土地整治與鄉(xiāng)村振興發(fā)展的寧德探析

鄭怡（寧德市耕地保護中心）

■ 引言

寧德市面海背山，山多地少，農(nóng)村自然資源稟賦較差、基礎設施配套較為薄弱、產(chǎn)業(yè)結構合理性有待加強，可耕作地塊山高路遠、居住點周邊無地可用、抱海無為、有策難施，已成為寧德鄉(xiāng)村振興發(fā)展的絆腳石。通過大力實施農(nóng)用地整理、閑棄廢地開發(fā)、舊村復墾、歷史遺留損毀采礦復墾耕地和結合水土流失治理等土地整治新增耕地，利用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤和補充耕地指標紅利，撐起了鄉(xiāng)村振興“致富杠桿”。土地整治項目從農(nóng)民最急、最盼、最迫切、最容易見效的田、水、路、村問題入手，強化土地平整和格田設計，優(yōu)化灌溉與道路等農(nóng)田設施規(guī)劃布局，提高農(nóng)田灌溉保證率和道路通達率，筑牢現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的根基，為鄉(xiāng)村振興助一臂之力。據(jù)統(tǒng)計，“十三五”期間，寧德市實施并驗收1347個土地整治項目，總項目規(guī)模達23.66萬畝，新增耕地4.13萬畝，投入資金10.17億元，建設蓄水池2268座、農(nóng)用井142口、農(nóng)用橋涵1461座、灌排渠及管道3668千米、田間道路5061千米，惠及10.15萬人，參與土地整治的村農(nóng)民人均收入年均增加750余元以上，土地整治成為了促進寧德市鄉(xiāng)村振興發(fā)展的“脫貧富民產(chǎn)業(yè)”。

■ 鄉(xiāng)村振興對土地整治的新訴求

首先，是“生態(tài)宜居”訴求。基于國土空間生態(tài)規(guī)劃的統(tǒng)領，以“生態(tài)”為基礎，全域性、系統(tǒng)性推進土地綜合整治，與生態(tài)建設的共融共生，保護自然資源，留存鄉(xiāng)村特色的自然風貌和人文風情，形成“山海川島湖林洞”鄉(xiāng)村自然風光，望得見山水、記得住鄉(xiāng)愁。其次，是“產(chǎn)業(yè)興旺”訴求。土地整治要將“產(chǎn)業(yè)興旺”作為實施導向，充分運用“土地整治+”理念，結合“生態(tài)、農(nóng)業(yè)、旅游、文化”四大特色，做優(yōu)、做強一、二、三產(chǎn)業(yè)大融合。最后，是“生活富裕”訴求。實施土地整治，有效提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量，增強農(nóng)村“造血”功底，使農(nóng)民從土地增值收益中受益，獲得穩(wěn)定增長的經(jīng)濟收入；引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體盤活鄉(xiāng)村土地資源，持續(xù)釋放舊村復墾增減掛鉤和補充耕地指標紅利，增加村財政收入。

■ 升級土地整治的突破口

寧德市土地整治重視土地結構優(yōu)化與功能提升，充分聯(lián)動“人、地、業(yè)”等因素，以“空間規(guī)劃、整治模式、紅利釋放”為突破口，升級土地整治，從而推動鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

（一）土地整治空間規(guī)劃有待提升

因農(nóng)村小農(nóng)意識比較明顯，農(nóng)村土地流轉不暢，導致寧德市農(nóng)村土地整治普遍存在單項目分散整治現(xiàn)象，空間規(guī)劃統(tǒng)領不強，未充分考慮空間功能的互補性。例如，很多地區(qū)在舊村復墾（農(nóng)村居民點整治）項目規(guī)劃中，缺乏農(nóng)村現(xiàn)狀和發(fā)展前景、農(nóng)村勞動力結構與非農(nóng)化可能性等科學的論證分析，往往進行整村搬遷整治大范圍規(guī)劃，但實際推進效果并不理想，極大降低了規(guī)劃的指導性、實操性，脫離了鄉(xiāng)村地域具體的人地關系。

（二）“土地整治1+N”模式有待優(yōu)化

近年來，土地整治在鄉(xiāng)村振興發(fā)展中的作用日益凸顯，湖南、南京等地通過最大限度發(fā)揮土地整治綜合優(yōu)勢，不斷創(chuàng)新“土地整治＋生態(tài)建設”“土地整治+休閑農(nóng)業(yè)”等模式，深入挖掘土地整治的組合價值，推動了鄉(xiāng)村振興不斷發(fā)展。反觀寧德市土地整治現(xiàn)況，項目頂層規(guī)劃設計單一，仍更多局限于工程技術屬性，聚焦于增加新增耕地、提高耕地質(zhì)量、獲取指標收益等物質(zhì)經(jīng)濟層面，甚至將舊村復墾及歷史遺留損毀采礦用地復墾耕地等土地整治作為獲取建設用地指標的一種手段，缺乏全域性、系統(tǒng)性、實用實效性，部分土地整治項目驗收后，耕地拋荒、無人管護、坡度大于25°、水土流失、“非農(nóng)化”現(xiàn)象仍有存在，歸根究底，是對“土地整治1+N”模式還有待進一步優(yōu)化提升，“土地整治+”的組合效應仍需進一步激發(fā)。

（三）土地整治紅利釋放有待激發(fā)

