土地資源管理和礦產資源的開發及保護措施

趙景瑞

（公主嶺市范家屯鎮自然資源服務科，吉林 公主嶺 136100）

土地資源和礦產資源同屬于自然資源系統，彼此間保持動態聯系，需要從系統角度分析資源管理問題，從而通過有效管理打造發展新格局，適應社會經濟轉型發展需要。從社會安全和未來長期發展角度來看，土地資源管理至關重要，因此國家提出了珍惜、保護和合理利用土地等基本國策。但礦產資源開發往往會給土地資源帶來破壞、浪費等不良影響，因此應加強資源開發及保護問題研究，確保二者能夠協調發展。

1 土地資源管理與礦產資源開發矛盾

國土資源管理體制的建立，促使包含土地、礦產等自然資源在內的資源逐步形成了一體化管理格局。2019 年國家頒發了《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》，希望實現對各種自然資源資產的全面統籌和監督管理。而在礦產資源開發和利用方面，占用的土地在《土地管理法》中被界定為建設用地中的工業用地，需要符合國土資源管理的相關規定[1]。但就實際情況來看，土地資源管理和礦產資源開發存在根本矛盾，造成了二者間存在競爭關系。因為礦業活動開展直接會給草原植被、原生森林的表層土壤帶來破壞，同時產生的廢棄物、尾礦也將占壓大量土地，產生的廢水、坑水未能合理處置將引發水土流失、污染等問題。但礦產資源作為基礎性資源，在經濟建設、社會發展過程中必不可少，擁有較大的需求量，促使礦產資源開發工作大量開展。因此在《礦產資源法》中，礦業盡管依附土地物權，但由于缺少完善產權流轉制度法規，難以將礦業和土地使用權流轉結合在一起，造成礦產資源開發管理與土地資源管理容易發生沖突矛盾，存在相關部門職責不清問題[2]。受復雜因素影響，盡管在組織結構上礦產資源需要被歸為國土資源管理范疇，但實際與土地資源管理仍然處于平行狀態，難以落實綜合管理要求。在多方參與下，礦產資源容易出現過度開發問題，實際資源綜合利用率不高，給土地資源管理帶來了較大影響。

2 資源過度開發引發的資源管理問題

2.1 資源利用率低

在礦產資源開發過程中，未能做好系統規劃和統籌管理，將給資源利用帶來嚴重影響。在資源勘查開發階段，缺乏對礦石品味、開采難度、復墾投入等因素的綜合考慮，造成多數礦山僅停留在淺層開發階段，生產的產品價格不高，但在開采作業、污染治理、生態恢復等各方面的投入較高，造成資源開發、利用效率較低。而礦產資源用地需要由賦存位置決定，在進行地表廣泛開發的情況下產生的開采用地較多，涉及耕地、林地、園地等各種土地資源，耗費的土地資源較多，實際開發出的礦產資源價值不高，最終造成資源綜合利用率不高[3]。與此同時，因不合理開采和排污等問題發生，可能造成區域性土壤出現功能失調問題，也可能因引發生態系統功能失效造成嚴重水土流失情況，繼而導致成片土壤整體質量、利用率下降。

2.2 土地損毀嚴重

不斷擴大開發規模，造成土地損毀嚴重，無法滿足資源可持續發展戰略要求。礦產資源多位于偏遠山區，在開發過程缺乏有效監管，造成礦山經營者往往難以嚴格按照規定治理污染和保護土地。礦產資源產生的廢液、廢水和廢棄物中大多含有有毒有害物質，滲入土壤、水源可能造成周邊土地損毀，甚至引發動植物滅絕和生態鏈斷裂問題，造成草地、林地等退化成沙漠。在大大小小礦山陸續建設的情況下，不少礦山因經營不善面臨廢棄局面，后續由于責任人滅失造成資產處于長期閑置問題，侵占的土地資源則遲遲無法得到恢復，同樣也會造成大量土地損毀。根據中國地質調查局公布的數據可知，截止2019年全國因礦產資源開發損毀的土地面積約達3.61萬km2，包含在建損毀面積1.34萬km2，因廢棄等原因損毀面積達2.27萬km2。

