環(huán)評與排污許可相互銜接和促進的思考

趙 煜1，田東利2

（1.浙江環(huán)耀環(huán)境建設(shè)有限公司，浙江 杭州 310000；2.浙江綠恒環(huán)保科技有限公司，浙江 嘉興 314000）

近年來，國家陸續(xù)出臺了各種的規(guī)范和制度，旨在有效指導(dǎo)各個部門的環(huán)境保護和治理工作。其中，環(huán)境影響評價和排污許可是相關(guān)規(guī)范和制度制定的關(guān)鍵。從根本上看，環(huán)境影響評價和排污許可之間存在著非常大的關(guān)聯(lián)性，只有保障了二者之間良好的銜接性，才可以使現(xiàn)有的環(huán)境問題得到有效的處理，從源頭上避免不合格的污染排放。但是，環(huán)評與排污許可相互銜接的過程中存在著諸多的問題，影響了我國可持續(xù)發(fā)展的目標，在未來的發(fā)展中，尤其要保障二者之間的銜接效果。

1 環(huán)評和排污許可相互銜接的作用

1.1 把好環(huán)境準入關(guān)

在經(jīng)濟社會不斷發(fā)展的過程中，各類的環(huán)境污染問題日漸嚴重，比如，大氣污染、水源污染和土壤污染，這些環(huán)境問題如果長期得不到治理，最終危害的將是人類的整個生存環(huán)境。因此，在可持續(xù)發(fā)展目標的推進過程中，環(huán)境治理和恢復(fù)是非常重要的。環(huán)境影響評價和排污許可分別從準入和運營的角度出發(fā)，實現(xiàn)了從源頭上的環(huán)境污染治理，二者之間的相互銜接可以使得環(huán)境準入關(guān)得到有效的控制[1]。環(huán)評和排污許可的有效銜接從不同的角度來實現(xiàn)了環(huán)境準入關(guān)的把控，對于一些特殊項目的實施起到了重要的指導(dǎo)作用。

1.2 保障環(huán)保工作的有效推進

環(huán)評和排污許可的有效配合，促進了我國環(huán)保工作的落實，使得我國環(huán)境保護工作形成一套相對完善的排污許可體系。在該體系的指導(dǎo)下，相關(guān)主體面臨的不再單純局限于排污許可量的問題，還包含生產(chǎn)工藝、設(shè)施、排污口排污量、信息公示等諸多方面的問題，且在該體系中都這些內(nèi)容都做了明確的規(guī)定，各個主體在組織生產(chǎn)的過程中，要嚴格執(zhí)行該體系中的這些規(guī)定。環(huán)評和排污許可的有效銜接，使得環(huán)保部門的工作量得以減少，環(huán)境保護的整體水平有所提升。

2 環(huán)境影響評價和排污許可銜接的現(xiàn)狀分析

環(huán)境影響評價在污染治理中屬于一種預(yù)防性的手段，通過環(huán)境影響評價的開展，可以有效將環(huán)境污染控制在相應(yīng)的標準內(nèi)，如果在生產(chǎn)領(lǐng)域和環(huán)境治理工作中，能夠獲得完整、準確的環(huán)境影響評價數(shù)據(jù)，就可以在后續(xù)的排污許可執(zhí)行過程中提供切實的保障。在環(huán)境監(jiān)管、保護工作開展的過程中，排污許可是貫穿于事中、事后的環(huán)境保護手段，環(huán)境保護部門執(zhí)法、監(jiān)督工作都要以此作為依據(jù)，因此，環(huán)境影響評價和排污許可之間存在著密切的關(guān)系，通過二者的有效銜接，使得在環(huán)境工程領(lǐng)域形成了一個比較完善且可行的環(huán)境保護體系，對未來的環(huán)境保護工作具有重要的指導(dǎo)意義。但是，從我國當前的環(huán)境影響評價和排污許可的銜接來看，依舊存在著以下的突出問題。

2.1 融合不暢

在環(huán)境影響評價和排污許可的相互銜接過程中，融合不暢的問題較為突出，主要原因為：在實際的工作開展過程中，并未形成一套完善的銜接制度，再加上二者在銜接方面的經(jīng)驗不足，使得銜接方面的很多問題難以得到及時有效的處理。比如，在很多地方的環(huán)境影響評價和排污許可銜接時，制度匱乏、“兩張皮”的現(xiàn)象非常突出，在環(huán)境影響評價和排污許可執(zhí)行的過程中，保持著各自的獨立性，并未將二者結(jié)合起來考慮和執(zhí)行，使得在銜接方面的諸多細部節(jié)點問題未得到處理[2]。

