大城市應急管理的法治保障
——以城市公共衛生應急管理為視角

董文慶

（大連電子學校，遼寧 大連 116000）

一、引言

大城市對公共衛生應急突發事件的有效防控能力是地方政府對地方治理體系和治理能力的全面評價。大城市對公共衛生突發事件構建系統完備、運行高效、保障及時的地方性法規規章,是實現地方安全治理和依法治理能力的必然路徑。大城市應急管理機制的地方法治體系，尤其是對公共衛生領域的應急事件管理的體系，給大城市治理體系和治理能力等方面都帶來了重大而直接的挑戰。我國各級地方政府運用法治手段和方式進行突發事件管理是法治國家的基本要求，是完善公共應急法治化的現實路徑及有效模式。完善公共衛生應急法律制度，將地方各級政府公共衛生應急管理制度化、法律化，有利于對公共衛生領域的應急事件進行整體預防和管理，也是推進我國公共衛生應急綜合治理現代化的重要方法。

二、大城市在國家治理體系的地位和作用

（一）大城市在國家治理體系的地位

隨著當代新技術、新科技革命的不斷發展，網絡數字信息技術的迅猛發展,我國區域性城市群快速發展，區域性城市人口、城市規模、城市功能快速提升，城市綜合發展模式、產業布局和區鏈化鏈接程度發生了前所未有的變革。在世界經濟全球化的大環境下,大城市成為國家發展運行的重要主體。大城市作為人力、資金、技術的載體，其地位在經濟力量的驅動下不斷提升。以大城市為發展中心形成的城市圈，在國家社會經濟發展的進程中地位突顯。網絡云信息化、城市快速軌道交通的迅猛發展,使得大城市之間的人際流動變得更加簡單易行。

城市綜合發展進程與新科技、新技術交融，為第三產業帶來了發展機遇,勞動力逐步向城市轉移。根據聯合國人口專家的預測,世界上有30 億人口已經居住在城市里。根據世界銀行《2003 年世界發展報告》,到 2050 年世界的全球人口將達到 90 億,其中城市居民將占總人口2/3。聯合國稱,僅在2015 年,百萬人口以上的城市就達到358 個。亞洲有27 個人口達一千萬以上的大城市。

改革開放40 年來,我國人口向特大城市轉移,城鎮化率已經突破60%,極大地推動了經濟社會發展,超過5億人口從農村遷入城市，城市規模和人口急劇擴張。隨著我國大城市綜合地位的不斷提升,在新產業、新環境、新能源、新領域的發展過程中，國際間以建立友好城市為發端,促進大城市之間交流合作發展的國際性機構層出不窮，大城市的城市運行系統日益龐大,各種不確定的危機風險隱患較之以往成上升態勢，突發重大風險應對治理面臨新的挑戰。

（二）大城市在國家治理體系的作用

城市在我國經濟社會發展中發揮著重要的作用。大城市在國家的社會經濟文化等領域發展過程中綜合實力不斷聚積、地位不斷提升。區域城市群也隨著快速軌道交通、網絡通訊科技和現代物流業急劇的發展以及人力資源的不斷換代更迭,大城市作為協調整合運營中心的綜合作用更加增強,其帶動產業經濟、大型企業迅速向大城市區域聚積。大城市綜合規模不斷的擴張,具備了其發展規模相匹配的向國際交往擴展的綜合能力,從而在國家發展中發揮著十分重要的作用。

大城市的日常運行隱藏著各種不安全、不確定的因素，促使國外相關國家日益重視城市突發重大公共事件的應急能力。大城市作為我國國家的發展重要戰略，在國際交往中的政治、經濟、文化領域交流合作的自由性和擴張性不斷加強，因此重構大城市公共安全應急戰略,提升大城市公共安全應急管理機制，是我國城市政治、經濟、社會秩序的重要保障。

