政府數字化轉型驅動下環境監管體制的反思及優化思路
——基于“大綜合一體化”行政執法改革的分析

陳真亮 王雨陽

(浙江農林大學 生態文明研究院，浙江 杭州 311300；浙江省鄉村振興研究院，浙江 杭州 311300)

一、問題的提出

新時代，新型數字基礎設施將對政府數字化轉型起到重要的支撐作用，比如5G、人工智能、大數據、區塊鏈等新技術的廣泛應用。這些現代信息技術將倒逼政府數字化轉型，并促進我國環境監管體制邁向生態環境與自然資源整體“智理”、整體智治新模式。隨著《環境保護法》《水法》《土地管理法》等多部法律的修改以及2018年國家機構的改革，我國形成了統分相結合、垂直管理和屬地管理相結合的環境監管體制，形成了督政與簡政、干預主義和放松規制、懲戒威懾與協商激勵的“平行漸進”格局與中國制度邏輯(1)馬原：《督政與簡政的“平行漸進”：環境監管的中國邏輯》，《中國行政管理》2021年第5期，第112-121頁。。在中央層面，《生態文明體制改革方案》(2015)提出在部分地區開展環境監管體制試點工作，以實現“統一監測、統一執法，逐步實行城鄉環境保護工作由一個部門進行統一監管和行政執法的體制”。《生態環境大數據建設總體方案》(2016)要求推進環境數據資源全面整合共享、破解環境監管難題、創新生態環境監管等任務。客觀而言，大數據分析不僅可以輔助公民參與，彌補信息公開與傳統數據分析的不足，實現對非結構化數據的分析，增強決策的民主性和環境影響評價結果的準確度與可信度，還可以增強大數據的算法及其本身的規制與治理、提高環境行政決策的科學性。在地方層面，環境監管體制改革提出后，全國已有超過20個省份開展環境監管體制改革，對推進環境監管的數字化與智慧化、提升綜合執法和應急能力、推動環境監管體系和監管能力現代化建設提出了新要求。

但在現實中，我國環境監管體制仍面臨以下三大矛盾：人民對美好生活的需求和生態環境監管體制不平衡不充分之間的矛盾、人民對美好生態環境監管體制的需求和法治創新不平衡不充分之間的矛盾、人民對美好法治創新的需求和法制與治理不平衡不充分之間的矛盾(2)張忠民：《新時代生態環境監管體制法治創新論綱》，《內蒙古社會科學》2021年第3期，第82-89頁。。有的執法環節和領域還出現了“無法可依、有法不依、執法不嚴、違法不究、選擇性執法、怠于履行監管職責”等方面的失靈現象。比如，存在環境資源法規范體系碎片化、功利主義導向的科層制邏輯、治理效能不足、城鄉環境基本公共服務均等化不足、大數據技術的創新運用和實質法治之間的張力等問題。而這些恰恰都直接關系到環境監管體制的“統一”“統籌”“協調”功能之落地，攸關依法行政、營商環境、民眾對環境法治的尊崇與信仰。對此，2021年4月，生態環境部召開“十四五”生態環境監測規劃編制領導小組會議，要求提升生態環境監測的系統性、整體性與協同性，實現監測數據共享，建立監測網絡格局。這些都表明，推進環境監管的數字化、智慧化發展已經成為“十四五”時期的重要體制改革任務。隨著我國生態文明體制改革向縱深推進，環境監管對象更加復雜、范圍更加廣泛、任務更加繁重，監管難度更加巨大，因此選擇適宜有效的事權配置和法治保障是環境監管體制改革的關鍵。

對此，張磊等(2011)提出創設第三方監管模式，讓環保組織和公眾參與到環境監管中(3)張磊、黃錫生：《“兩型社會”視閾下我國環境監管能力建設的制約因素及消解思路》，《河北法學》2011年第7期，第188-193頁。；王芳(2018)針對政府監管中存在的人員配置和人員素質低下問題，提出加強環境監管隊伍建設工作(4)王芳：《對我國環境監測現狀及創新模式的研究》，《環境與發展》2018年第11期，第148-150頁。；劉超等(2021)以法規范體系化為出發點，力圖破解環境監管職能分散交叉、多頭管理的體制障礙(5)劉超、呂穌：《我國生態環境監管規范體系化之疏失與完善》，《華僑大學學報(哲學社會科學版)》2021年第2期，第110-122頁。。當前，學界對環境監管體制轉型的法律研究主要是以“法律體系”“體制”“組織”等為著眼點，探討如何完善環境法律體系，如何促進監管體制走向系統化。顧金喜(2020)強調，要完善生態治理的網絡基礎設施體系和綜合協同治理平臺，推進政務流程優化再造，系統提升生態治理的智能化水平(6)顧金喜：《生態治理數字化轉型的理論邏輯與現實路徑》，《治理研究》2020年第3期，第33-41頁。。總之，應以數據開放、數據共享為著眼點來推動公眾參與環境治理，加強第三方參與環境保護的多中心治理。

