生態(tài)保護紅線背景下自然保護地管理體系建設(shè)研究

王炳欽

（甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)管護中心，甘肅 張掖 734500）

近年來，伴隨著全球氣候變暖，氣象災(zāi)害頻發(fā)與我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，導(dǎo)致對自然生態(tài)環(huán)境的擠壓破壞愈發(fā)嚴重。因此國家越來越重視對自然環(huán)境的保護，并出臺了多項政策文件，加強對生態(tài)環(huán)境的修復(fù)保護，加強各級部門單位對于生態(tài)環(huán)境保護的重視程度。2013年，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，正式提出“生態(tài)保護紅線”這一理論，隨后出臺的相關(guān)政策對“生態(tài)保護紅線”一詞不斷完善與擴展，目前生態(tài)保護紅線理論已經(jīng)具備了比較完善的體系。本文通過分析生態(tài)保護紅線相關(guān)理論內(nèi)容，結(jié)合相關(guān)保護地現(xiàn)狀，對造成保護地生態(tài)問題的主要原因進行剖析，對自然保護地管理體系的構(gòu)建獻計獻策。

1 生態(tài)保護紅線

生態(tài)保護紅線是我國為了維護區(qū)域生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展，保障人民身體健康的制度創(chuàng)新。近年來，面對氣候變化以及經(jīng)濟高速發(fā)展帶來的生態(tài)環(huán)境問題，為了保護生態(tài)、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，我國多次制定出臺了相關(guān)政策，2011年中央文件中首次出現(xiàn)“生態(tài)紅線”一詞，2013年黨的十八屆三中全會發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》將“生態(tài)紅線”進一步完善為“生態(tài)保護紅線”。同時，伴隨著相關(guān)保護政策的發(fā)展推進，生態(tài)保護紅線劃定范圍不斷擴大。從開始時的在必須要進行強制性嚴格保護的重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感和脆弱區(qū)內(nèi)部劃定（劃定范圍較小，且劃定標準嚴格）進一步擴大為可以在生態(tài)空間中劃定。生態(tài)保護紅線劃定范圍擴大到包括重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感和脆弱區(qū)，而不是局限其中，慢慢又在劃定范圍中增加了雖然目前經(jīng)過評估不能確定，但是具有重要潛在生態(tài)價值的區(qū)域[1]，使得生態(tài)保護紅線的劃定范圍更廣，更加全面且更有大局觀，不再僅限于當下，而是著眼于未來。我國于2017年出臺《生態(tài)保護紅線劃定指南》使得劃定工作有據(jù)可依，主要遵循整體性、科學性、動態(tài)性以及協(xié)調(diào)性四大原則，確保在經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護中保持平衡，在布局城鄉(xiāng)發(fā)展工作中確保生態(tài)安全。

2 祁連山自然保護區(qū)概況

2.1 祁連山基本情況

祁連山守望河西走廊綿延千里，是我國著名的高大山系之一，東西向橫臥于青藏高原與西北平原之間，坐落于青海省和甘肅省交界處，是河西綠洲的南部屏障和“冰源水庫”，維系著西北地區(qū)以及中下游生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定。甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)總面積26 530 km2，是1988年國務(wù)院批準建立的森林和野生動物類型自然保護區(qū)。保護區(qū)內(nèi)生物多樣性豐富，生存著多種國家級保護動植物，對于維護人與自然和諧相處的河西走廊，對促進甘肅省甚至整個西北地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展有著重大意義。

多年來，受自然因素和人類生產(chǎn)經(jīng)濟活動因素的影響，祁連山的生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，對此，甘肅省成立專門的工作機構(gòu)，完成了祁連山地區(qū)生態(tài)保護紅線的劃定工作。建立重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單制度，推進祁連山保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題整治取得明顯成效，保護區(qū)植被指數(shù)、覆蓋度和生產(chǎn)力均呈顯著提升趨勢，植被生長狀況總體有所改善。自從2017年整改以來連續(xù)5年的生態(tài)狀況監(jiān)測和評估顯示，祁連山自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中有升、持續(xù)向好，草地面積明顯增加，森林、灌叢略有增加，植被生長狀況總體改善，植被指數(shù)、植被覆蓋度、植被生產(chǎn)力均呈顯著提升趨勢，增幅分別為10.88%、7.81%和14.8%；保護區(qū)水源地水質(zhì)均達到優(yōu)良，其中Ⅰ類水比例達到58%；空氣質(zhì)量優(yōu)良率達到國家考核要求，土壤環(huán)境質(zhì)量總體良好，符合國家管控要求。