2.3 復墾任務艱巨

受開采技術、經營不善等因素限制，目前許多礦山使用壽命較短，使礦產資源開發并非永久性占用土地，后續需要對侵占耕地、林地等進行復墾。而土地復墾要求按相關規定進行治理，經過勘探、規劃后采取有效處理措施，確保土地能夠恢復至基本可用狀態。但從世界范圍來看，土地復墾一直是難題，因為受礦產開發因素影響，周圍生態環境受到嚴重破壞，造成生態系統陷入惡性循環狀態。而依靠人工方式恢復生態環境，如植樹造林等方式只能形成相對脆弱的人工環境，難以有效提高土地承載力和生產性能。此外，損毀的土地在性質、污染程度等各方面存在較大差異，需要編制不同復墾方案，同樣給復墾工作開展帶來了較大難度，如僅在煤礦用地復墾方面國土資源部就出臺了上百個方案，但由于損毀土地面積較多，面臨的復墾任務依然艱巨。

3 土地資源管理和礦產資源的開發及保護

3.1 堅持科學發展理念

在礦產資源開發方面，應堅持落實科學發展理念，在加強環境保護的同時推動經濟發展。結合這一目標，需要將資源節約放在首位，認識到礦產資源具有不可再生性，應做到可持續開發和利用，一改過去落后管理手段，通過發揮市場機制實現礦業企業重組，完成資源優化配置。面對激烈市場競爭，應對礦業進行戰略性調整，重視大型礦業企業集團培育，減少礦山數量的同時，通過實現優質礦產資源集中、深入開采提高礦產資源利用率，并且減少礦山開采占用的土地資源，使經濟發展與環境保護工作相協調[4]。相較于小型礦業企業，大型礦業企業運營更加規范，采取的開采技術更加先進，能夠通過合理開采落實土地資源、生態環境保護工作，創造更多經濟效益和社會效益。在實踐操作中，應運用財稅、政策和金融等各種手段推動礦業轉型升級，如增加礦產勘查環節的財政資金投入，通過制定政策帶動社會資金向礦產加工等環節流轉。通過提供強力的物質支持，能夠實現從礦產資源勘探、開采、冶煉、加工到修復的全產業鏈條打造，推動礦業向高端化方向發展，在減少給土地資源帶來的破壞和浪費的同時，減少對生態環境的擾動，真正落實轉型升級要求。

3.2 完善資源管理體制

想要使礦產資源開發能夠與土地資源管理工作相協調，應對現有管理體制進行完善，真正按照國家提出的“統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”要求實現國土資源一體化管理。為此，應對負責土地資源管理和礦產資源管理的相關機構職能進行整合，做到“以地管礦”，憑借土地不動產特性實施礦產管理，解決礦業生產分散性問題。為加強廢棄、閑置礦山管理，應強化礦業資產化管理，通過完善國家制度法規加快礦權流轉，提高礦產資源管理效率。在“十四五”規劃中，國家明確提出需要健全自然資源資產產權制度、法規，推動礦業的高質量發展。在一體化管理背景下，應從立法層面賦予國土資源部門宏觀調控權力，通過統籌進行礦產資源規劃推動總量控制、礦權流轉等各項制度的完善。通過將礦權流轉和土地使用權流轉結合在一起，能夠充分發揮土地資源管理部門監管作用，從儲量和產權管理兩個方面為礦產資源合理開發提供保障。此外，應建設中介結構，如設立行業協會負責對礦產企業和村集體間的利益沖突進行協調，促進國土資源管理體制的不斷完善，有效提升資源管理效益。