總之，針對環境監管領域數字化轉型的方針、規范文件等，為推動環境監管體制的創新提供了方向。大數據、“互聯網+”等信息技術、生態環境大數據綜合應用和集成分析，都已成為推進環境治理體系和治理能力現代化的重要手段。面對2019年《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)、《生態環境大數據建設總體方案》分別提出的“數字監管創新”和“數字化思維轉型”要求，如何通過大數據、“互聯網+”等信息技術來破解生態環境監管體制的一些弊端，如何回應“大綜合一體化”綜合執法改革帶來的挑戰與機遇，是新時代完善環境監管體制與環境法治的一個重要命題。

二、“大綜合一體化”行政執法改革與環境監管的內在關聯

從實定法角度看，《行政訴訟法》第二十五條規定的“監督管理職責”是一個廣義的概念，包括準立法、準司法和實質意義行政。在法律界定的行為主體上，我國環境監管體制改革正從“行政管制模式”轉向“多元共治模式”；在立法范圍和規制對象上，正從“僅督企業”轉向“督企與督政共同發展”；在執法主體上，正從“分工負責”轉向探索“聯動執法，協同執法”；在職能導向上，正從“環境管理”走向“環境治理”(7)呂忠梅、吳一冉：《中國環境法治七十年：從歷史走向未來》，《中國法律評論》2019年第5期，第102-123頁。。從環境管理向環境監管、環境規制以及多中心共治轉型，其中既要實現監督和管理的結合，又要保障監管執法的獨立性、客觀性、公正性，這是環境監管體制改革過程中的重要問題。

(一)綜合執法改革和制度迭代更新的背景分析

環境綜合執法改革主要是針對“條塊結合”的執法體制存在的多層執法、多頭執法等弊端(8)鄧小兵：《跨部門與跨區域環境資源行政執法機制的整合與協調》，《甘肅社會科學》2018年第2期，第182-187頁。。由于以行政區劃為主的傳統生態環境保護執法體制的存在，地方政府對環境監測執法工作時常加以干預；而統管與分管相結合的生態環境保護監督管理體制，則導致部門職責重疊、部門之間難以形成執法合力。對此，《指導意見》試圖破解當前生態環境保護體制機制障礙，整合生態環境保護綜合執法隊伍。在改革和試點的過程中，仍存在綜合行政執法范圍不明晰、體制不完善、執法隊伍結構不合理等問題(9)李愛年、陳櫻曼：《生態環境保護綜合行政執法的現實困境與完善路徑》，《吉首大學學報(社會科學版)》2019年第4期，第95-103頁。。2021年新修訂的《行政處罰法》第十八條規定，國家在城市管理、市場監管、生態環境、文化市場、交通運輸、應急管理和農業等領域推行建立綜合行政執法制度，相對集中行政處罰權。據此，生態環境領域綜合行政執法有了明確的法律依據。而環保監測監察執法業務剝離后，如何加強地方生態環境與自然資源的監管及治理能力，已經成為市級部門重點考慮的問題。針對新《行政處罰法》關于“減損權益”“增加義務”等方面的規定，生態環境部門在監管執法過程中還需要遵循審慎原則，從嚴把握各項帶有懲戒性質的行政行為的實體和程序義務。

2021年，浙江省根據《指導意見》提出的“有條件的地區可以結合實際探索更大領域的綜合執法”的要求，系統推進“大綜合一體化”行政執法新格局建設，即由一支隊伍管執法。在“大綜合一體化”行政執法改革背景下，執法隊伍的權責清單需要明確，職權權限、執法力量等方面需要移轉和下沉。“大綜合一體化”行政執法改革要求政府形成“一張清單理邊界、一個中心統指揮、一事集成強監管、一支隊伍管執法、一網智治通數據、一套制度嚴考評”的行政執法體制。當前的一些地方實踐，在一定程度上破解了原來生態環境保護綜合行政執法改革中存在的體制、隊伍結構等深層次問題，有利于實現執法與監管部門之間的協調合作，避免“既當運動員又當裁判員”的法治困境。

當然，無論是生態環境領域的綜合執法改革，還是“大綜合一體化”的行政執法改革，都對環境監管主體的組織層級、環境監管執法的方式以及內外協同、部門聯動、區域協作等提出了新的挑戰。2021年4月，中共中央、國務院發布的《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》提出了“根據本地實際情況，依法賦予鄉鎮(街道)行政執法權，整合現有執法力量和資源。推行鄉鎮(街道)行政執法公示制度，實行‘雙隨機、一公開’監管模式”等改革要求。根據行政綜合執法改革的趨向，環境監管體制改革將跨向集成監管，執法更加獨立，向基層鄉鎮下沉，需要通過數字賦能促進部門之間、層級之間、區域之間的高效協同，以實現監管流程再造與提升環境治理的合力和績效。