2.2 導(dǎo)致保護地生態(tài)環(huán)境遭到破壞的原因

我國已經(jīng)建成了以保護自然資源、自然景觀以及生物多樣性為主的自然保護地體系。自然保護地建設(shè)是推進生態(tài)環(huán)境保護的重要手段，迄今為止，我國已有1.2萬處各類自然保護地，然而，許多自然保護地由于各種各樣的原因遭到一定程度的破壞，需要各級政府采取一定的措施來進行生態(tài)保護與生態(tài)修復(fù)工作。

2.2.1 重視經(jīng)濟發(fā)展，對生態(tài)保護重要性認識不足

造成目前保護地生態(tài)環(huán)境問題的原因有很多，首先是對生態(tài)保護的重要性認識不足，當生態(tài)環(huán)境建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)發(fā)生矛盾時，總是優(yōu)先經(jīng)濟建設(shè)。以祁連山為例[2]，保護區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源豐富，礦產(chǎn)的開采雖然為當?shù)亟?jīng)濟帶來了巨大增長，但是由于過度開采，影響了當?shù)氐牡叵滤苜Y源；保護區(qū)內(nèi)水能資源豐富，給水電開發(fā)創(chuàng)造了優(yōu)越的條件，使得保護區(qū)內(nèi)建立了多座水電站，水電站在施工建設(shè)過程中存在大面積開采土地的現(xiàn)象，造成了對森林植被的破壞，加劇了水土流失。所以，加強政府部門以及廣大群眾對于生態(tài)保護的重要性認知，對于建設(shè)生態(tài)環(huán)境具有重大影響。

2.2.2 生態(tài)建設(shè)資金不足

生態(tài)修復(fù)所需資金投入與人力設(shè)備投入較大[3]，我國一些專家學者對自然保護區(qū)的資金狀況做了研究分析，并指出全國自然保護區(qū)所需資金為40～220億。除了資金投入數(shù)額巨大，另外前期單方面投入時間長，回報率低，對于保護地所在當?shù)刎斦员容^困難。例如，祁連山林區(qū)由于可開發(fā)資源少，發(fā)展緩慢，建設(shè)和保護主要以國家政府撥發(fā)資金作為經(jīng)濟來源，還停留于資金的單向流入，卻沒有帶來反向的經(jīng)濟效益。且由于地方財政困難，人員機構(gòu)經(jīng)費缺口大，基礎(chǔ)設(shè)施落后，缺少交通設(shè)備，職工收入水平低下，綜合防護能力差，這些都影響了祁連山森林生態(tài)的建設(shè)，導(dǎo)致祁連山生態(tài)建設(shè)緩慢。但資金投入帶來的經(jīng)濟利益卻是長遠可觀的，有利于經(jīng)濟建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)發(fā)展，造福后代。然而目前仍存有一些相關(guān)部門單位生態(tài)保護意識不強的問題，我國許多自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境工作的開展缺乏資金投入，甚至一些保護區(qū)有名無實，大大影響了我國生態(tài)環(huán)境工作的開展，所以，需要國家及政府加大資金投入，并加強監(jiān)管，推動自然保護地的保護與治理。

