輸配電網契約式監管制度研究

張 棟

（華東政法大學 經濟法學院，上海200042）

在全面推進依法治國的背景下，輸配電網監管制度的市場化轉型成為我國電力體制改革的重點目標之一。2015 年《中共中央國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發〔2015〕9 號） 強調，電力體制改革要進一步轉變政府對能源的監管方式，建立健全能源法制體系。對輸配電網環節而言，改革旨在轉變傳統意義上的“命令—控制”監管模式，推進市場化轉型，進而提升電力監管效率。電力產業引入競爭性機制，使傳統模式下的輸配電網監管制度安排難以適應電力產業競爭性轉型需求，建立高效率的輸配電網監管制度已成為當務之急。于是，輸配電網監管的市場化轉型在理論界也引起了熱議。從輸配電網監管客體的定性上，國外學者認為，出于網絡型產業的特質，公用事業的自然壟斷具有理論應然性(1)參見［美］喬治·施蒂格勒：《產業組織和政府管制》，潘振民譯，三聯書店1996 年版，第159 頁；［美］杰弗瑞·羅斯威爾、［西］托馬斯·戈梅茲：《電力經濟學：管制與放松管制》，葉澤等譯，中國電力出版社2007 年版，第45 頁；［日］植草益：《微觀規制經濟學》，朱紹文等譯，中國發展出版社1992 年版，第11 頁；［美］戴維·M．紐伯里：《網絡型產業的重組與規制》，何玉梅譯，人民郵電出版社2002 年版，第52 頁。；國內學者認為，我國在自然壟斷領域開展的監管活動，實質上規制的客體應當是“自然壟斷外觀下的行政壟斷內核”(2)參見楊品蘭：《中國轉型時期行政壟斷與政府管制關系研究》，王俊豪： 《反壟斷與政府管制： 理論與政策》，經濟管理出版社2009 年版，第267～268 頁。轉引自：劉佳麗、謝斯儒：《我國自然壟斷行業政府監管的研究范式亟待改革》，《學術交流》2015 年第09 期。，應在自然壟斷領域轉變政府的傳統監管模式，探索如何在可競爭環節引入市場化機制(3)參見［美］E．S．薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍譯，中國人民大學出版社2002 年版，第124 ～135 頁； ［美］約瑟夫·斯蒂格利茨：《促進規制與競爭政策：以網絡產業為例》，張昕竹等譯，《數量經濟技術經濟研究》1999 年第10 期； 史際春、肖竹： 《公用事業民營化及其相關法律問題研究》，《北京大學學報（哲學社會科學版） 》2004 年第4 期。。從電力監管制度變遷看，無論這種轉型被表述為“市場化轉型”抑或“競爭性轉型”，提升監管效率、激活產業競爭才是監管制度轉型的價值目標(4)參見Friedland，S．C．．“What Can Regulators Regulate？ The Case of Electricity．”Journal of Law ＆Economics5（1962） ：1－16；［法］讓·梯若爾：《產業組織理論》，張維迎譯，中國人民大學出版社2018 年版，第159 頁；［美］史蒂芬·布雷耶：《打破惡性循環——政府如何有效規制風險》，宋華琳譯，法律出版社2009 年版，第89 頁。，因為“競爭優勢歸根到底仍然是制度優勢”(5)參見肖國興：《能源發展轉型的法律路徑：從資源優勢走向競爭優勢》，《中州學刊》2013 年第11 期。。這些研究雖然在一定程度上明確了自然壟斷行業監管制度轉型的理論基礎與價值導向，但未能回應在傳統電力監管模式下，由于缺乏激勵性監管制度所帶來的監管效能低下的客觀現狀。因此，如何突破傳統輸配電網監管模式，建立科學的激勵性監管制度，實現輸配電網監管的高效率，是本文努力探索的使命所在。