三、我國應急管理法律體系

（一）我國突發重大事件應急管理的體系

我國應急管理體系是國家治理體系的重要組成部分，事關社會穩定大局和群眾生命財產安全。我國政府當前首要政治任務是積極構建突發重大公共事件應急管理能力的現代化和應對管理體系的科學化，重大公共事件應急管理能力也是我國深化改革實現全面小康社會發展全局的重中之重。我國應急管理的法治體系、行政體制、治理制度，必須要堅持和完善各級黨委領導、各級政府部門負責、社會整體協同、公眾全民參與、法治體系保障、科技有效支撐的綜合應急有效管理體系，努力防范化解各類重大風險，為我國社會、經濟、文化長效發展做好制度保障。

我國目前應急管理體制領域采取的是“一案三制”。應急預案是指國家在突發公共事件的應急預案體系，是應急管理的重要基礎。應急管理體制是指我國建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理的應急管理體系。應急管理機制是指在突發事件整個過程中，各種制度、程序的綜合應急管理方法與措施。應急管理法治是指制訂各級各類應急性預案，形成綜合的應急管理機制體系，并且通過制定法律、法規和規章，使突發應急事件的管理做到科學、合法、實效。

（二）我國應急管理法律制度

應急管理法治建設是我國應急管理治理體系和治理能力的重要保障。目前，我國應急管理法律制度包括《突發事件應對法》《國家突發環境事件應急預案》《國家突發公共事件總體應急預案》等法律法規。

我國公共領域的應急法律制度是在2003 年公共衛生事件之后，逐步在實踐中形成了以“一案三制”為主體內容的公共應急法律體系，2007 年我國的應急管理領域基本法《突發事件應對法》頒布實施，標志著我國應急法制體系框架初步形成。《突發事件應對法》的實施標志著我國“從單一性到綜合性、從臨時化到制度化”的綜合化、科學化、法治化突發事件應對格局基本形成。

（三）我國公共衛生應急管理法律體系

目前我國在傳染病防控和公共衛生突發事件應急體系建設,是由全國人大常委會、國務院、衛生行政部門制定的一系列的法律、法規、規章及部門規范文件,基本形成了傳染病防控和應急的法律體系。包括《傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》《國家突發公共衛生事件應急預案》《突發公共衛生事件分級標準》等法律法規及規范性文件。

上述法律、行政法規、規章和規范性文件，規定了各級政府部門、衛生行政部門、疾病預防控制機構、醫療機構、其他相關行政部門在傳染病防控和公共衛生突發事件的應急處理中應當履行的職責和相應的法律責任。特別是對傳染病監測與預警、疫情通報、信息公布、應急物資儲備調用、應急措施等進行了明確的規定，形成了我國公共衛生應急管理的法律制度。

四、大城市的公共衛生應急管理現狀

（一）大城市突發公共衛生安全的地位與作用

大城市公共衛生應急法律制度為城市經濟社會發展提供有力的法治保障。大城市作為生產要素和社會、經濟、文化、合作交流最活躍的區域，在運行過程中面臨影響范圍廣、危險隱患多、不確定因素多、綜合治理難度大，尤其是公共衛生安全狀況等構成大城市風險治理和危機應對的客觀現實背景。公共衛生安全是社會正常運行和可持續發展的重要指標，也是大城市核心綜合競爭力的重要表現。大城市的公共衛生安全體現了自然環境和人為因素交織的相互聯系，非傳統與傳統安全因素相互疊加等特點。

目前，我國地方性立法在決策、指揮、應急、智能反應等環節，制度不明確、不具體，存在疫情應急多元主體協調機制不健全，建設重復、資源錯配、多頭指揮等情況。地方公共衛生應急設施保障滯后，應急資源和物資儲備薄弱，信息數據共享及轉化應用渠道不通暢，難以為重大疫情應急決策提供強有力的技術支撐。專業化重大突發公共事件應急人才缺乏，應急管理人員難以承擔指揮職責，復合型救援隊伍欠缺，專業型應急救援志愿者隊伍作用較小。

（二）大城市公共衛生應急管理體系建設的契機

目前，我國大城市公共衛生應急安全風險復雜化、多樣化。地方政府風險治理機制的單一性，治理能力的有限性，風險的敏感性、敏銳性，社會資源的整合性等綜合應急能力受到嚴峻挑戰。亟須建立主體多元、合作互補、模式復合的公共衛生風險法律治理機制是應對全新的公共衛生風險應急模式來適應形勢的需要。

