償資金的積極性不高。出于管理成本及風險控制等因素考量，部分地區財政部門或行政機關不愿接收損害賠償資金，致使部分資金沉淀在法院或檢察院賬戶。由于資金支出程序繁瑣，行政機關申請使用資金的積極性不高，有時出現“一案一模式，每案必溝通”的現象，影響了資金使用效率。

（四）判決實際執結率較低，損害賠償資金到賬率低

環境公益訴訟判決生效后，案件實際執結率較低，制約了生態環境修復質效。本次調研所涉19個省份，環境公益訴訟生效判決實際執結率平均不足30%，其中超過50%的省份僅1/3。原因有：

一是侵權人缺乏賠付能力或履行意愿。因賠償能力有限，環境民事公益訴訟標的額較大，大多侵權人不能完全履行賠償義務，有的則無任何可供執行的財產，致使判決實際執結率偏低;部分侵權人在被追究刑事責任后履行環境侵權民事責任的意愿較低，或雖有意愿履行但在繳納刑事罰金后出現民事賠償能力不足的情形，或因被判處實體刑暫時無法履行賠償責任。

二是判決執行情況不容樂觀。其一，審判部門移送執行遲延。相關司法解釋未對移送執行的時限與具體流程予以細化規定。尤其是經過二審的環境公益訴訟案件，一審、二審法院在案件移送執行過程中存在銜接不暢問題，致使判決生效后未及時轉入執行環節，影響了執行效率。其二，執行部門怠于履行執行職責。有的未依法及時立案，有的立案后遲遲不采取執行措施，有的在未窮盡財產調查措施的情形下終結本次執行程序。其三，人民法院在刑事附帶民事公益訴訟案件執行過程中未嚴格遵循民事優先原則。部分人民法院未讓侵權人先行承擔環境損害賠償責任，而是在財產刑執行完畢后再執行民事責任部分，導致資金難以執行到位。

三是檢察機關監督判決執行的力度不夠。檢察機關對辦理的環境公益訴訟案件，存在重判決、輕監督的傾向，對人民法院遲延移送執行、遲延執行立案、怠于采取執行措施等違法情形未及時、充分開展執行監督工作，也影響了資金到賬率。

（五）損害賠償資金管理面臨跨區劃協調的難題

在管理主體方面，生態環境公益訴訟損害賠償資金執行到位后，應由集中管轄地還是生態環境損害結果發生地有關部門管理，并無明確規定，產生實踐操作難題。由于跨區劃申請使用、撥付、監督資金的具體流程缺乏明確規定，在集中管轄地管理資金的情形下，資金如何跨區劃用于生態環境損害結果發生地受損生態環境的修復，面臨現實困難。部分地區資金作為政府非稅收入繳入集中管轄地國庫后，生態環境損害結果發生地有關部門難以跨區劃申請、使用，不利于受損生態環境的修復治理。

（六）相關配套制度不健全

1.生態環境損害鑒定難、鑒定貴的現象依然較為普遍。鑒定成本過高制約環境公益訴訟案件的辦理，實踐中出現委托鑒定、評估費用高于生態環境修復費用的情形，在缺乏專門辦案經費保障、侵權人賠償能力有限的情形下，將有限的環境公益訴訟損害賠償資金用于鑒定、評估等費用支出后，剩余用于生態環境修復或替代修復的資金數額很少，嚴重影響受損生態環境修復。

2.生態環境修復缺乏評估標準與評估機制。生態環境修復效果評估專業性、技術性較強，在評估主體、評估程序、評估結果認定等方面缺乏可操作性的規范指引，影響了資金的實際使用效益。

3.相關部門的聯動配合機制尚需完善。雖然許多省份相關部門就資金的管理、使用、監督聯合出臺了規范性文件，但涉及資金管理入口、申請使用、撥付、修復后評估、后續監管等細節，各部門的銜接配合力度仍顯不足，尚未形成暢通機制，更多依賴個案溝通，制約了資金管理、使用、監督工作的有序開展。

三、加強生態環境公益訴訟損害賠償資金管理的路徑選擇

（一）加強頂層設計

1.完善立法。在未來公益訴訟單獨立法中明確環境公益訴訟損害賠償資金的性質、來源、使用范圍、使用及審批程序、后續監管和責任追究等要求，為資金的管理、使用、監督提供規范依據。

