環評與排污許可相互銜接和促進的思考

趙 煜1，田東利2

（1.浙江環耀環境建設有限公司，浙江 杭州 310000；2.浙江綠恒環保科技有限公司，浙江 嘉興 314000）

近年來，國家陸續出臺了各種的規范和制度，旨在有效指導各個部門的環境保護和治理工作。其中，環境影響評價和排污許可是相關規范和制度制定的關鍵。從根本上看，環境影響評價和排污許可之間存在著非常大的關聯性，只有保障了二者之間良好的銜接性，才可以使現有的環境問題得到有效的處理，從源頭上避免不合格的污染排放。但是，環評與排污許可相互銜接的過程中存在著諸多的問題，影響了我國可持續發展的目標，在未來的發展中，尤其要保障二者之間的銜接效果。

1 環評和排污許可相互銜接的作用

1.1 把好環境準入關

在經濟社會不斷發展的過程中，各類的環境污染問題日漸嚴重，比如，大氣污染、水源污染和土壤污染，這些環境問題如果長期得不到治理，最終危害的將是人類的整個生存環境。因此，在可持續發展目標的推進過程中，環境治理和恢復是非常重要的。環境影響評價和排污許可分別從準入和運營的角度出發，實現了從源頭上的環境污染治理，二者之間的相互銜接可以使得環境準入關得到有效的控制[1]。環評和排污許可的有效銜接從不同的角度來實現了環境準入關的把控，對于一些特殊項目的實施起到了重要的指導作用。

1.2 保障環保工作的有效推進

環評和排污許可的有效配合，促進了我國環保工作的落實，使得我國環境保護工作形成一套相對完善的排污許可體系。在該體系的指導下，相關主體面臨的不再單純局限于排污許可量的問題，還包含生產工藝、設施、排污口排污量、信息公示等諸多方面的問題，且在該體系中都這些內容都做了明確的規定，各個主體在組織生產的過程中，要嚴格執行該體系中的這些規定。環評和排污許可的有效銜接，使得環保部門的工作量得以減少，環境保護的整體水平有所提升。

2 環境影響評價和排污許可銜接的現狀分析

環境影響評價在污染治理中屬于一種預防性的手段，通過環境影響評價的開展，可以有效將環境污染控制在相應的標準內，如果在生產領域和環境治理工作中，能夠獲得完整、準確的環境影響評價數據，就可以在后續的排污許可執行過程中提供切實的保障。在環境監管、保護工作開展的過程中，排污許可是貫穿于事中、事后的環境保護手段，環境保護部門執法、監督工作都要以此作為依據，因此，環境影響評價和排污許可之間存在著密切的關系，通過二者的有效銜接，使得在環境工程領域形成了一個比較完善且可行的環境保護體系，對未來的環境保護工作具有重要的指導意義。但是，從我國當前的環境影響評價和排污許可的銜接來看，依舊存在著以下的突出問題。

2.1 融合不暢

在環境影響評價和排污許可的相互銜接過程中，融合不暢的問題較為突出，主要原因為：在實際的工作開展過程中，并未形成一套完善的銜接制度，再加上二者在銜接方面的經驗不足，使得銜接方面的很多問題難以得到及時有效的處理。比如，在很多地方的環境影響評價和排污許可銜接時，制度匱乏、“兩張皮”的現象非常突出，在環境影響評價和排污許可執行的過程中，保持著各自的獨立性，并未將二者結合起來考慮和執行，使得在銜接方面的諸多細部節點問題未得到處理[2]。

2.2 控制機制不健全

環境保護和污染控制具有非常突出的系統性特征，如果要達到預期的效果，必須要始終堅持事前、事中和事后的管控原則與要求，只有達成了充分的合力，才能夠改善現有的環境問題，最大程度上保障環境保護工作的順利開展，提高環境保護、治理和恢復成效。現階段，雖然國家環保部門多次強調了環評和排污許可相互銜接的重要性，各級地方政府的環境保護工作中，也在積極落實二者的相互銜接，但是，由于地方性環保工作的差異，使得在環評和排污許可的銜接過程中，面臨著控制不全的問題，具體表現在有關環保部門并未形成事前、事中和事后的控制機制，“重建設、輕管理”和“重發證、輕監督”的問題非常普遍，再加上控制制度的確實，導致銜接方面的問題非常突出[3]。

2.3 技術規范不健全

環境影響評價和排污許可的相互銜接過程中，如果要保障良好的銜接效果，最好能夠出臺一個相對統一的技術規范，使得在各個地區開展環境保護工作的過程中，能夠嚴格以該技術規范來實現環評和排污許可的銜接。但是，從當前的情況來看，環境影響評價和排污許可銜接時并未出臺可靠的技術規范，使得在環境工作中的技術指導不全面，很多工作之間的獨立性突出，并未保持各項工作之間的銜接性和聯通性，影響了整個環保工作的效率與質量。

