國際信用評級行業發展對我國信用評級行業發展的啟示與借鑒

燕紀煌，王 正，馬 健，晁玉方，魏正杰，范士昌，馮文杰

（1.山東省社會信用中心，山東 濟南250011；2.齊魯工業大學管理學院，山東 濟南 250353；3.山東省科技咨詢中心有限公司，山東 濟南 250000; 4.山東科技咨詢協會，山東 濟南 250011）

自古以來，中國就極為重視誠信建設，誠信不僅是個人安身立命的根本，也是社會良序發展的基石。中國共產黨第十九次代表大會從多個維度、不同角度多次提及“公信力、誠信和信用”內容，充分說明信用已經成為實現國家治理體系和治理能力現代化的重要手段，也表明了黨中央對信用體系建設工作的高度重視。

信用評級是社會信用體系的重要構成，已存在了上百年的歷史，在西方資本市場發展以及市場經濟體制運行中起到了重要作用。當前，我國正經歷治理現代化建設，政府正在全方位的轉變職能，信用評級也日益成為現代治理體系建設與政府職能轉變的重要支撐。

1.信用評級的概念及其作用

對于信用評級，美國《銀行和金融大百科全書》將其界定為：以一套相關指標體系為考量基礎，標示出個人和經濟體償付其債務能力和意愿的值。中國人民銀行、國家發展和改革委員會、財政部、中國證券監督管理委員會聯合發布的《信用評級業管理暫行辦法》（〔2019〕第5號）將信用評級工作界定為對影響經濟主體或者債務融資工具的信用風險因素進行分析，就其償債能力和償債意愿作出綜合評價，并通過預先定義的信用等級符號進行表示。這種側重于償還債務能力的信用評級通常稱之為狹義上的信用評級。而廣義的信用評級則是指，對信用主體履行相關合約、經濟承諾的能力和意愿的總體評價。當前，我國正經歷治理現代化建設，政府正在全方位的轉變職能，而信用建設、信用評級管理是全方位的覆蓋，需要采用廣義上的概念界定。

從信用評價的作用來看，一是能夠有效降低社會的交易成本，提高社會資源配置與運行的效率；二是能夠有效提高交易的效率；三是有利于社會誠信環境與氛圍的養成，使得社會形成一種良性運行。

2.國際信用評級發展歷史與概況

信用評級起源于美國。在19世紀末期20世紀初，為解決美國大規模企業債券的信息不對稱以及發行質量問題，約翰·穆迪在1890年開始編制企業財務信息手冊并逐步建立了衡量企業債務風險的評估體系。爆發于20世紀二三十年代的經濟大蕭條使得人們對信用評級有了更深入的認識，尤其是政府也認識到信用評級的重要性及其具有的公共物品屬性。進入21世紀，信用評級行業的寡頭壟斷競爭格局也帶來巨大的負面影響。2001年爆發的安然造假事件；2007年爆發的次貸危機事件；2009年的爆發的歐債危機等都使得信用評級機構備受質疑。世界各國政府也認識到加強對信用評級業政府的監管的必要性、重要性。美國在2002年通過了《薩班斯·奧克斯法案》；2006年又通過《信用評級機構改革法案》，首次從法律上明確對其進行監管；2010年又出臺《多德－弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》等。這些法律法規的出臺與促使美國信用評級行業管理模式由“自律管理”向“政府監管”轉變。歐盟在21世紀也采取了較為嚴格的政府監管，確定歐洲證券與市場管理局（ESMA）為信用評級機構的監管機構，制定了包括注冊制度、行為準則、日常監管、背書認可制度的監管框架，實施執照準入制。

3.國際信用評級發展的啟示

3.1 信用評級行業是由現實需要驅動，隨著經濟發展而逐步發展起來的行業

社會結構功能主義理論也表明，一個社會要想得以延續就必須通過一定的手段（結構）來滿足自身的基本需要（功能）。基于此，信用評級也是社會滿足其自身發展的手段或途徑。美國信用評級的興起也是基于經濟發展中的債券發行需要，是生產力發展到一定階段的產物，能夠使市場經濟體制運行減少交易成本，提高交易效率，有效配置資源的內在需要。眾多針對美國信用體系的發展研究也表明，市場本身也是信用體系的重要構成。同樣，中國信用評級行業的發展也必須系統分析中國社會經濟的需求，尋求信用評級發展的源動力。任何一個行業的都不能脫離其特定的時代背景，正確理解我國信用評級所處的時代背景，分析時代需求是發展信用評級行業的基礎。