完善我國疾病預防控制體系、公共衛生服務體系、重大疫情救治體系、應急物資采購供應與保障體系、組織領導指揮體系等，是促進我國大城市突發公共衛生應急管理機制的契機。通過總結不足和短板，重構我國應對突發公共衛生事件的應急決策機制、應急組織機制、應急協調機制、應急防控機制、應急監督機制等全方位的綜合治理體系和法治體系。

突發公共衛生應急事件的應對機制包括防控重大動植物疫情和新發突發傳染病、實驗室生物安全、生物技術應用與研發、人類遺傳資源安全和生物資源、保護生物多樣性與防范外來物種入侵、應對微生物耐藥、防御生物武器威脅、防范生物恐怖襲擊等。生物安全的影響因素有全球氣候加劇變化的極端天氣惡劣事件和自然界災害事件頻發、全球人口劇烈增長及其活動范圍的持續擴大對自然資源環境的破壞加劇、前沿新興生物技術顛覆性發展帶來的科技倫理挑戰和道德風險、戰略性物種資源非法交易及食源性動物食源性病原體和疾病媒介的流動等等。要將生物安全納入國家安全體系，把生物安全內容融合為有機整體，把新冠肺炎疫情等公共衛生安全事件上升到生物安全、國家安全的高度，提升國家安全治理的能力和水平。

（三）大城市突發公共衛生應對的防控機制

第一，我國應對公共衛生突發事件機制的有效改革和完善，是實現高效集中應對重大公共衛生突發事件及時響應機制的重要保障。健全我國應對突發公共衛生應急事件組織協調機制，優化健康衛生醫療社會資源的分配結構，將突發公共衛生應急事件預防關口前移，加強城鎮、社區、單位一體化防控協調能力，構建以預防為主的衛生和健康有效管理機制。健全我國衛生醫療執業隊伍的培養準入、待遇保障、評價考核和激勵機制，增強我國的全科醫療隊伍的培養體制、公共衛生隊伍建設，為應對突發公共衛生應急事件充分做好人力資源保障。推動我國公共衛生應急事件防范能力與公共衛生服務和醫療服務高效協同，建立分級分類緩急區分的診療制度，構建聯防聯控聯治的綜合治理模式。

第二，完善突發公共衛生應急事件防控信息暢通機制。通過大數據、網絡智能、云計算等數字網絡技術在突發公共衛生應急事件的分析監測、事件溯源、防控救治、資源分配等方法有效發揮科學化防控。在突發公共衛生應急事件應對過程中，充分利用網絡大數據分析，有效促進政府多部門多機構智能化應對防控，通過對突發公共衛生應急事件信息進行有效的分析整理，形成多元主體觸發預案機制，實現群防群控群治機制。因此，面對突發公共衛生應急事件，確保相關重大信息暢通、聯動、透明，為突發公共衛生重大風險的研判、評估、決策、防控提供精準有效的信息，是突發公共衛生應急事件的時間保障。

第三，建立突發公共衛生應急事件醫療預防救治機制。1高效優質醫療救治體系的建立，需要國家將公立醫院、公立醫療機構、基層醫院、基層醫療機構進行整體制度分層設計，綜合規劃建設，綜合進行政策支持。基層醫療主要在保健預防、健康體檢、輕微醫療事件處理等輔助方面發揮重要作用，并可以通過互聯網、大數據、云平臺等科學技術，實現與公立醫院在健康檔案、健康教育、健康管理等醫療信息進行有效溝通，雙方借助網絡科學技術，實現優勢互補，共同創建信息交流機制，對突發公共衛生應急事件的預防起到預警作用。同時，建立分級、分層、分流的重大衛生公共事件防控機制，通過大型公立醫療機構與基層輔助醫療機構的雙層聯動，實現疾病控防治機制，形成臨床治療的有效協同應對，對防控突發公共衛生重大事件和應急救治及時預防，并在事后及時總結實踐經驗，及時推廣有效救治方案，實現醫療成果轉化。