3 環境影響評價制度與排污許可相互銜接和促進的對策

3.1 推進規劃環評

環境影響評價和排污許可的相互銜接和促進工作中，規劃環評的推進是重點性的工作，只有保障了規劃環評的有效進行，才可以為后續的環境影響評價和排污許可實施和執行提供可靠的前提保障。具體來說，規劃環評的推進要從以下方面來進行：（1）有關環保部門在日常的工作中要加大宣傳力度，通過各種的宣傳與推廣手段，使得環保工作部門和人員能夠充分認識到規劃環評在整個環境保護中的指導和調控作用，以此為基礎來提高保護紅線、質量地線和環境準入。（2）不斷創新環評管理機制，嚴格執行清單式、標準化的環評管理，使得各個環保部門和人員都能夠在環境保護工作的過程中，嚴格將生態環境的改進作為最終標準，形成限制區域開發方向、規劃生態空間的管理清單模式，并在該清單內納入工藝和產業等各種要素。（3）嚴格落實環評工作責任制度，將規劃環評直接作為環境保護督查體系中的重要評估標準，根據工作成效來追究相關人員的責任。

3.2 實現全面對接

3.2.1 管理對象的銜接

環評和排污許可之間雖然存在著緊密的聯系，但二者在管理對象方面顯然存在著一定的區別，具體來說，環評主要是依據項目的具體特征、對環境的影響程度等，來進行分類管理，重點是要對項目對環境的影響范圍、程度等開展綜合性的評價，而排污許可的管控依據是國家相關文件中的固定污染源污染物產生量、排放量和環境危害程度，來開展的重點和簡化管理行為。在環評和排污許可的相互銜接過程中，要首先從管理對象的銜接方面出發，使得環境影響分類管理名錄和固定污染源排污許可分類管理名錄之間可以保持良好的銜接，具體以項目對環境的影響程度、污染物產生量和排放量作為管理基礎，實現更為統一的管理。針對納入排污許可管理的項目，如果對環境存在重大影響，就需要編制環境影響報告書，且將此項目納入排污許可的重點管理范疇。

3.2.2 管理層級的銜接

環評和排污許可的相互銜接過程中，如果要保障良好的銜接效果，同樣需要注重管理層級的銜接性，我國的環保部門在環評和排污許可工作中，規定了相應的管理層級，比如，在環評文件中在審批權限調整為部、省、市三級，而在排污許可相關文件中，明確規定了排污許可證由地市級生態環境部門頒發，如果在地方性法規中另有要求的，要嚴格執行。管理層級的銜接下，要求排污許可要與環評的管理層級保持一致，形成部、省、市三級的管理層級，各個管理層級負責該層級的管理工作，統籌由最高級管理層級來負責全面的管理工作。

3.2.3 技術體系的銜接

現階段，我國已經形成了相對完善的排污許可技術體系，這些技術體系下，使得相關的單位主體能夠在實際的生產過程中，結合自身的生產實際，來進行排污許可技術的應用。環評和排污許可相互銜接的過程中，技術銜接是關鍵性的內容，國家的有關部門需要結合當下的環評工作現狀和排污許可實施情況，來逐步構建完善的技術體系和規范，明確規定在二者銜接過程中所涉及的各個技術要點，保障技術的融合性。

3.3 推行一貫管理

環境影響評價中涉及的評價內容非常多，空氣質量、水體質量、噪聲和土壤污染等都是重要的評價內容，當然，環境影響評價中還包含了環境現狀、生產現狀和建設分析、環境影響的預測和技術論證、經濟分析等相關內容。基于環境影響評價內容的多樣性、范圍的廣闊性，在環評和排污許可相互銜接和促進的過程中，相關環保部門必須要從環境保護、污染控制的整體性要求著手，充分考慮在環保工程實施過程中的各種要素，實現綜合許可，嚴格執行環境準入和運營管理，通過一貫管理來保障環境管理工作的全面性，最大程度上發揮環評和排污許可的作用，形成完善的環境評價和排污管理標準和體系。

3.4 聯動的一體化

環境保護工作具有非常高的系統性和復雜性，在開展環境保護、污染治理的過程中，往往涉及了多個主體、部門的參與，這就要求在環評和排污許可的相互銜接與促進過程中，要達到預期的銜接目標，必須要盡量保障聯動的一體化，只有保障了各個主體和部門之間良好的配合性，才能夠順利推進環保工作。現階段，各個省級單位在環境影響評價和排污許可的銜接方面做了很多的嘗試和探索，但是，在這些工作開展時存在著高度的相似性，比如，部分省份會將環境影響評價和“三同時”作為排污許可頒發的主要依據，將這些作為依據并不適用于所有的情況。因此，針對這一情況，環保部門要逐步推進聯動的一體化，使得在各種項目開展時，能夠嚴格按照相應的要求來組織備案，并不斷完善行政許可規程，充分調動各個企業在環境保護方面的積極性，發揮其主體作用。

4 結論

近年來，隨著國家對環保問題的日益重視，環評和排污許可已然成為了環境治理的重要手段，二者的銜接與融合必將徹底改善我國環境污染的現狀，但是，銜接方面存在著很多的問題，在未來的環保工程開展時，要嚴格從現有的銜接問題出發，加強管理、技術等的全面銜接，提升環保工作水平。