2.2 控制機制不健全

環(huán)境保護和污染控制具有非常突出的系統(tǒng)性特征，如果要達到預(yù)期的效果，必須要始終堅持事前、事中和事后的管控原則與要求，只有達成了充分的合力，才能夠改善現(xiàn)有的環(huán)境問題，最大程度上保障環(huán)境保護工作的順利開展，提高環(huán)境保護、治理和恢復(fù)成效。現(xiàn)階段，雖然國家環(huán)保部門多次強調(diào)了環(huán)評和排污許可相互銜接的重要性，各級地方政府的環(huán)境保護工作中，也在積極落實二者的相互銜接，但是，由于地方性環(huán)保工作的差異，使得在環(huán)評和排污許可的銜接過程中，面臨著控制不全的問題，具體表現(xiàn)在有關(guān)環(huán)保部門并未形成事前、事中和事后的控制機制，“重建設(shè)、輕管理”和“重發(fā)證、輕監(jiān)督”的問題非常普遍，再加上控制制度的確實，導(dǎo)致銜接方面的問題非常突出[3]。

2.3 技術(shù)規(guī)范不健全

環(huán)境影響評價和排污許可的相互銜接過程中，如果要保障良好的銜接效果，最好能夠出臺一個相對統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范，使得在各個地區(qū)開展環(huán)境保護工作的過程中，能夠嚴格以該技術(shù)規(guī)范來實現(xiàn)環(huán)評和排污許可的銜接。但是，從當前的情況來看，環(huán)境影響評價和排污許可銜接時并未出臺可靠的技術(shù)規(guī)范，使得在環(huán)境工作中的技術(shù)指導(dǎo)不全面，很多工作之間的獨立性突出，并未保持各項工作之間的銜接性和聯(lián)通性，影響了整個環(huán)保工作的效率與質(zhì)量。

3 環(huán)境影響評價制度與排污許可相互銜接和促進的對策

3.1 推進規(guī)劃環(huán)評

環(huán)境影響評價和排污許可的相互銜接和促進工作中，規(guī)劃環(huán)評的推進是重點性的工作，只有保障了規(guī)劃環(huán)評的有效進行，才可以為后續(xù)的環(huán)境影響評價和排污許可實施和執(zhí)行提供可靠的前提保障。具體來說，規(guī)劃環(huán)評的推進要從以下方面來進行：（1）有關(guān)環(huán)保部門在日常的工作中要加大宣傳力度，通過各種的宣傳與推廣手段，使得環(huán)保工作部門和人員能夠充分認識到規(guī)劃環(huán)評在整個環(huán)境保護中的指導(dǎo)和調(diào)控作用，以此為基礎(chǔ)來提高保護紅線、質(zhì)量地線和環(huán)境準入。（2）不斷創(chuàng)新環(huán)評管理機制，嚴格執(zhí)行清單式、標準化的環(huán)評管理，使得各個環(huán)保部門和人員都能夠在環(huán)境保護工作的過程中，嚴格將生態(tài)環(huán)境的改進作為最終標準，形成限制區(qū)域開發(fā)方向、規(guī)劃生態(tài)空間的管理清單模式，并在該清單內(nèi)納入工藝和產(chǎn)業(yè)等各種要素。（3）嚴格落實環(huán)評工作責(zé)任制度，將規(guī)劃環(huán)評直接作為環(huán)境保護督查體系中的重要評估標準，根據(jù)工作成效來追究相關(guān)人員的責(zé)任。

3.2 實現(xiàn)全面對接

3.2.1 管理對象的銜接

環(huán)評和排污許可之間雖然存在著緊密的聯(lián)系，但二者在管理對象方面顯然存在著一定的區(qū)別，具體來說，環(huán)評主要是依據(jù)項目的具體特征、對環(huán)境的影響程度等，來進行分類管理，重點是要對項目對環(huán)境的影響范圍、程度等開展綜合性的評價，而排污許可的管控依據(jù)是國家相關(guān)文件中的固定污染源污染物產(chǎn)生量、排放量和環(huán)境危害程度，來開展的重點和簡化管理行為。在環(huán)評和排污許可的相互銜接過程中，要首先從管理對象的銜接方面出發(fā)，使得環(huán)境影響分類管理名錄和固定污染源排污許可分類管理名錄之間可以保持良好的銜接，具體以項目對環(huán)境的影響程度、污染物產(chǎn)生量和排放量作為管理基礎(chǔ)，實現(xiàn)更為統(tǒng)一的管理。針對納入排污許可管理的項目，如果對環(huán)境存在重大影響，就需要編制環(huán)境影響報告書，且將此項目納入排污許可的重點管理范疇。