(二)綜合執法改革對環境監管體制困境的破解及新問題

根據綜合執法改革的要求，“環境保護綜合執法隊伍以本級生態環境部門的名義，依法統一行使污染防治、生態保護、核與輻射安全的行政處罰權以及與行政處罰相關的行政檢查、行政強制權等執法職能”。原來分散在自然資源、農業農村等部門的相關執法權限將陸續集中至生態環境綜合執法隊伍，有利于破解舊環境監管模式中監管主體碎片化之弊端。然而，上述綜合執法改革僅僅集中在生態環境的子領域，未涉及自然資源等其他重要的環境法子部門法領域。該項改革僅針對生態環境執法隊伍的整合和執法隊伍事項以及權責的完善，根據《指導意見》，生態環境管理部門和執法部門都需要進行環境監管工作，執法部門的一部分執法事項仍然來源于管理部門的移交。雖然執法改革整合了執法主體，即使大數據和信息傳播發展迅速，但是環境監管仍未實現體系化，也未徹底解決環境監管領域的“信息孤島”和“數據煙囪”問題。

可見，環境監管體制的碎片化使原有的價值目標偏離且無法通過系統內部組織和反饋得到調整，導致環境監管無法達到法的預期效果(10)方衛華、李瑞：《生態環境監管碎片化困境及整體性治理》，《甘肅社會科學》2018年第5期，第220-227頁。。尤其是過去的電子政務建設模式存在條塊分割、各自為政所導致的“信息孤島”和“數據煙囪”問題，已不能適應政府整體數字化轉型的需求(11)馬顏昕：《數字政府：變革與法治》，《教學與研究》2021年第3期，第113頁。。此外，綜合執法改革意味著部門之間需要構建自動化監測信息共享和領導協調機制，而當前基層環境行政執法人員依靠人力收集、提交信息，工作效率低和信息碎片化的問題仍然普遍存在，難以滿足綜合行政執法的客觀需求。浙江省提出“最多跑一次”改革，撬動各領域創新變革，構建了由權力清單、責任清單、企業投資負面清單、財政專項資金管理清單、浙江政務服務網組成的“四張清單一張網”，顯著提升了政府行政效率，增強了人民群眾的獲得感。然而，這些改革舉措對技術、設備、財力等提出了更高的要求，其他地方短時間內難以復制或借鑒。

此外，承擔地方環境治理職責的基層官員同時承擔著地方經濟發展的責任，導致政府的環境治理職能缺乏獨立性，地方環境法治成效顯著受到經濟發展的干擾(12)韓超、劉鑫穎、王海：《規制官員激勵與行為偏好——獨立性缺失下環境規制失效新解》，《管理世界》2016年第2期，第82-94頁。。政府官員為了績效考核，往往弱化政府的環境監管職能。政府作為單一監管模式中的“唯一監管主體”，在此種位階選擇下，容易導致環境監管失靈。基于我國行政組織邏輯，地方官員更替引發的政策不連續性往往會降低政府對環境監管的力度和可持續性。有鑒于上述弊端，中央生態環境保護督察這種“環保風暴”型制度誕生并投入使用，將其高強度、間歇性、反復性的特征鑲嵌于特定的政策結構；治理邏輯遵循“決策經驗主義”，內在蘊含漸進理性原則和有限理性政策策略。這種高位階權力威懾下的治理路徑上升到國家治理位置，其主要源于治理內核戰略的排序位次差異，其結果不確定最終導致中央和地方政府的集權與分權困境(13)楊志軍、肖貴秀：《環保專項行動：基于運動式治理的機制與效應分析》，《甘肅行政學院學報》2018年第1期，第59-70頁。。因此，運動式的環境監管不僅會因為信息的不完整性、不準確性影響行政決策質量，還容易導致環境監管難以常態化，也會導致跨區域、跨部門之間協而不作、作而不同，使生態環境治理效果反彈(14)胡中華、周振新：《區域環境治理：從運動式協作到常態化協同》，《中國人口·資源與環境》2021年第3期，第66-74頁。。

根據《指導意見》，綜合執法改革后要求建立生態環境保護綜合執法隊伍的權責清單，向社會公開職能職責、執法依據、執法標準、運行流程，建立監督途徑和問責機制，并建立內部的監督機制。這體現了“公開化”的環境執法監督模式，也體現了“上級—下級”之間的行政監督關系。“公開化”的執法監督體系的構建，為建立“公開、透明”的環境監管模式、各地綜合執法改革提出的“強化跨部門、跨區域的協調聯動”，為沖破科層制的環境監管制度帶來的運動式執法弊端，改進環境監管的科層制和“多元化主體監管”的環境監管體系的構建，提供了新的制度邏輯。