2.提升現行規范的可操作性。一是針對財政管理模式，參照或納入生態環境損害賠償資金管理規定的，應注意生態環境公益訴訟損害賠償資金與生態環境損害賠償資金在資金來源、使用范圍、參與主體等方面的區別，對生態環境公益訴訟損害賠償資金的執收、管理、參與主體、使用及審批程序、各部門之間的銜接機制等予以細化規定;二是針對司法管理與行政管理模式，應完善資金使用的案件類型、啟動方式、司法機關與財政、生態環境等行政機關以及第三方機構的銜接配合等相關規則;三是針對委托基金會與信托公司管理的，應注重在資金的安全管理與后續監管機制等方面完善規則，確保資金的安全使用。

（二）進一步強化部門銜接配合

加強與人民法院、財政、生態環境等部門的銜接配合。針對生態環境公益訴訟損害賠償資金管理、使用、監督中的問題，檢察機關應通過向地方黨委、人大匯報的方式推進問題解決。建立完善制度機制，強化各部門在資金管理、使用、監督具體流程與環節中的配合力度，實現無縫銜接。針對各地普遍反映的資金使用效率不高、專項資金賬戶設立難等共性問題，最高人民法院、最高人民檢察院應加強與財政部、生態環境部等部門的溝通聯系，推進相關問題解決。

加強與社會組織的溝通聯系。檢察機關應與社會組織以座談會、專題調研等方式定期開展交流，推動資金切實用于生態環境修復，提高環境公益訴訟質效。

（三）推動建立全國統一的環境公益訴訟損害賠償資金管理制度

1.關于模式選擇。當前應鼓勵各類主體發揮首創精神，積極參與資金的管理、使用、監督，不宜“一刀切”地推廣某一種模式。應在各種模式運行一段時間，累積豐富實踐樣本的基礎上，逐步建立全國統一的生態環境公益訴訟損害賠償資金管理制度。從長遠看，生態環境公益訴訟損害賠償資金宜由財政部門統一管理較為妥當，理由在于，財政部門在資金管理方面更具專業性和權威性，并且大多數地區已對環境公益訴訟損害賠償資金采取財政管理模式。

2.關于設立方式。建議設立全國統一的生態環境公益訴訟損害賠償專項基金，納入政府性基金預算，由財政部門嚴格按照《預算法》進行預算編制、審查批準、執行調整、決算、監督和追責等，向全國人大常委會報告并接受對預算執行情況的監督。

3.關于設立步驟。可采取分步走的方式，首先，可參照土壤染污防治基金的做法，以省為單位統一設立，待條件成熟時再設立全國統一的生態環境公益訴訟損害賠償基金，并對基金的來源、管理、使用審批、監管、運作模式等作出明確規定。其次，在統一的生態環境公益訴訟損害賠償基金設立前，可加強與各級財政部門聯系，推動各級財政部門設立專門的公益訴訟專項資金賬戶，實現資金專款專用，及時用于生態環境修復。

（四）完善配套制度機制

著力破解生態環境損害鑒定難、鑒定貴問題，加大環境公益訴訟經費保障力度，拓寬資金來源渠道。建立統一、規范的評估標準與評估機制，完善生態環境損害賠償與環境公益訴訟的銜接機制、公眾參與機制、跨區域協作機制等配套制度機制。將資金管理、使用、監管情況納入對地方財政部門、相關行政機關的績效考核范疇，細化資金管理、使用的獎懲機制，強化資金監管力度，為生態環境公益訴訟損害賠償資金管理制度的健康發展提供有效的制度支撐。

（五）加大執行監督力度

檢察機關應對人民法院遲延移送執行、遲延立案、怠于或違法采取執行措施等違法情形依法開展執行監督活動。對訴訟標的額巨大、生態環境受損嚴重、社會影響大的案件重點跟進，通過向人民法院制發檢察建議、督促侵權人及時履行生態修復義務或環境損害賠償責任等方式，推動提高案件實際執結率。對生態修復費用較高、侵權人賠償能力不足的案件，要積極探索開展勞務代償、以技術改進款項進行部分抵扣、義務法制宣傳等替代性修復方式，提升環境公益訴訟實效。