3.2.2 管理層級的銜接

環(huán)評和排污許可的相互銜接過程中，如果要保障良好的銜接效果，同樣需要注重管理層級的銜接性，我國的環(huán)保部門在環(huán)評和排污許可工作中，規(guī)定了相應(yīng)的管理層級，比如，在環(huán)評文件中在審批權(quán)限調(diào)整為部、省、市三級，而在排污許可相關(guān)文件中，明確規(guī)定了排污許可證由地市級生態(tài)環(huán)境部門頒發(fā)，如果在地方性法規(guī)中另有要求的，要嚴格執(zhí)行。管理層級的銜接下，要求排污許可要與環(huán)評的管理層級保持一致，形成部、省、市三級的管理層級，各個管理層級負責(zé)該層級的管理工作，統(tǒng)籌由最高級管理層級來負責(zé)全面的管理工作。

3.2.3 技術(shù)體系的銜接

現(xiàn)階段，我國已經(jīng)形成了相對完善的排污許可技術(shù)體系，這些技術(shù)體系下，使得相關(guān)的單位主體能夠在實際的生產(chǎn)過程中，結(jié)合自身的生產(chǎn)實際，來進行排污許可技術(shù)的應(yīng)用。環(huán)評和排污許可相互銜接的過程中，技術(shù)銜接是關(guān)鍵性的內(nèi)容，國家的有關(guān)部門需要結(jié)合當下的環(huán)評工作現(xiàn)狀和排污許可實施情況，來逐步構(gòu)建完善的技術(shù)體系和規(guī)范，明確規(guī)定在二者銜接過程中所涉及的各個技術(shù)要點，保障技術(shù)的融合性。

3.3 推行一貫管理

環(huán)境影響評價中涉及的評價內(nèi)容非常多，空氣質(zhì)量、水體質(zhì)量、噪聲和土壤污染等都是重要的評價內(nèi)容，當然，環(huán)境影響評價中還包含了環(huán)境現(xiàn)狀、生產(chǎn)現(xiàn)狀和建設(shè)分析、環(huán)境影響的預(yù)測和技術(shù)論證、經(jīng)濟分析等相關(guān)內(nèi)容。基于環(huán)境影響評價內(nèi)容的多樣性、范圍的廣闊性，在環(huán)評和排污許可相互銜接和促進的過程中，相關(guān)環(huán)保部門必須要從環(huán)境保護、污染控制的整體性要求著手，充分考慮在環(huán)保工程實施過程中的各種要素，實現(xiàn)綜合許可，嚴格執(zhí)行環(huán)境準入和運營管理，通過一貫管理來保障環(huán)境管理工作的全面性，最大程度上發(fā)揮環(huán)評和排污許可的作用，形成完善的環(huán)境評價和排污管理標準和體系。

3.4 聯(lián)動的一體化

環(huán)境保護工作具有非常高的系統(tǒng)性和復(fù)雜性，在開展環(huán)境保護、污染治理的過程中，往往涉及了多個主體、部門的參與，這就要求在環(huán)評和排污許可的相互銜接與促進過程中，要達到預(yù)期的銜接目標，必須要盡量保障聯(lián)動的一體化，只有保障了各個主體和部門之間良好的配合性，才能夠順利推進環(huán)保工作。現(xiàn)階段，各個省級單位在環(huán)境影響評價和排污許可的銜接方面做了很多的嘗試和探索，但是，在這些工作開展時存在著高度的相似性，比如，部分省份會將環(huán)境影響評價和“三同時”作為排污許可頒發(fā)的主要依據(jù)，將這些作為依據(jù)并不適用于所有的情況。因此，針對這一情況，環(huán)保部門要逐步推進聯(lián)動的一體化，使得在各種項目開展時，能夠嚴格按照相應(yīng)的要求來組織備案，并不斷完善行政許可規(guī)程，充分調(diào)動各個企業(yè)在環(huán)境保護方面的積極性，發(fā)揮其主體作用。

4 結(jié)論

近年來，隨著國家對環(huán)保問題的日益重視，環(huán)評和排污許可已然成為了環(huán)境治理的重要手段，二者的銜接與融合必將徹底改善我國環(huán)境污染的現(xiàn)狀，但是，銜接方面存在著很多的問題，在未來的環(huán)保工程開展時，要嚴格從現(xiàn)有的銜接問題出發(fā)，加強管理、技術(shù)等的全面銜接，提升環(huán)保工作水平。