3.3 建設集約利用制度

建設資源的集約利用制度，要求從過去粗放管理模式向精細化管理方向轉變，在資源開發階段通過科學規劃實現各種資源高效利用和管理，運用行政、法律等各種手段提高資源綜合利用率。在資源利用方面，習近平總書記明確指出環境的破壞主要是由于對資源的過度開發和粗放使用。從源頭解決資源利用問題，需要建設集約用地制度，以極少土地獲取最大效用。首先，應減少礦產活動中占用的土地。為此，需要開展科學前期勘察工作，結合土地情況和活動影響對開采方案進行優化調整，在保證礦山開采取得理想效益的同時，盡可能減少損毀和占用的土地。其次，應做到高效造地，根據土地特征采取削高填溝等措施實現地貌重塑和土壤重構，提高區域土壤質量和糧食產量，實現土地資源高效利用。最后，應加快復墾速度，增加資金、技術等各方面投入。在露天開采階段嚴格按照復墾程序制定科學用地工藝，合理進行地表土壤剝離，并做到邊開采邊復墾。通過科學應用生物化學等措施，能夠使恢復的土壤與周圍環境較好匹配，為后續高效利用資源提供保障。

3.4 加強資源保護監管

在礦產資源開發方面，需要加強對土地、水源、礦產等各種資源的保護監管，避免出現資源過度開發、非法侵占土地、破壞污染環境等各種問題，使經濟發展與環境保護工作相協調。考慮到礦產資源位置特殊性，為緩解監管壓力，需要推行多部門聯合執法模式，由國土資源部、礦產資源部、環境保護部門等多個部門聯合開展監督管理工作，確保國家資源和環境可持續發展戰略能夠徹底貫徹落實。如在耕地保護戰略落實方面，為確保國家糧食安全，抑制耕地減少趨勢，需要由國土資源部和地方基層政府機關聯合執法，通過加強耕地保護監管避免農村耕地被礦業企業侵占。為強化執法監督，可以組建專門的監察隊伍，在省、市、縣分別設置總隊、支隊，通過層層監管確保執法工作有效落實。針對環境污染嚴重區域，應加強監管力度，嚴格進行礦產資源開發利用管理，同時強化土地資源保護監管，嚴格落實土壤整治、環境治理等工作。針對執法中發現的違法行為，通過多方聯合調查確認問題產生根源，能夠通過追責加快環境治理，同時預防類似問題發生，有效保障群眾的合法權益不受侵害。

3.5 建立資源修復機制

在礦產資源開發占用、損毀土地面積較多的情況下，需要盡快建立資源修復機制，加快推動生態治理工作開展，維持生態系統健康發展。結合國際經驗可知，發達國家多采用差別化管理制度進行礦業活動和生態保護工作協調。在開采活動開展前，多推行環境影響評價制度，通過全面分析活動給土地、水等資源帶來的影響確定活動能否開展。在開采過程中，需要建立生態修復制度督促企業落實環境保護制度要求。如美國建立了煤礦開采恢復計劃，要求經營者采取措施恢復開采區域生物多樣性。此外，需要建立環境恢復保證金制度，避免因礦山破產等原因造成土壤長期被侵占，做到有效維持環境生態穩定發展。結合國情和礦產資源開發情況，應盡快建立資源修復管理制度體系，遵循“誰破壞誰治理”原則加強土地資源保護管理，確保礦山經營者嚴格按照要求開展采礦回填、土地復墾、植被恢復、地表綠化等系列工作，減少乃至消除開采作業給環境資源帶來的負面影響。在制度約束下，為減少資源修復產生的成本投入，企業在開發階段將引入新技術、新工藝等減少侵占、損毀的土地，從而在推動礦業創新發展的同時，創造更高社會效益和生態效益。

4 結論

土地資源和礦山資源都是維持社會穩定發展的重要基礎，在開發過程中應加強資源保護管理，以免引發資源和環境惡化問題。落實科學發展理念，從土地資源和礦產資源一體化管理角度對相關制度體系進行完善，能夠實現資源集約利用，并加強環境保護管理，達到使資源利用與環境發展相協調的目標。