一、輸配電網監管的基本問題：如何實現高效率監管

伴隨我國電力體制改革的步伐，電力監管體制經歷了“從分散管理到相對整合”［1］的完善過程。然而，當前的輸配電網監管模式仍具有濃厚的行政色彩，效率低下的監管制度難以滿足新一輪電力體制改革的需求。有學者指出：“判斷電力體制改革是否成功的依據，就是驗證改革期間的行業效率和社會福利是否得到了改善。”［2］因而，如何實現高效率的監管，便成為新一輪電力體制改革在輸配電網環節要解決的基本問題。建構高效率的輸配電網監管制度應準確定位輸配環節的基本利益格局，實現監管制度與產業同步轉型，從而預防監管制度在轉型中產生的“在位者負擔”（incumbent burdens）(6)在位者負擔（incumbent burdens） 由美國學者麥卡沃伊、史普博與斯坦格提出，它描述了一種因制度結構與產業特性不協調而造成的監管失靈現象。具體來說，在輸配電網、電信企業、油氣管網等典型的網絡型公用事業領域中，以吸引新市場主體（即“新進主體”）的進入為目的而放松部分管制的同時，若監管者仍需繼續維持原有的監管目標（如價格管制、行為管制） ，在位企業（即“在位主體”） 在競爭中會處于成本高昂的劣勢，由此產生額外的制度性成本，進而造成監管制度轉型的失敗。參見Ma Ca Voy，P．W．，D．F．Spulber，and B．E．Stangle．“Is Competitive Entry Free？ Bypass and Partial Deregulation in Natural Gas Markets．”Yale Journal on Regulation6．2（1989） ：209－247．問題。

（一） 輸配電網監管效能亟待從低效率走向高效率

當前我國的輸配電網監管機制未能實現對傳統監管模式路徑依賴的突破。為了推動本輪電力體制改革整體目標的實現，低效率監管亟待走向高效率監管。

首先，推動輸配電網監管體制的市場化轉型是實現監管效能提升的起點。從輸配電網監管制度的動態發展上看，長期以來高度的政企合一、壟斷經營模式成為了我國輸配電網監管制度轉型中的路徑依賴［3］。即便經歷過幾次較大范圍的體制轉型，當前的輸配電網監管仍未能擺脫傳統行業管理的理念。分散化的傳統監管模式為監管部門之間埋下了“地盤之爭”“地位之爭”的隱患，形成“九龍治水”式的多頭監管模式，成為阻礙新一輪電力體制改革的“體制性束縛”［4］。在輸配電網監管制度建構思路上，出于對行政效率的追求，傳統輸配電網監管體制更多注重對監管權力的建構，將監管制度的重心放在監管機構主觀能動性的發揮上，而較少考慮市場主體在這一監管關系中的重要參與地位。這種傳統的監管模式無法實現對市場主體行動偏好與基本訴求的合理關切，使監管者與市場主體的博弈關系更加緊張。

其次，推進輸配電價的市場化轉型是實現監管效能提升的路徑。有學者指出：“獨立的輸配電價是形成電力市場化機制的重要前提。”［5］在電力市場化改革進程中，盡管供給側與需求側已逐步實現了市場化的價格形成機制，然而，處于電力縱向產業鏈中心環節的輸配電價仍受轄于傳統的政府價格調控。輸配電價的價格構成并未體現輸電成本或資本回報等因素，難以銜接上下游的市場化價格機制，無法在電力全產業鏈內形成價格轉導。結合國家發展和改革委員會頒布的《輸配電定價成本監審辦法（試行） 》（發改價格〔2015〕1347 號） 、《國家發展改革委關于全面推進輸配電價改革試點有關事項的通知》（發改價格〔2016〕2018 號） 、《區域電網輸電價格定價辦法》（發改價格規〔2020〕100 號） 、《省級電網輸配電價定價辦法》（發改價格規〔2020〕101 號） 等電力體制改革配套文件來看，文本內容體現出政策制定者的輸配電價改革思路仍圍繞在“成本監審”這一基本點上，按照“準許成本+合理收益”的定價方式核定輸配電價。本質上，上述輸配電價定價策略仍屬于傳統的“回報率監管”范疇。因為無論是“準許”還是“合理”，這種行為范式充斥著行政性定價權的色彩，當前改革思路仍未能在輸配電價形成機制與價格監管中體現市場化元素。

再次，對監管關系內多方主體利益的準確定位與衡平是推動監管效能提升的關鍵。電力體制改革的本質是為了推動產業效率的提升，這就首先要做到對產業利益與公共利益的最基本維護。在推進輸配電網競爭性轉型、開放增量配電業務的多元資本準入時，改革措施應妥善處理新進主體與在位主體間的利益平衡與風險分擔，同時跟進監管制度的因應與銜接。因為監管制度無論是向新進者還是在位者中任一方偏袒，都將損害電力產業的整體利益，形成反向激勵。在“矯枉過正”式的市場化改革中，更容易出現因偏袒新進主體而產生的對在位主體的“在位者負擔”，從而使監管制度走向低效率甚至無效率。在這種不平衡的利益分配格局下，將加深企業主體間、企業主體與監管主體之間的對立博弈而非良性合作，甚至出現非技術原因導致的“鬧電荒”“配電網被孤立”的現象［6］，造成本就扭曲的資源配置機制進一步扭曲，無益于電力體制改革的全局推進。