福建省構建了補充耕地指標交易平臺，通過省域內(nèi)有償調(diào)劑實現(xiàn)了耕地指標的優(yōu)化配置，為“城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”資金轉移創(chuàng)設了渠道，既滿足了廈門、福州等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對補充耕地指標的使用需求，也為寧德、南平等資源豐富地區(qū)鄉(xiāng)村振興實現(xiàn)脫貧攻堅籌集了大量建設資金。但福建省實行了補充耕地指標調(diào)劑平臺定時自動撮合以及強制交易；同時，規(guī)定的指導價（水田15萬元/畝）和限價（旱地5萬元/畝、產(chǎn)能1萬元/畝·百公斤）的標準，與國家制定的跨省域補充耕地調(diào)劑標準（以旱地為例，國家標準為10萬元/畝）存在近1倍的差距，避免了指標囤積，有效解決了重點建設項目用地指標問題，但也一定程度上影響了市場供求平衡、公平自主競爭以及經(jīng)濟杠桿的有效調(diào)節(jié)，對指標供應方通過實施土地整治新增耕地的積極性造成了一定影響，未能充分發(fā)揮資金與資源區(qū)域間有償幫扶作用，土地整治新增耕地指標紅利釋放還有待進一步加強。

■ 土地整治推動鄉(xiāng)村振興的對策建議

近年來，寧德市農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢較好，2019年農(nóng)林漁牧總產(chǎn)值560.16億元，位居福建省第二位，具有良好的農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢。寧德市要以土地整治為平臺基礎，不斷拓寬全域土地綜合整治思路，念好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)“山海田經(jīng)”。

（一）空間規(guī)劃統(tǒng)領，促進鄉(xiāng)村振興人地和諧

鄉(xiāng)村振興視野下，土地整治要建立強化國土空間規(guī)劃的頂層設計和體制保障,重塑價值取向，探索將土地整治納入村莊規(guī)劃體系，保證農(nóng)村自然資源、基礎設施、產(chǎn)業(yè)布局等要素的良性協(xié)調(diào)發(fā)展；科學認識城鄉(xiāng)關系和鄉(xiāng)村地域功能，以人地和諧、人居滿意為目標，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源、資產(chǎn)以及資本，協(xié)同建設農(nóng)村基礎設施與城鄉(xiāng)公共設施，將財政資金更多地投入農(nóng)村，吸納更多的民間資金投向農(nóng)業(yè)領域，培育和發(fā)展農(nóng)村優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項目，全面改善農(nóng)村風貌和農(nóng)業(yè)基礎，改變農(nóng)村無序發(fā)展現(xiàn)象，著力打造“山為骨、水為脈、田為魂”的田園綜合體，呈現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)田園新景觀。

（二）全域綜合整治，筑牢鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)基礎

土地整治要以寧德市得天獨厚的農(nóng)林漁牧資源及山海旅游資源為依托，以提升農(nóng)業(yè)綜合效益為目的，充分挖掘其組合價值，融合農(nóng)田、三農(nóng)、旅游等農(nóng)村發(fā)展要素，創(chuàng)新多樣化整治模式，組織和實施土地綜合整治，全域優(yōu)化鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)、生態(tài)、建設空間等布局，大力建設寧德農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)，打造寧德“茶鄉(xiāng)、菌都、藥城、水產(chǎn)和果蔬林竹”大市，實現(xiàn)“一縣一特色、一鄉(xiāng)一品牌”，實現(xiàn)“自然風光宜人，村莊環(huán)境宜居，農(nóng)林結合宜游，百姓門口宜業(yè)，集體經(jīng)濟宜收”總目標，形成全域土地綜合整治工作新格局。

（三）紅利持續(xù)釋放，拓寬鄉(xiāng)村振興增收渠道

要持續(xù)健全土地整治機制建設，拓展新視角、培育新動能，向省級建議搭建土地資源優(yōu)化配置平臺與有償幫扶機制，取消補充耕地指標交易限價及指導價，取消強制交易，力爭將通過大力實施農(nóng)用地整理、廢棄閑地開發(fā)、舊村復墾、歷史遺留損毀采礦復墾耕地和結合水土流失治理等土地整治新增耕地指標納入國家統(tǒng)籌范圍，以經(jīng)濟杠桿調(diào)動耕地指標資源的有效配置，放大指標調(diào)劑獲益；加強土地整治增值利益分配的總體設計，項目整治實施后的土地利用及其經(jīng)濟收益真正為當?shù)剞r(nóng)民所享受、有穩(wěn)定的經(jīng)營性收入；引導社會資本、金融資本進入土地整治等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)領域，使土地流轉增值收益主要為農(nóng)民所獲得，鋪就鄉(xiāng)村振興發(fā)展之路。

■ 結論

鄉(xiāng)村振興是一個綜合復雜的課題，傳統(tǒng)的農(nóng)村土地整治模式單一、理念滯后等問題凸顯,亟需圍繞“以人為本”，因地制宜研究探索符合寧德特色的土地整治模式和路徑，運用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的設計視角，挖掘土地整治蘊含的社會和經(jīng)濟的多重組合價值，加強空心村、低效未利用地以及廢棄園地和殘次林地的再開發(fā)利用，利用舊村復墾增減掛鉤和補充耕地指標紅利，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興“人、地、業(yè)”和諧興旺的核心目標。