三、數字化治理背景下環境監管體制改革的不適與法治困境

無論是環境監管領域改革的指導意見，還是環境執法改革的指導意見，都提出了實現環境監督管理領域“互聯網+”的改革要求。雖然我國環境監管信息系統已經建立了相當長的一段時間，但仍未能破除環境監管弊端，其主要原因在于數字化治理未成為環境監管中的核心手段，在于環境治理子系統的不完善以及治理系統之間的張力(15)朱軍、杜群：《國家治理現代化中環境法律責任與政治責任的耦合》，《中南民族大學學報(人文社會科學版)》2021年第5期，第127-133頁。。數字化轉型驅動下環境監管模式的困境主要集中在法律法規不完善導致的體系性不足問題、“互聯網+”技術運用失靈以及地方部門數據協作不足等。

(一)法規范供給不足，難以提升環境監管民主化與數字化水平

長期以來，我國環境監管體制的一個改革取向是“提升環境信息公開程度，強化公眾參與”，并先后制定了《環境信息公開辦法(試行)》(2008)、《企業事業單位環境信息公開辦法》(2014)、《環境保護公眾參與辦法》(2015)等部門規章。然而，現實中仍然存在公眾參與度較低和參與有效性不足、重企業信息披露輕政府信息公開等問題。

首先，當前環境監管存在“重企業環境信息披露，輕政府信息公開”之弊端。由于“數字化環境監管”首先涉及信息公開、共享機制以及環境信息的法律效力問題，而傳統行政法中關于信息公開與共享以及環境信息法律效力的規定并不利于數字化環境監管機制的發展。隨著《政府信息公開條例》(2019)的修改完善以及《環境信息公開辦法(試行)》的廢止，近年來環境監管工作重點是強化企業的“環境信息披露”。對此，《環境信息依法披露制度改革方案》(2021)強化了企業生態環境責任，要求提升企業現代環境治理水平、發揮社會監督作用。大數據技術的發展容易使政府不主動或怠于、遲延履行信息公開義務，甚至出現政府或企業的環境信息或數據開放的“不愿、不敢、不公、不快、不優”現象。一些真實性有待考證的環境信息會走漏于互聯網，且政府不主動公開環境信息也不利于保障公民的環境信息知情權，甚至影響政府公信力。因此，當前環境監管改革的數字化轉型，亟待加強政府層面的環境信息公開制度體系建設，破解“互聯網+”背景下虛假環境信息傳播及其帶來的社會恐慌、謠言和環境信息知情權難保障等問題。

其次，環境監管數字化缺乏相對完善的制度體系保障與實效性、安全性檢驗。隨著生態環境監管領域數字化監管以及協同聯動監管、非接觸型執法等概念的提出與運用，原先的行政實體法和程序法受到了挑戰。比如，2012年出臺的《污染源自動監控設施現場監督檢查辦法》《污染源自動監控設施現場監督檢查技術指南》缺乏更高效力位階的法律規范來保障實施，而且自動監測數據用于行政執法時的合法合規性、數據有效性認定等內容還存有不少爭議。法律法規乃至規章的不健全不利于推進環境監管領域的法治改革，甚至會造成對信息、大數據、智慧化的迷信。又如，2021年7月“京廣路隧道被媒體吹噓為‘會思考、會說話’的鄭州智慧隧道，竟然在大雨后招致沒頂漫灌”，引發了信息公開真實性、實效性、安全性等方面的重新思考。雖然近年來政府信息公開制度不斷完善，但是公眾未必能正確及時地獲取政府主動公開的信息。現實中，公眾獲取信息還會受制于自媒體、算法規制，有的群體信息獲取幾乎全部來源于抖音、微博等信息推送軟件。雖然信息軟件中不乏官方賬號，但官方媒體發布的信息仍然存在執行效率低的問題，甚至出現劣質娛樂信息占用公共資源等現象。因此，環境信息公開與共享機制的健全離不開群眾獲取環境信息能力的提升，以及公眾參與信息獲取和公開的主動性、積極性的保障、提升和激勵。