（二） 實現高效率監管需要引入激勵性監管理念

監管理念對監管效率的提升具有直接影響［7］。監管制度的效率提升應針對自然壟斷產業的特殊產業結構、產權結構以及企業治理結構等要素做出準確分析，在此基礎上，在監管手段、監管方式或監管工具中引入激勵性監管理念便成為提升監管效率的關鍵［8］。

我國輸配電網監管制度引入激勵性監管理念具有理論與現實的必要性。總體來說，自然壟斷產業的監管制度轉型應從競爭友好、產權效率促進的理念出發，通過高效率的監管制度安排推動產業全要素生產率的提升。同時要注意，出于產業結構的特殊性以及電力產業在國民經濟中的重要地位，應避免將輸配電網的“競爭性轉型”推向另一個極端，即徹底的競爭性與完全的市場化。因為在電力的縱向產業結構中，相較于產權邊界與交易機制更清晰的發電環節與售電環節，屬于自然壟斷性質的輸配電網處于多重的復雜利益格局中，在輸配電網環節進行完全的市場化改革將無法保障輸配電網的安全與效率，會給公共利益、國家利益甚至是國家安全帶來隱患。因此，我國輸配電網競爭性轉型的路徑選擇應明確定位于激勵性監管，即在存量的輸配電網自然壟斷的產業格局下，在試點中放開部分增量輸配電系統的主體資格限制，推動多元資本通過股權合作或其他方式獲得該領域的市場準入［9］，為傳統的輸配電一體化格局引入競爭元素，盤活產業活力。

激勵性規制跳出了既往的強制性規制的理念桎梏，興起于傳統規制理論停滯不前的自然壟斷領域。激勵性規制理論以博弈論思想作為基本工具，通過誘致性而非強制性制度安排，引導監管者與企業主體間的協同及雙方各自利益的最大化。激勵性監管是在保持原有規制結構和信息不對稱的“委托—代理”框架基礎上，設計激勵方案，給予監管主體一定的自由裁量權，誘導企業正確地利用信息優勢，選擇監管主體所期望的行為，提高經營績效，減少逆向選擇、道德風險等問題，從而降低監管成本，提升企業績效，推動社會福利實現最大化［10］。

二、激勵性監管的證成：從傳統監管到契約式監管的理論推演

監管（regulation） 在學術與實務領域有多種解釋方法與定義。宏觀定義上的電力監管在內涵中包括了電力全產業“發、輸、配、售”四個環節的內容。本文接下來提到的“監管”僅指電力產業中關于輸配電網的電力監管，由此展開輸配電網監管制度的理論推演，把激勵性監管理念引入輸配電網的契約式監管。

（一） 監管、電力監管與輸配電網監管的理論邏輯

從詞源“regulation”出發，“監管”“規制”“管制”等不同的表述體現了不同學科從不同角度所要表達的某一特定狀態或前提條件下的獨有價值追求(7)《元照英美法詞典》中關于regulation 有三項解釋，與本文相關的是第二項，即“管理、管制、規制、監管控制”，通過列舉手段描述了這一名詞的羈束性、干預性等具體行為特征。《布萊克法律詞典》將regulation 界定為“通過規則或限制的控制行為或控制過程”，明確了監管在法律中的定位區間。《牛津英文詞典》將regulate 描述為一種“（去） 控制、支配或引導”行為。日本學者植草益認為，此種針對自然壟斷的規制“是政府為了解決不完全競爭、信息偏在、外部不經濟和非價值性物品等市場的失靈而依據法律權限制約經濟主體活動的行為”。美國學者巴拉克認為“監管是政府對私人領域的干預，是我們不完美現實和人類局限性的副產品”。參見薛波：《元照英美法詞典》，北京大學出版社2013 年版，第1171 頁； Bryan A．Garner．Black’s Law Dictionary （9th ed．） ．London： Thomson West．2009： 1311；Publications M．The Oxford English dictionary．Clarendon press，1989．；［日］植草益：《微觀規制經濟學》，朱紹文等譯，中國發展出版社1992年版，第20 頁；Orbach，Barak．“What Is Regulation？”Social Science Electronic Publishing（2012） ：1419－1422．。作為本文研究對象的“監管”，也必然要結合電力產業的特定語境進行分析探究。“監管”作為一種非市場手段的資源配置方式，其正當性在于這種對市場的干預甚至限制獲得了產權績效提升的效果［11］。因而“轉變政府能源監管方式，建立健全能源法治體系”［12］這一電改精神的核心在于通過監管優化提振產業效率。