2.2.3 綜合管理體制不完善

目前我國關(guān)于自然保護區(qū)的具體管理規(guī)范尚未出臺，同時現(xiàn)有的管理體系不夠完整，使得自然保護地的工作缺乏具體的流程規(guī)則進行指導(dǎo)，造成保護工作的開展無據(jù)可依，難度大大增強，無法真正地落實保護工作。另外，我國部分自然保護區(qū)的生態(tài)保護工作存在上下脫節(jié)的情況，各級部門各行其是，上級部門負責書面工作，而基層單位自行開展保護工作，使得生態(tài)保護工作缺乏統(tǒng)一的統(tǒng)籌規(guī)劃，各部門之間缺乏有效的溝通交流，影響了生態(tài)保護工作的開展與效率，同時，還造成自然保護區(qū)內(nèi)的工作缺乏管理，工作人員做事拖沓，效率低下，使得生態(tài)環(huán)境保護工作質(zhì)量低下。

2.2.4 自然因素的影響

近年來，人類經(jīng)濟活動的開展，釋放了大量的二氧化碳，導(dǎo)致全球氣候變暖，生態(tài)環(huán)境被破壞。同時，全球溫度變暖又導(dǎo)致地震、泥石流等極端天氣頻發(fā)，反作用于生態(tài)環(huán)境，對生態(tài)環(huán)境帶來嚴重的不良影響，形成惡性循環(huán)。以祁連山為例，年平均氣溫的上升導(dǎo)致祁連山冰雪融化和雪線上升，冰川融水和來水量持續(xù)減少，水資源的減少又進一步使山民加大放牧和農(nóng)田的開墾，森林、植被覆蓋率下降，使得水涵養(yǎng)能力明顯下降，水土流失加劇，同時伴隨著長期的干旱缺水，人工種植林出現(xiàn)大面積衰敗、枯死，植被覆蓋率急劇下降，荒漠化程度加劇，當?shù)胤里L固沙能力下降。

3 生態(tài)保護紅線背景下自然保護地管理體系建設(shè)研究

3.1 明確保護地功能定位，制定分類劃定標準

制定相關(guān)管理措施應(yīng)當首先考慮到自然保護地的建立初衷是出于保護生態(tài)安全、自然資源和生態(tài)多樣性，實現(xiàn)人與自然和諧相處以及可持續(xù)發(fā)展。因此，應(yīng)當首先針對保護地的功能作用，按照相應(yīng)的標準，對保護地內(nèi)部進行不同功能區(qū)域的劃分，以便進行分區(qū)域分類型地著重保護與發(fā)展。首先通過綜合分析保護地內(nèi)水資源、植被、生物多樣性、土地利用等相關(guān)基本生態(tài)數(shù)據(jù)，明確保護地生態(tài)環(huán)境發(fā)展需求，確認保護地內(nèi)水資源等方面的生態(tài)承載力。在此基礎(chǔ)上，對保護地進行生態(tài)功能區(qū)域劃分，將相關(guān)區(qū)域納入生態(tài)保護紅線的管控范圍，并制定合理的生態(tài)紅線管理體系，明確制定相應(yīng)措施進行分級管理。同時，依據(jù)生態(tài)價值和保護強度對自然保護地進行劃分，制定分類劃定標準，并依照不同區(qū)域的不同定位，對分類標準進行相應(yīng)的修改，整理分類，形成不同類型保護地的分類管理標準，進一步提高保護地管理水平。

3.2 利用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立全方位保護地監(jiān)管系統(tǒng)

借助大數(shù)據(jù)技術(shù)開展自然保護地生態(tài)保護紅線狀況監(jiān)測與成效評估，依據(jù)評估結(jié)果對當下保護地生態(tài)狀況進行判定，進而根據(jù)下一階段目標，對當前管理舉措進行新的階段性調(diào)整，形成“基礎(chǔ)-現(xiàn)狀-變化”的生態(tài)狀況綜合評估業(yè)務(wù)模式[3]。建設(shè)涵蓋森林、草地、水源等生態(tài)要素的全方位生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，同時結(jié)合衛(wèi)星遙感技術(shù)，進行一體化監(jiān)測，及時獲取相關(guān)觀測數(shù)據(jù)，生成自然保護地相關(guān)生態(tài)數(shù)據(jù)，并進一步與生態(tài)保護紅線監(jiān)管“大數(shù)據(jù)”結(jié)合，建設(shè)大數(shù)據(jù)庫，來支持保護地相關(guān)部門進行環(huán)境保護的分析和科學決策。運用現(xiàn)代信息技術(shù)，建設(shè)和完善保護地生態(tài)建設(shè)綜合監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)平臺，定期開展生態(tài)狀況的調(diào)查、監(jiān)測和評估，對相關(guān)保護區(qū)域內(nèi)的生態(tài)情況進行實時監(jiān)測，對于出現(xiàn)的生態(tài)破壞問題進行評估，并對可能出現(xiàn)的風險問題及時預(yù)警，以便相關(guān)部門及時采取措施應(yīng)對生態(tài)風險，加強對保護地生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)與建設(shè)。