第四，完善突發公共衛生應急事件治理機制。總結在預防預警、先期處置、應急能力等方面暴露的短板和不足，以問題導向解決存在的問題，逐步建立“防、控、治”聯動的重大傳染病公共衛生突發事件應急管理體系。以制度建設為基礎，建立健全公共衛生應急的長效機制，修改完善相關法律法規。注重工作的系統性和整體性，運用系統思維協同配合，增強配套制度銜接。統籌做好公共衛生應急突發事件預案，建立切實可行的預案觸發機制。健全疫情預警機制，有效利用大數據，準確判斷疫情的特征和發展趨勢。

（四）大城市的應急管理地方性法規配套

地方政府依據《立法法》的規定，依據法律、行政法規，國務院文件、部門規章、部門規范文件，科學制定統一協調的地方性法規和規章。目前為止，地方性法規僅有《天津市突發公共衛生事件應急管理辦法》《廣東省突發公共衛生事件應急辦法》、陜西省人大會常委會《關于依法做好新冠肺炎疫情防控工作加強公共衛生應急管理體系建設》等地方性法規。地方各級政府應盡快推動公共衛生應急辦法的制定工作，加快構建多層級的公共衛生地方性法律體系。

1.健全突發衛生應急事件管理的地方性立法

2019 年全球性公共衛生事件爆發之初，我國就成立了高級別的抗疫指揮組織機構，在全國動員實行由政府主導、社會組織協同、單位和個人配合的全面群防群控群治方略。通過高效的聯防聯控機制，政府及相關各部門及時啟動預警應對響應，多次完善應急預案和診療防控指南，實現高效協同聯動的全員防疫戰果。經濟全球化一體化的發展進程中,大城市在國際關系中發揮著中流砥柱的作用。我國國家發展改革委于2020 年4 月及時發布了《新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》指出“完善疾病預防控制體系，健全公共衛生重大風險的研判、評估、決策、防控協同機制，完善重大疫情預警、救治和應急處置機制，強化重要物資儲備，推動城市群、都市圈內城市建立聯防聯控機制。”

我國現行的應急管理法律制度，存在以全國性法律為主導，地方性法規不足的情況。必須構建多層級的地方性法規體系，確保群眾身體健康和生命安全。地方性立法要放眼長遠，總結經驗，吸取教訓，針對本次疫情的短板和不足，抓緊建立公共衛生突發事件的管理機制和防控機制，使公共衛生應急突發事件的管理能滿足需求。

2.加強大城市公共衛生應急方案的法治化建設

大城市的公共衛生突發應急重大風險事件的預防機制是系統工程，需要地方政府制定和完善能夠應對公共衛生應急突發事件的應急預案。地方政府依托大數據建立公共衛生應急突發事件的網絡平臺進行有效防控體系。大城市公共衛生應急法律制度是保障城市公共衛生領域安全風險治理的必由之路。

我國在經歷了2003 年公共衛生事件后，全面啟動了突發公共衛生應急事件的制度建設，立法統一將應急事件分為四類即“自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全”，并按照“特別重大、重大、較大與一般”四級實行分級規定。從而我國在立法上建立了以屬地管理為主，政府集中領導和各部門協同應對的聯動機制。應急預案是各級政府及職能部門應對公共衛生突發事件的制度保障，是應對公共衛生突發事件的應急行動指針，應急管理要現代化，規范化。大城市的應急預案需要進行動態管理，應急預案的內容應當包含完整地應急策劃過程、應急準備過程、應急響應過程。應急預案的內容要具有可操作性、前瞻性和合法性。在制定地方性法規時，應當保持應急預案與法律規定的一致性，嚴格按照《突發事件應對法》的規定和授權制定各類應急預案，效力必須來源于法律規定，在法律授權的范圍內。大城市的應急預案須根據自身特點，結合所在區域、部門、單位的實際情況制定，以維護應急管理體系的穩定性和科學性。推進大城市公共衛生突發事件應急體系法治化使立法精神能得到具體貫徹和施行，有利于應急預案的實施和保障，有利于以健康與生命出為本位的大城市公共衛生安全意識，有利于促進公共衛生安全預警和網絡監測機制，保證公共衛生突發事件應急機制的穩定性和科學性。