廣義上的電力監管是指針對電力縱向產業鏈的全方位監管，包括了經濟性監管與社會性監管兩類［13］。根據被監管環節的不同屬性，電力領域的經濟性監管以相關環節是否具有市場競爭性分為兩類：一類是競爭性環節的監管，包括了對發電側、售電側的交易機制、價格規制與市場秩序維護等方面的監管；另一類則是針對非競爭性環節，是對有明顯自然壟斷屬性的輸配環節的監管。后者的監管理念可表述為：當網絡型壟斷企業因壟斷經營輸配電網系統產生了排除或限制上下游產業競爭性形成、破壞上下游產業市場秩序的情形時，為了對此有效規制，應實施行政干預性的監管規制措施。另外，在社會性監管的維度中，當前的電力監管的內容融入了“對環境生態利益的表述與維護”［14］的基本意涵。環境生態利益需要在電力監管制度轉型與建構的過程中得到表達與落實，理論上涵蓋了對電力生產、傳輸、利用等過程所產生的負外部性(8)此處的“負外部性”主要是電力在生產、傳輸、利用過程中產生的環境污染。的監管規制。

在輸配電網的自然壟斷產業形態下，電網企業受到廣泛而嚴格的價格監管具備理論應然性(9)自然壟斷作為管制正當化的依據具有深厚的理論基礎。如最早提出這一概念的是約翰·斯圖爾特·密爾，他曾論證了在公用事業服務中傳輸設施重復建設的浪費問題。參見Mill，J．S．．“The principles of political economy．”Macmillan and Co．（1901） ．。電力輸配環節的價格設定不僅關系著電網企業的發展與運營，更承載了社會與工業生產活動的基本成本。由此可見，輸配電網的規劃、運營行為已不僅局限于單純的企業行為，多重公共利益的羈絆決定了輸配電網必須要接受安全、高效的監管。我國當前對輸配電網的監管是由國家能源局與地方能源局負責，開展輸配電價格監管［15］，批準電網企業的投資與規劃項目［16］。根據現行制度安排，能源主管部門在電力產業開展的價格監管明顯更偏重于針對銷售環節的電價監管，監管主體在這一領域投入了大量的行政資源。但在輸配環節的價格監管體系中，電力體制改革補充性制度的不足嚴重掣肘了原有輸配電價監管機制的制度績效。現有制度設計選擇繼續沿用成本加成這種單一的價格形成模式，在缺乏價格激勵機制的情況下，這種傳統的輸配電價形成模式既無法對輸配電網運營企業產生制度激勵，也無法規制信息不對稱問題，更無法解決長期存在的電價交叉補貼問題。從監管體制上看，當前我國關于輸配電網的規劃、投資、運營以及輸配電價的價格監管等仍分屬不同的政府主管部門，對多部門監管權力的分散，從制度設計之初可解釋為一種對尋租與腐敗的制度性預防，但這種多頭監管模式根本不可能解決“監管俘獲”問題［17］。因此，在現行輸配環節監管體制下，分散的監管主體無法對企業主體形成有效監管，輸配電價形成機制也無法轉化為有力的監管工具，傳統輸配電網監管體制亟待進一步完善。

（二） 從傳統電力監管到輸配電網契約式監管

能源產業的發展轉型首先要完成從計劃向市場的轉型，在這場轉型過程中，“競爭性市場的培育是第一步，由制度轉型推動的能源產業全要素生產率提升則是第二步”［18］。這就要求建立完善的有利于全要素生產率的制度環境與法律體系，為監管制度轉型提供“重大改革于法有據”的法律依據。監管機構的具體設置、權力分配與限制、責任承擔等需要明確的法律依據，監管職能的行使與監管機制設計同樣需要法律的保障。在社會化治理的監管制度轉型時代，監管制度轉型在監管工具與監管理念的選擇上要具有更大的包容性。斯科特認為：“監管規范的表現形式多樣，除了包括傳統的經由議會立法程序所設定的法律性規制規則，還包括一般性市場規則、法律原則或政府制定的市場指南等在內的多元法律性規范。”［19］因而，天生具備市場基因，旨在通過雙方的部分妥協以保障共同利益，以推動實現帕累托最優為目標的契約式治理結構，可做參考并引入輸配電網的市場化監管規范中。