(二)政府數字化轉型滯后，影響環境監管體制改革下法治目標的實現

首先，政府環境監管工作人員的數字素養有待提升。數字化環境監管不僅要求政府工作人員具備專業的法律素養與環境法執行能力，還要求其具有較高的數字化治理能力和數字素養、智慧化專業水準以及數字政務能力。比如，現實中環境現場執法取證往往以拍照、錄音、錄像等存儲取證功能為主，僅能輔助簡單的清單式執法，不具備對企業污染物濃度、環境質量情況等現場監測數據的采集與匯聚功能。對企業違法的判斷上，主要依靠監察人員的經驗，而非通過數據分析手段來精準識別違法行為，對企業的違法處罰往往只能停留在環保設備運行不正常方面(16)劉孝富、劉柏音、孫啟宏等：《我國環境監察執法信息系統的發展與展望》，《環境保護》2020年第1期，第64-67頁。。在執法設備的使用上，現有的執法系統通常只具備企業基本信息查詢以及案件查詢、執法案件管理、監察人員管理、執法文書記錄等基本功能，無法對執法人員現場執法進行有效指導。環境污染執法業務過程中還涉及大量的數據，包括污染源基本信息、在線監測數據等，這些數據在傳統的移動執法系統中多用于數據查詢，極少對其進行數據挖掘分析(17)鄭少華、王慧：《大數據時代環境法治的變革與挑戰》，《華東政法大學學報》2020年第2期，第77-87頁。。因此，監管手段的創新和人員數字素養的落后之間的矛盾，容易導致監管系統在流程設置與操作上缺乏靈活性，在監管功能上操作固化，面對臨時出現的專項監管執法行動往往無法使用等問題。比如，實踐中污染源自動監測還存在監測設施建設及聯網不足、設施建設聯網單位進行數據造假等問題。此外，排污許可證發放后的監管工作存在管理基礎薄弱、基層依證監管意識和能力不足、缺乏操作性指導和規制、諸多歷史遺留難題待清理、尚未形成制度監管合力等問題(18)王煥松、王潔、張亮等：《我國排污許可證后監管問題分析與政策建議》，《環境保護》2021年第9期，第19-22頁。。更重要的是，隨著環境智能設備獲取的環境信息成為政府環境監管的主要決策依據，若政府不能站在環境信息的制高點正確辨別、處理、控制環境信息，相關決策可能會對部分群體產生不利影響，進而惡化環境治理中本已嚴重的環境非正義。有鑒于此，亟須破除政府環境監管信息公開或數據共享中的權力本位思想，賦予環境信息和數據的公共性、公益性本位主義，引入政府數據共享協議作為緩沖，促進政府信息公開與數據共享從權力本位走向服務本位、義務本位。

其次，數字政務的公共服務能力存在區域和城鄉不均衡現象。雖然環境監管轉型、綜合執法改革等多個指導意見已經提出將“數字化”作為改革的新方向，甚至其他的政府治理或是法治要求也提出要促進本領域內的跨區域、跨部門聯動協同管理，但在數字化轉型驅動和政府數字化技術掌握不充分、東西部地區科技水平發展不均衡的背景下，探索跨區域、跨部門的聯動協同管理仍然存在較大困難。在一個省或是區縣市內，都存在不同的市區之間、區縣市之間、街道之間科技水平發展不均衡的問題。而且，我國城市與農村之間環境監管水平差距較大，地方生態環境部門的監管范圍以城市環境為主，對于農業環境和農村生活環境管理較少，其重視程度遠不能滿足農業面源污染治理的需要(19)石敏俊：《農村環境治理：挑戰與希望》，《環境經濟研究》2019年第2期，第1-9頁。。進言之，要關注那些因為經濟狀況、學習能力等差異以及數字化、智能化社會引發的社會結構和社會關系變革等原因，在獲取、理解和運用相應信息并享有數字紅利時處于劣勢的社會群體，即“數字弱勢群體”(20)宋保振：《“數字弱勢群體”權利及其法治化保障》，《法律科學(西北政法大學學報)》2020年第6期，第53-64頁。。此外，還需關注新基建背景下特高壓綠色電網、綠色數據中心、綠色工業互聯網云平臺等重點建設領域中數據綠色發展帶來的環境監管新問題(21)陳兵、程前：《新基建下加快數據綠色發展的必要及法治實現》，《蘭州學刊》2021年第6期，第50-65頁。。

最后，區域間科技發展不均衡性不利于地方政府之間建立數據溝通聯通與生態協同治理機制。在同一地區的部門之間，多地建設的環境監察執法系統與其他環境管理系統之間相互獨立，缺乏必要的信息交換與共享，環境監察信息、排污許可證信息、在線監測信息等分散于各個管理系統。比如，浙江省的錢江源——百山祖國家公園就橫跨多個市區，需要推進跨山統籌、跨區域協同的環境監管協作機制。雖然浙江各地已經在積極推進數字化監管，但仍存在環境管理數據分散、不同區域之間信息交流困難的現象。事實上，國家公園、國家文化公園等自然保護地體系建設均存在跨區域、跨部門監管協作與協同執法等難題。而現有機制無法有效支撐地方政府開展跨區域環境監管和深層次的環境協同高效治理，亟待推進區域數字監管能力均衡發展。隨著大數據分析等算法科技在生態文明領域應用的深入，算法固有的缺陷和特性也逐漸與環境風險和邏輯發生耦合，容易形成算法歧視、算法綁架和算法趨同等新型環境治理風險。因此，未來加強“數智賦能”和“數字減負”的協同推進，應該是數字化改革賦予環境監管體制改革的特殊使命。