3.3 加大投入力度，加快保護地生態(tài)發(fā)展

一方面，設(shè)立保護地生態(tài)保護研究專項基金，引入專業(yè)保護人才及先進技術(shù)，加強生態(tài)保護科研體系建設(shè)，整合保護地內(nèi)生態(tài)保護科研力量，開展相關(guān)生態(tài)保護研究。另一方面，按照保護地內(nèi)不同區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展能力和資源情況，對不同區(qū)域內(nèi)部所有可能會被批建的項目，進行環(huán)境影響方面的嚴格評估，對環(huán)境產(chǎn)生不利影響的項目在搖籃中予以扼殺，對已成立的不利于環(huán)境保護的項目使其有序退出自然保護地。同時，引導(dǎo)各功能區(qū)域探索有區(qū)域特色的發(fā)展模式，引入相關(guān)資金，開展區(qū)域特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，加快相關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化轉(zhuǎn)型。并且，統(tǒng)一生態(tài)補償機制，對保護地內(nèi)相關(guān)對象進行合理補償，引導(dǎo)保護地內(nèi)牧民、山民進行生態(tài)移民，保障重大生態(tài)工程建設(shè)和各項生態(tài)補償政策落實到位，避免由于過度發(fā)展經(jīng)濟影響生態(tài)環(huán)境的保護建設(shè)。

3.4 推進政策改進，加強生態(tài)修復(fù)

保護地的生態(tài)環(huán)境修復(fù)是一個長遠而復(fù)雜的大工程，無法一蹴而就，而如今的形勢下，生態(tài)環(huán)境的修復(fù)刻不容緩，必須加大生態(tài)修復(fù)力度，加快生態(tài)修復(fù)進程，其中工作順利開展的關(guān)鍵是各級政府要加大對保護地生態(tài)修復(fù)的重視程度和資金投入。因此，各級政府要把生態(tài)建設(shè)與修復(fù)工作作為重要工作，并將其成果納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核體系，對推展工作沒有結(jié)果或者成效不顯著的嚴肅追責。政府需要依據(jù)當?shù)乇Ｗo地的基本條件，因地制宜，科學制定生態(tài)修復(fù)方案，打造生態(tài)環(huán)境保護與修復(fù)示范區(qū)。

4 結(jié)束語

為加快經(jīng)濟的高速發(fā)展，人們對自然資源濫采濫用，極大程度上破壞了人們賴以生存的自然生態(tài)，我國政府多次發(fā)布相關(guān)文件，推進生態(tài)保護建設(shè)，各級政府和單位也應(yīng)當加強對于生態(tài)保護的認識，避免單純發(fā)展經(jīng)濟，為生態(tài)環(huán)境帶來更重的負擔，同時也應(yīng)加大對于生態(tài)保護的政策研究與資金投入。其中自然保護地建設(shè)是生態(tài)保護的有效手段，在自然保護地的基礎(chǔ)上，進行生態(tài)保護紅線的劃分，進行分區(qū)域保護，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境空間格局，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，實現(xiàn)對保護地全方位的監(jiān)測管理，嚴格執(zhí)法監(jiān)督，加強對自然保護地生態(tài)建設(shè)工作的考核，樹立工作人員的責任意識，同時，政府部門應(yīng)當加大對保護地建設(shè)的關(guān)注，加大對于保護地生態(tài)保護的資金投入，加強相關(guān)科研力度，確保政策落實，從而進一步推進保護地內(nèi)生態(tài)工作。