契約式監管是以確定雙方共同利益為目標的監管契約（regulatory contract） 為核心，包括完善的監管主體與懲罰機制在內的市場化監管制度的體系設計。就契約式監管的核心內容來說，監管契約是保障企業主體與監管主體各自基本利益的基石，亦是實施契約式監管的重要載體。在監管契約中，雙方主體可通過義務的設置實現社會性、公益性等在內的經濟性監管與社會性監管價值目標。從制度的作用機理上看，由于公用事業企業承擔了監管主體所要求的公共服務義務，并以此為條件得到了監管主體的承諾，保證其所投入的資本能夠獲得合理預期的壟斷性收益；通過監管主體在某一特定區域設定的特許經營權的授予，保證了公用事業主體所提供服務的成本能夠獲得全額的補償，從經營中賺取合理收益。在以此為基本原理的監管契約法律關系中，監管主體通過特定區域內市場準入特許經營權的設置，監控公用事業企業在公共服務領域內的經營行為，并保障其獲取合理性收益與回報的機會；監管主體又通過對定價與價格形成機制的控制，限制公用事業企業獲取壟斷租金的最大收益，并通過普遍服務義務、社會責任承擔以及其他規則對公用事業企業明確服務要求，設立并有效監督履行其社會公共責任。

相較于傳統的“命令—控制”型監管而言，以監管契約為核心的契約式監管制度設計能夠為輸配電網的監管主體提供更多的市場信息與工具選項，有效提高監管效率，實現監管目標。從制度結構上看，契約式監管更多關注的是電網企業的運營績效以及電力社會服務效應，而較少干預電網企業的內部運行。電網企業在明確獲得了特定區域特許經營許可的條件下，可以充分利用其自身掌握的信息優勢，實現企業產權效率的最大化，結合監管者對輸配電價的價格承諾，由此共同構筑起對電網企業提升效率、降低成本的正向激勵，最終實現輸配電網的監管目標。

以契約式監管為代表的激勵性監管本質上是通過形式上監管主體與企業主體雙方利益的再分配，誘導實現政府與企業在市場信息上的統籌與再分配，因而更適用于當企業比監管機構擁有更多信息的自然壟斷產業，由此實現企業與政府價值目標的統一。同時，以監管契約為核心的契約式監管制度可有效補償因競爭轉型而必然出現的電網企業對市場的利益與資本讓與，由此解決輸配電網競爭性轉型過程中的“在位者負擔”問題。

（三） 契約式監管法律性質的基本定位

對契約式監管基本原理的準確定位是研究契約式監管法律屬性的起點。以激勵性監管理論為依據，在契約式監管制度框架下，監管主體同企業主體在這一監管進程中的契約關系可被描述為：電網企業必須承擔提供特許區域內的電力輸配電服務義務、接受監管主體的合理監督檢查與標準設定、及時進行市場信息反饋；作為履行相應監管義務的回報，電網企業被監管主體授予某一區域排他性經營的特許，以及在公正合理基礎上設定的輸配電價承諾，以此保證電網企業能夠收回已投入的資本，保證其所提供服務的成本能夠獲得全額補償，并獲得有競爭性的資本回報率。由此形成并構建了輸配電網契約式監管的基本原理與基本框架。

從制度設計的底層邏輯上講，契約式監管是為了在確保雙方利益實現基本滿足與平衡的基礎上，使監管主體能夠在監管活動中掌握相對更加全面的市場信息，由此對市場與產業進行相對更加精確的衡量與計算，以最終實現市場主體的主動合規（而非對抗式博弈） 以及監管主體的高效監管為根本目的。以此為基礎而開展的針對監管契約內容的談判，可促使監管主體與企業主體在各自更關切的公共服務績效與資本績效兩者之間達成妥協與一致。因而，從雙方博弈關系的基本邏輯上看，此種契約關系可明確排除民商事契約法律關系。