四、新時代環境監管數字化和智慧化轉型的法治保障建議

未來環境監管的數字化轉型，需要抓住環境監管體制改革、綜合執法改革和“大綜合一體化”行政執法改革的核心要求與改革機遇，通過法規范化、制度科學化以及環境監管的數字化、常態化、智慧化，促進環境監管效能提升與治理能力現代化。

(一)推動環境監管從“政策驅動”向“法律驅動”轉型

首先，提升環境公共數據治理能力和環境監管數字化改革的法治化水平。相對完善的法規范體系是提高環境立法質量和環境治理能力的基礎。環境監管面臨從屬向獨立轉型的機遇與挑戰，需要推進環境監管從“政策驅動”向“法律驅動”、從內定向法定轉變，形成法律與政策之間互助共濟、協同配合的共治格局以及管理體制與執行機制相匹配的常態化監管機制(22)張璐：《中國環境法的定位轉換與行政監管轉型》，《中國地質大學學報(社會科學版)》2021年第2期，第27-40頁。。長遠來看，可以考慮在未來的《環境法典》中設置“環境管理組織篇”或者制定《環境管理組織法》，將環境管理體制改革納入法制軌道，明確各環境管理機構的職權劃分及其權責義務(23)侯佳儒：《論我國環境行政管理體制存在的問題及其完善》，《行政法學研究》2013年第2期，第29-34頁。。當前，我國環境監管領域還存在大數據開發使用的法規不健全與“元數據”(24)蔣冰晶、李少軍：《包容與合作:大數據時代政府數據開放的行政法治理念》，《河北法學》2019年第12期，第101-109頁。共享壁壘的問題。高效、精準運用環境信息數據資源是推進環境監管數字化轉型的核心價值取向，故2021年1月修訂的《行政處罰法》明確電子技術監控設備和電子數據作為證據的使用要求，2021年3月1日起施行的《排污許可管理條例》進一步規定了對排污單位自動監測和異常報告的法律義務。此外，數字化建設中最大的制度瓶頸就是數據權的權屬問題、權利救濟途徑、爭端解決方式等方面的立法空白或法規范體系的滯后。建議進一步提高污染源自動監控的法律位階，全國人大常委會或國務院可以在原環境保護部制定的污染源自動監控管理辦法及技術指南等部門規章的基礎上制定污染源自動監控管理法律法規，完善行政實體法和程序法中關于電子信息等數據權的規定。

其次，行政機關需要制定相應的環境標準對自動監控技術方法等進行統一規范，以規范數據的效力。環境監測機關需要提升監測的技術水平，加大在線監測建設的資金、科技和基準體系研發投入。通過立法完善重點排污單位名錄制度以及企業自動監測設施與生態環境部門監控設備聯網制度，明確自動監測設施運行維護單位的責任和義務。在具體操作上，可以通過政學產研結合，開發擁有自主產權的自動監控系統和監控設備、方法；還可以通過引進國外先進的技術，提高監控水平。在資金問題上，國家可以通過推進企業有償使用環境制度，將大部分資金用于政府區域智能監管能力和企業監測能力建設。在設備問題上，環保部門可以將在線監測儀作為監測設備，由政府投資管理，將環境監測部門作為污染源自動監控系統建設與監測建設和管理的主體，對在線監測數據質量負責，同時完善運行機制。

(二)推動環境監管從信息化向數字化、智慧化轉型

首先，要促進環境監管從被動監管型走向主動預防監管型。從信息化到數字化、智慧化，環境監管發展階段的升級并非一蹴而就，而是隨著核心技術的升級和技術應用的深化逐步實現。2021年7月，生態環境部出臺的《關于進一步加強生態環境“雙隨機、一公開”監管工作的指導意見》要求高效統籌監管執法資源，以信息化、智能化管理為抓手，增強隨機抽查精準性，切實解決重復檢查、執法不公等問題。智慧化環境監管是以數字化環境監管建設為基礎(25)郭少青：《智慧化環境治理體系的內涵與構建路徑探析》，《山東大學學報(哲學社會科學版)》2020年第1期，第10-18頁。，是在環境監管的數字化采集和數據共享的基礎上，通過構建模型、劃分網格，結合大數據分析的環境管理轉型“新引擎”。這意味著環境監管從“人工+信息”的人海戰術方式步入“科技+信息”的方式，意味著從粗放型環境監管向精細化環境監管轉變，從被動型環境監管向主動預防型環境監管轉變。