3.加強大城市公共衛生應急信息發布制度

公共衛生應急突發事件信息的及時發布有利于為政府的應急指揮決策提供科學依據，有利于社會公眾積極配合參與應急處置工作。大城市需要建立和完善公共衛生領域的突發事件信息發布制度。因此，完善公共衛生領域的突發事件信息發布制度是貫穿事前、事中、事后治理突發事件的全過程。公共衛生領域的突發事件信息發布制度的完善過程中，應當秉承信息發布的及時性原則、客觀性原則、連續性原則、統一性原則。地方性規章公共衛生領域的突發事件信息發布的法律制定薄弱亟待細化和完善。同時，在充分采用傳統的政府新聞發布會、政府官方網站、政府公報、新聞媒體、宣傳手冊外，還應當注重新媒體在公眾中的影響和傳播速度，信息的受眾群體，及時傳播正確的應急信息。

信息有效及時發布是應急管理社會治理的重要環節，統籌推進社會治理現代化，要切實助推應急管理與社會治理緊密融合。建設社會治理共同體實現社會共治共享，實現公共安全與應急管理工作的精細管理、精準治理，依靠社會化多元力量來提高應急管理的科學化、專業化、智能化、精細化，努力探索大城市公共安全與應急管理現代化、科學化、專業化、法治化。

4.建立和完善應急救助物資儲備保障制度

大城市在公共衛生突發應急事件管理中，應加強應急救助物資儲備保障制度。各級地方政府應急管理部門應當完善應急管理的配套制度，包括應急管理培訓制度，安全管理制度，應急處置裝備的儲備制度、應急物資儲備保障制度，應急救援物資、生活必需品保障等。建立充分考慮公共衛生安全領域的風險與危機，建立多重公共衛生突發事件管理體系，包括風險管理、安全管理、應急管理、危機管理。完善公共衛生突發事件應急體系，不斷加強我國應對公共衛生突發事件的處置能力，以風險分析、數據監測、效果模擬等方式將重大公共衛生安全事件的隱患排除，做到防患未然。

公共衛生突發事件之后，應急物資是應急保障制度的基礎。公共衛生應急制度建設應當包括物資儲備倉庫的分布點、倉庫內物資的品種、儲備數量、滿足災民人數等。并且各級政府必須迅速進行事后救助和物質補助。因此，需要各級地方政府需要建立較為完善的物資儲備系統。大城市在公共衛生應急事件中，應當將救助對象覆蓋到各級危險等級的公眾，實現醫療、教育、生活、兒童、老人等全方面救助。探索建立風險救助基金方式，救助基金的管理應當用法律形式加以制度規定，以此彌補突發事件資金缺口。公共衛生突發事件應急管理法治化建設的本質是法律體系及相關制度的法治化，推動應急管理與社會治理緊密融合。

地方性法規應積極對突發公共衛生事件進行地方規范性立法，構建系統完備、科學規范、運行有效的疫情防控法律體系。對本次疫情防控工作過程中出現的問題,積極推進地方的突發公共衛生事件應對辦法、傳染病防治法等法律修訂和制定工作,在明確中央和地方、政府和部門、行政機關和專業機構的職責前提下，在法律上修訂完善重大公共衛生突發事件的防控措施。完善重大公共衛生事件應急的地方性立法,構建中央與地方雙重疫情防控法律體系。明確疫情防控地方組織體制、處置程序、職責責任、保障機制等，提高公共衛生應急的整體性和實效性。

五、結語

突發公共衛生事件后的社會治理能力提升與重構，將推動我國國家治理體系和治理能力科學化、現代化、法治化的再塑。從保護人民健康、保障國家安全、維護國家長治久安的目標，提升大城市公共衛生突發重大事件的應急體系，是對我國社會治理能力和依法治理水平必須面臨的嚴峻考驗。加強和完善各級地方在公共衛生應急領域的相關立法，是全面提高地方公共衛生突發事件應急治理能力，構建我國公共衛生應急整體防控實現社會有效創新治理的法治保障。