本文所述的這種由原屬上下級管理關系轉化而來，以契約形式實現政企雙方協商共治的監管模式，其法律定位基本符合學界的“狹義的行政契約說”(10)相對于廣義說所認為的行政契約亦“包含行政機關之間協議”這一內容，狹義說認為：“行政契約僅指行政機關與行政相對人之間的合意”。本文所要探討的政企監管契約，顯然適用于狹義說思想。參見劉莘：《行政合同芻議》，《中國法學》1995 年第5 期；余凌云：《論行政契約的含義——一種比較法上的認識》，《比較法研究》1997 年第3 期；孫笑俠：《契約下的行政——從行政合同本質到現代行政法功能的再解釋》，《比較法研究》1997 年第3 期； 楊小君： 《契約對行政職權法定原則的影響及其正當規則》，《中國法學》2007 年第5期；關保英：《論內部行政合同》，《比較法研究》2007 年第6 期；葉必豐：《行政合同的司法探索及其態度》，《法學評論》2014 年第1 期；江嘉琪：《我國臺灣地區行政契約法制之建構與發展》，《行政法學研究》2014 年第1 期。。有學者明確指出，這種“兼具行政性與契約性的行政契約必然要比一般的行政行為復雜，其審查規則的確立需綜合適用公法與私法，平衡個體利益與公共利益”［20］。從復雜性上看，契約式監管的構建與形成過程當然也包含了更大范圍的政府與其部門間以及政府與市場主體間的委托代理關系。因為從廣義的角度上看，在對國有企業國有資產監管過程中，除了政府與其授權履行出資人職責機構或部門之間的內部契約外，還存在著代表履行出資人的職責，以股東身份與國有企業、其他股東、董事、監事之間的民商事法律關系，即平等主體之間的契約關系。因而對契約式監管內部的法律關系需要在類型化的基礎上加以明確。從監管權的形成視角看，對輸配電網的監管活動首先會發生在政府與其授權機構或部門之間，如中央或地方各級政府與其下屬國資委之間關于履行企業出資人職責的授權契約，以及各級政府與能源主管部門、價格主管部門間關于行使公共管理職能、宏觀調控職能等的授權契約。該類契約本質上屬于公權主體間的權力代理與行政授權關系，應屬于廣義上的行政契約，這不是本文要探討的重心。

本文研究對象聚焦于監管主體同企業主體間的契約式監管法律關系，這一環節更應著重探討這種行政契約關系的法律調整方法。有學者認為，此種行政契約的法律治理方法可采用“私法調整、公法調整、拆分模式三個模式”，所謂的拆分模式，即“運用公法與私法規則分別調整這一契約法律關系中的行政性要素與契約性要素”［21］。而輸配電網的契約式監管制度的法律調整方法應選擇拆分模式，理由有三：第一，監管必須有公法調整的參與。輸配電網監管法律關系本質上是政府及其授權機關依法行使公共管理與公共服務職能的法律邏輯延伸，形式上由公法規則確立與規范，無論從國家利益還是法律尊嚴的視角出發，應當將公法規制作為契約式監管的基礎。第二，契約式治理的制度結構必然需要私法規則的運用。以監管契約為主要載體的契約式監管意在通過合意以達成監管利益與企業利益的共識，此種私法治理是公法規制所不能達到的比較優勢。從法律經濟學的角度考察，契約必須具備“立約人在立約時認為對雙方均更為有利的一種交易”這一特點，否則無法解釋當事人之間為什么要進入并達成契約［22］。第三，契約式監管在公法規制與私法治理之間有明顯的界分，拆分模式具有可行性。契約式監管所要推動實現的行政利益、公共利益與企業利益是相互并存而非重疊抵觸的關系，具體的權利義務分擔與界定將決定拆分模式的執行效果。

三、激勵性監管制度建構：輸配電網契約式監管制度

輸配環節契約式監管制度構建要解決的關鍵問題在于如何實現對行政利益、公共利益與企業利益的清晰界分，制度設計中初始的權利義務界定將深刻影響契約式監管能否有效實施。內部制度建構需首先明確利益平衡與義務分擔兩方面的問題。相關制度設計應包括明確的法律地位與監管范圍，結合輸配環節競爭性轉型與社會公共利益需求，確立監管主體在行政績效考核要求下必須實現的監管目標，其中輸配電價的監管最為關鍵。

（一） 建構契約式監管特許經營制度

在輸配電網的契約式監管法律關系中，特許經營制度（franchise system） 可作為監管機構明晰監管利益、維護公共利益的監管制度架構。特許經營本質上正是理論探討中的行政特許概念。盡管現行《中華人民共和國行政許可法》（簡稱《行政許可法》） 并未對這一概念進行具體規定，但學界普遍認為，行政法律體系尤其是《行政許可法》中暗含了針對特許的規定(11)國務院法制辦公室在《關于〈中華人民共和國行政許可法（草案） 〉的說明》中將行政許可分為普通許可、特許、認可、核準與登記五類，但最后通過的法律文本中并未對行政許可的分類在法律上予以確認。因此理論界普遍認為，《行政許可法》第十二條隱含了行政許可的分類，并且其第二款中關于有限自然資源開發利用、公共資源配置和直接關系公共利益的特定行業的市場準入等行政許可屬于行政特許。參見任海青、王太高：《論我國行政特許制度的立法完善》，《南京社會科學》2012 年第11 期。。行政特許在理論研究中具有重要的探討價值［23］，況且在自然資源開發與自然壟斷領域早已形成了事實上的國家特許經營［24］。另外，從企業主體的角度看，在輸配環節競爭性轉型的背景下，實現監管雙方利益平衡的關鍵，在于電網企業在承擔監管義務的同時需確保其預期收益，這種合理的預期利益與先前的監管機制構建具有極大的關聯性［25］。