其次，要按照“高標準、全覆蓋”的要求，采取最佳可得和最佳可行兼備的自動化、智慧化技術，開展全過程、全方位的實時監測。環境監管執法預警機制要求隨著環境監管執法的升級，執法隊伍通過數據處理與分析數字化信息，對生態環境保護執法事件的發展走向、趨勢及社會影響進行提前預測，迅速形成科學、全面的預警機制(26)王余生、陳越：《碎片化與整體性：綜合行政執法改革研究路徑與創新》，《天津行政學院學報》2016年第6期，第22-29頁。。針對我國生態環境執法缺乏具有專業化數字素養的執法人員，可以通過環境行政執法流程數字化規范管理、基于區塊鏈技術的5G云公證鏈執法系統等新技術，推進基層環境治理體系和治理能力現代化。在執法力量的配備上，各地政府還要通過增加新型快速精準取證裝備配置，建立前端智能監管模式，強化環境應急支撐保障，推進環境應急能力建設。有條件的地方可以按照“高標準、全覆蓋”的要求，采取最佳可得和最佳可行兼備的自動化、智慧化技術，開展全過程、全方位的實時監測。對此，生態環境部于2021年6月發布的《關于加強生態環境保護綜合行政執法隊伍建設的實施意見》提出，要建立一支專業化的環境綜合行政執法隊伍。在環境執法人員的配備上，需要執法人員主動加強業務學習和交流培訓，努力提高數字化素質和職業素養，提升數字化執法水平和環境監管工作專業化水平，以促進環境執法隊伍執法能力和工作質量的雙提升。

最后，要進一步加強環境執法監督和網格化監管體系建設，推動環境行政執法更加公開、透明和可視化。環境網格化管理是落實環境精細化管理的載體和保障，要求政府通過網格化管理，將有限的執法資源用于更加明確的重點目標上。實施網格化管理，有利于政府摸清污染源底數，不斷推進“一源一檔”建設，有利于進一步完善和創新聯合執法、分類監管、痕跡化管理。環境監管的網格化管理作為一項新興事物，其發展和運用還需要各地積極進行試點。目前環境網格化監管還未建立統一的標準、模式和機制，現有的管理模式和監管手段并不能完全適應網格化監管的需要。因此，建議根據實際情況理順區域之間的網格關系，按照“屬地管理、分級負責、無縫監管、全面覆蓋”的原則劃分，實現監管效益的最大化。建議加強環境網格相關機制的試點與建設，促進環境監管的體系化與智慧化。比如，杭州“民呼我為”數智平臺的上線，“數智減負”之“會議管理”“數智考評”“數智報表(一表通)”等一批應用場景的發布，可以為基層環境治理體系與治理能力現代化提供有益的啟發。

(三)推動環境監管從部門本位向大成集智、整體智治的監管體系轉型

首先，需要運用體系化和系統論思維建立健全能體現大成集智、整體智治的環境監督大腦指揮系統與網絡化系統，從而促進環境監管的智能化與便捷化。通過構建環境信息平臺，建立上下協同、信息共享的生態環境監測網絡，建立健全政府主導、部門協同、企業履責、社會參與、公眾監督的監測格局。張志彬(2021)認為，公眾參與度提高能形成對政府環境規制和企業污染排放的監督，降低城市污染物的排放強度；監管信息公開能緩解政府、企業和公眾之間的信息不對稱，提高公眾環境認知能力，強化對公眾參與城市環境治理的行為激勵(27)張志彬：《公眾參與、監管信息公開與城市環境治理——基于35個重點城市的面板數據分析》，《財經理論與實踐》2021年第1期，第109-116頁。。因此，在政府主體之間，環境信息平臺的建設能夠加快構建環境監管業務信息產品體系，推動跨部門、跨層級、跨區域環境信息共享。在政府與社會主體之間，環境信息平臺的構建能夠促進環境信息公開，推動多元主體共同參與環境監管。當前正在推進的“雙隨機、一公開”綜合監管平臺也有助于實現環境監管全流程電子化和自動留痕。

其次，健全事中事后監管機制，實現“用數據監管”和智慧賦能。政府可以加強對環境質量要素和污染源的實時監測與監控，不斷提升生態環境數據資源獲取和利用能力，探索引入法治、信用、社會等多種監管手段，構建全天候、全時段、全覆蓋的立體化監管體系。政府可以依托全方位監管所得到的數據信息，將傳統依靠拉網式人力檢查發現違法行為的監管模式，轉變為建立在數據分析基礎上、及時精準打擊的信息化監管模式，優化監督數據信息的匯集、研判與處置機制。環境監管信息應用機制的建立與完善，不僅能夠打造一體化的高效協同的監督體系，還能保障行政機關環境監管權的有效實施，推動權力在陽光下運行，構建全流程可回溯的執法記錄系統和電子檔案制度，形成對行政權監督的證據體系，對各執法單位的執法狀況進行量化評價，實現有效監督。