第一，特許經營制度建構的前提是統籌監管權力，明確監管機構的行權范圍，為監管活動的雙方主體提供明確的預期。為提高監管效率與監管能力，在以“保障電力安全、促進經濟發展、優化資源配置、提高生產效率、促進公平競爭、保障企業利益”［26］為輸配環節的監管目標的基礎上，應確立相對獨立且監管覆蓋更全面的電力監管機構。這一電力監管機構應通過立法以及有關部門的授權明確法律地位，監管權限以權力清單為邊界，將既往的對固定電價等具體行為的直接管理重心轉移至對市場秩序、市場規則的規范，專門負責排他性或非排他性市場準入權的授予與撤銷、輸配電價浮動價格的監測與確定、主持價格聽證、統籌協調電網投資、監測電網企業公共服務義務與環境義務的落實等具體事務。這種監管模式在集中監管權力的同時確保了權力的有限性，契約關系的訂立同時保證了監管權行使的透明性與監管手段的靈活性。

第二，市場準入資格制度安排是特許經營在契約式監管制度建構中的重要組成部分。在電力統一規劃統一建設的前提下，限制潛在競爭者或在位者的新增投資進入公用事業領域的管制是監管者擁有的關鍵談判籌碼。自然壟斷行業內部本無市場競爭，因而無需將電網監管主體擁有的市場準入限制簡單歸類于行政壟斷。在電網建設增量投資領域，市場準入天然體現為排他性特征，因而，一旦獲取市場準入即獲得了穩定的投資回報預期，這就構成了無論是新進者還是在位者在內的企業主體自覺遵從契約義務。另外，即便是非電網企業的其他新進者進入輸配環節的增量投資，那么監管主體也可通過對價格上限浮動因子的單獨約定以保障公用事業在位者獲得其應有的財產性補償，以抵消新進者所獲得的由在位者先前投資所帶來的規模利益。

第三，明確經營范圍及特許經營主體的義務是特許經營制度在契約式監管中兼顧監管目標與公共利益的重要原則。在位者或新進者在進入某特定公用事業領域后有義務在其特許經營范圍內按照契約約定的價格向用戶提供服務。這種服務包括企業有義務在其服務區域內建設、擴展、升級其輸配電能力，滿足市場經濟發展與區域建設增長的電力需求。在服務監督方面，監管主體可通過對增量投資部分的審計及其主動的信息披露，以及公開信訪等方式直接獲取市場反應，以確定企業主體是否切實履行監管契約項下所承諾的普遍服務義務，并由此確定下一階段對輸配電價上限影響因子的調整區間，借此構建對企業主體的正向與反向激勵。同時，應鼓勵企業主體積極開拓特許經營區范圍內的電力傳輸配送業務，從而激勵公用事業更好地服務于市場經濟與區域發展。

第四，明確退出機制是特許經營制度在契約式監管中保障公共利益的重要措施。特許經營制度中應嚴格限制公用事業新進投資者任意退出市場。與現有的電網企業這種公用事業在位者不同，新增投資者從實然的角度當然可以選擇自由放棄自己既有的投資及其財產權利，然而當其選擇主動放棄投資或是將投資產權直接轉讓給在位者時，在位者由此而承擔的風險或附加的投資則是“在位者負擔”的另一種表現形式。因而，監管契約應當明確嚴格約定新增投資者退出公用事業服務市場的機制與條件，一方面減少其任意退出導致的“在位者負擔”，另一方面保障電力輸配服務的穩定運行。

（二） 完善契約式監管價格規制制度

“輸配電價改革是市場化交易的基礎和前提”［27］。正如前文所述，伴隨新一輪電力體制改革的深化，電改實踐緊密圍繞輸配電價形成機制這一重點推進改革進程。在契約式監管的制度架構下，輸配電價規制制度應在還原價格傳導機制的基礎上，形成監管主體與企業主體間契約博弈中的有效工具。同時，在引入市場化定價工具的基礎上，形成對企業主體基本利益的保障。

首先，要明確輸配電價形成機制的根本機理，這是完善價格規制制度的基本前提。輸配電價形成機制的設計及其監管是監管機構對輸配環節監管活動中的核心與難點。在監管主體確定同企業主體訂立監管契約的前提下，監管主體制定價格監管框架需要考慮以下兩個因素：第一，輸配電價的價格形成機制要體現出電網企業因經營活動而獲得的合理權益，確保企業可獲得正常的投資與管理回報，形成正向的監管激勵。第二，輸配電價格形成機制要考慮到對壟斷勢力的防范與消費者權利保護。要防范自然壟斷企業的市場勢力對上下游產業競爭秩序的沖擊，盡量保證輸配電價不會對發電側、售電側的競爭秩序帶來不必要的負擔與阻礙，保障民生用電的價格范圍始終處于可控且合理的區間。

其次，引入市場化輸配電價格形成機制是完善價格規制制度的重要組成部分。在輸配電價仍實行嚴格的價格上限監管的基礎上，更為靈活的輸配價格上限形成機制的構建可參考英國的能源監管部門“能源辦公室”（OFGEM） 采取的RPI-X 規則［28］。RPI（Retail Price Index） 是零售價格指數，體現市場通貨膨脹率，X 體現的是某一周期內企業生產的技術進步率、公共服務績效指數等“一攬子”要素綜合考量下的一個具體定量，這一指數由監管主體根據產業發展情況確定［29］。而這一變量則構成監管主體開展能動性與激勵性監管的活動空間。RPI-X 規則能和契約式監管相契合的主要原因，就在于輸配電價在該規則中的價格形成將圍繞著可變動的價格因子展開［30］，而對這一可變動因子定量的決定權掌握在監管主體手中。具體操作過程可表述為：在某一監管周期開始時，由監管主體首先確定一個初始價格，企業主體由此開展生產經營活動；在這一監管周期過程中，監管主體結合實時反饋上來的市場信息對一攬子要素綜和評價后確定價格影響因子的具體數值，將此數值加入輸配電價的實時變動中［31］。在這一輸配電價上限監管規則之內，效率增進因子同時也隱含了可分配給企業主體的投資回報率［32］，增進因子將直接正相關企業主體增加投資、擴大技術設施建設、提升技術水平、提升服務質量的激勵。但同時也應合理確定增進因子的上限以確保投資審慎，避免因過度投資引發的投資過剩、投資過熱等問題。

在這種價格規制制度下，監管主體可通過控制企業主體增量投資的排他性市場準入權限，并確定、批準輸配電價上限的浮動因子，以保證企業具有可獲得合理收益及增量投資回報的期待與利益空間。作為對等的條件，受監管的企業必須嚴格遵守會計程序與成本披露義務，服從價格規制與服務質量標準等規定，專注于公共事業，提供公共服務，審慎投資。同時，監管主體可嚴格限制公用事業提供者退出這一市場的機制。在具體的監管契約結構設計上，可重點關注投資準入與退出的控制、過網費率上限約定以及電網企業的公共服務義務三方面。

作為契約式監管價格規制制度的補充，我國應確立監管權完備的統一的電力監管機構，并通過立法賦予其相對獨立的法律地位，推動監管主體以立法者代理人的身份與企業主體簽訂監管契約。其一，整合原有涉及電力產業監管的政府各級主管部門的電力監管權力，通過立法為電力監管機構授予輸配電價調整權，授權允許其根據社會發展的客觀需要為相應電網服務企業授予區域輸配電網特許經營權；其二，保證電力監管機構有權根據地區經濟發展特殊性和電力發展特殊性，選擇具體的輸配電價的定價模型以及相應的監管方案，從而保證監管決策建立在信息完整、決策科學的基礎上； 其三，在預防監管權力尋租的制度設計上，通過權力清單明確電力監管機構的監管權限，引入參與式程序的規定維護相關方傳遞利益訴求的通道，建立完善的社會輿論監督與反饋渠道。由此共同推動社會協同、良性互動的契約式監管制度走向完善。

四、結語

輸配電網契約式監管制度應秉持包容性的新治理理念，通過激勵性制度的引入，保障各利益相關方對監管制度完善、監管執行以及對監管者的監管等過程的參與，打通監管主體同企業主體溝通的壁壘，使各自的觀點、偏好與基本立場得到及時有效的傳遞。

從利益平衡的視角切入，厘清監管者與被監管者的利益訴求與矛盾沖突，通過監管契約的訂立確認監管雙方利益的最大公約數，由此合理劃定雙方邊界、實現雙方共治，促使監管主體同企業主體從“零和博弈”“貓鼠游戲”走向帕累托最優與合作共贏。契約式監管構建了監管主體與市場主體之間協商與相互促進的良性發展機制，更符合本輪電力體制改革對電力監管制度改革的期待，可成為更具實踐意義的輸配環節監管制度的轉型思路。