最后，依法推進環境監管大數據系統建設和配套機制保障，形成“數據決策、數據管理、數據服務”的生態環境管理新格局。數字化技術能夠滿足環境監管部門內部、跨部門、跨層級、跨區域環境監管業務協同聯動需求，實現區域協同監管，但是協同聯動首先需要實現舊的科層制邏輯下環境監管的轉型。比如生態環境部門“無人機夜間巡航”已成為環境治理體系中的巡視利器，如將其中的“夜間”“無人機”“夜間巡航”等要素作為喻體，其所建構的隱喻圖景恰好映射了企業偷排、人的執法效能(治理能力)、“中央—地方”環保權力結構(治理體系)等紛繁的本體事物之間內在的統一性(28)張凡：《“無人機夜間巡航”的隱喻：論剛性環境治理及其價值向度》，《法治研究》2021年第1期，第139-148頁。。在信息處理機制上，建議建立全國統一的生態環境數據資源體系，通過完善以生態環境質量監測數據庫、全國固定源統一數據庫以及空間基礎信息庫等為核心的生態環境“一張網一套數”，搭建生態環境大數據管理工作機制，升級改造生態環境信息資源中心，加強數據有序共享與開發利用，基于模型算法、機器學習、人工智能等充分發揮數據資源的潛在價值，打造多層次、多維度、多類型的數據產品，才能進一步打破信息壁壘(29)章少民：《中國生態環境信息化：30年歷程回顧與展望》，《環境保護》2021年第2期，第37-44頁。。在具體實施體制上，建議運動式環保督察對接中央環保督察并進行整改、問責，應對突發、重大環境問題。在地方層面，政府在通過互聯網技術彌補環境監管專業人員缺乏、監管力量不足的同時，要建立跨區域、跨部門的技術幫扶機制，并完善內部的監察制度，實現數字化環境監管的區域協同發展。實踐中，地方生態環境等部門還需要加強城鄉生態文明建設決策、統籌推進、監督考核、協調合作和激勵機制建設(30)陳真亮：《“最多跑一次”改革背景下環境基本公共服務的均等化與法治化——基于杭州創新實踐與專業評估的分析》，《浙江樹人大學學報》2019年第6期，第36-43頁。。建議全面推行“區域環評+環境標準”改革，大力推進環保“三同時”管理的創新實踐；完善跨部門聯合“雙隨機”抽查監管、環保領域部門聯合、隨機抽查、按標監管的“一次到位”機制。此外，要積極構建用“數據決策、數據管理、數據服務”的生態環境管理新格局。可以在市域、省域生態環境、自然資源等大數據系統數據支持的基礎上，共享和交換新區相關系統各類環境監測監控數據、環境質量監測站點數據，形成以“支持、交換、采購”為核心的生態環境數據集成共享基礎，形成水、大氣、噪聲、固廢、土壤等全要素監測，監管、治理、保護全過程管理，管委會、職能部門、街道和園區全方位聯動的現代化環境治理體系，進而實現生態環境治理能力現代化。

五、結語：迷思與祛魅

近年來，世界各國高度重視以數字化、智慧化技術優化營商環境，在數字化建設(“數字政府”“數字經濟”等)和智慧化建設(“智慧政府”“智慧監管”“智慧城市”等)項目的建設中，紛紛將智慧化技術運用到政務服務、市場監管等場景中，促進了營商環境、法治政府和依法行政的持續優化。如今，各國已充分認識到數字化戰略的重要性，不少國家均已制定數字化建設相關政策和長遠規劃，通過數字化改革和法治建設推動政府服務、社會治理的數字化轉型。因此，創新發展“互聯網+監管”是深化“放管服”改革的重要議題，對促進依法行政、優化營商環境、推進環境治理體系和治理能力現代化均具有重要意義。大數據能夠支撐環境規制機構進行環保綜合決策，而環境治理各個子系統的結構耦合與政策耦合產生環境信息交流的邏輯自洽關系，使得環境規制機構能夠進行更加精細化、智慧化的環境監管。隨著大數據技術和智能社會的出現，環境法所依賴的科學知識不斷發展與進化。相應地，環境信息管理系統逐漸由分散化向平臺化、政府環境決策由經驗主義向科學化、環境公共服務由政府中心向多中心治理變革。

當然，這也并不是說可以迷信或沉湎于政府數字化轉型，更不是意味著智慧化監管是完善中國環境監管制度的唯一靈丹妙藥。大數據技術是一把雙刃劍，要運用數字法治來進行“互聯網+智慧環保”的形式主義、工具主義之祛魅，不能過于迷信所謂的數字化、智慧化萬能主義。尤其是要預防其可能加劇的環境非正義、環境不公平、環境重大行政決策失靈等問題，更要避免過度的數據崇拜導致的對個體正當權利的遮蔽和國家安全的侵害。因此，在新的社會變革過程中，倘若不及時進行相應的法規范、制度、組織、技術等方面的體系化完善，不僅不能充分發揮大數據在推動環境監管轉型過程中的作用，有時還會由于社會貧富差距、區域科技發展不均衡、數據確權、算法規制等因素引發新的環境非正義問題。