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出，堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，是全黨的一項重大戰略任務。而推動政府機構改革以優化政府結構體系、改革創新行政審批制度以激發釋放行政效能、正確處理政府與市場的關系以充分發揮市場在資源配置中的決定性作用并更好發揮政府作用、全面推行依法治國以營造良好的制度環境等舉措，正在不斷改進政府治理模式，推動著國家治理水平的提升。在國家現代治理體系建設過程中，隨著政府職能不斷調整，迫切需要新的、更加高效的治理工具發揮作用。信用體系建設必須滿足這個需求，才能為建立現代化的治理體系提供有效支撐。這既為信用評級行業發展提供了大量的現實需要，也對信用評級工作發展提出了更高的要求。這也要求我國信用評級行業建設與發展必須納入國家治理現代化的總體格局中給予考慮。國務院發布的《國務院辦公廳關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》（國辦發〔2019〕35號）開篇就提出，深入推進“放管服”改革，進一步發揮信用在創新監管機制、提高監管能力和水平方面的基礎性作用，更好激發市場主體活力，推動高質量發展。2020年5月11日，中共中央、國務院發布的《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》進一步提出了要構建更加系統完備、更加成熟定型的高水平社會主義市場經濟體制，其總體要求就包括了要全面深化經濟體制改革，加快完善社會主義市場經濟體制，建設高標準市場體系等。而新時代加快完善社會主義市場經濟體制的一條基本原則就是尊重市場經濟一般規律，最大限度減少政府對市場資源的直接配置和對微觀經濟活動的直接干預，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，有效彌補市場失靈。信用體系建設既是市場經濟發展的產物，也是市場經濟發展的內在需求，更是對市場經濟發展的重要支撐，必須能夠有效支撐新時代社會主義市場經濟體制改革發展的需要。《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》也明確提出，要構建適應高質量發展要求的社會信用體系和新型監管機制。

中國信用體系建設不僅僅是市場經濟發展需要，完善社會主義市場經濟體制的需要，也是國家現代化治理體系建設需要，其需求不僅僅來自于經濟領域，還有行政管理領域，公共服務領域等。信用評級行業作為信用體系建設重要內容，必然要有效滿足這些需求，才能獲得更大的發展空間。

3.2 信用評級行業發展中政府職能不可替代性

從信用評級行業的發展模式來看，美國側重于市場驅動，歐美側重于以政府和央行為主導。研究表明，無論是何種模式，信用評級行業的發展都離不開政府作用的發揮，不能片面地認為以市場為主導就不要政府作用發揮了。從現有研究以及信用評級發展來看，政府的作用發揮一是體現在市場培育與機構支持上，如1933年美國政府頒布證券法，明確要求所有發債主體都必須經過資信等級評估，由此大大促進了美國信用評級行業的發展，也為惠譽、穆迪、標準普爾三大資信評價巨頭的產生奠定了基礎；而1975年，美國證券與交易委員會（SEC）認可穆迪、標準普爾、惠譽為“國家認定的統計評級組織”（NRSRO），并明確地將NRSRO評級結果納入到美國證券交易法規體系，直接促生了三大評級行業巨頭。二是通過法規與環境建設促進了信用評級行業規范。不同的評級機構具有不同的評級方法、評級模型以及不同的標識，如果政府的推廣，評級機構之間難以在評級標識實現互通，也必然導致評級結果應用的混亂。政府推動才能使得評級機構評級模型、評級標識公開，建立評級結果衡量與適用標準尺度，進而推動行業更規范發展。三是政府監管有利于提高評級機構的聲譽。研究已經表明，政府監管提高了評級機構聲譽成本，有助于增強聲譽建設動機。

從我國信用評級行業發展實踐來看，凡是政府介入程度的評級領域，往往是目前發展較好的領域，也是自律性較好的領域。1997年，央行發布《關于中國誠信證券評估有限公司等機構從事企業債券信用評級業務資格的通知》（印發[1997]547號）認可了9家評級機構；2005年，央行發布《關于做好銀行間債券市場信用評級工作意見》，發放了銀行間債券的評級機構的第一批牌照（中誠信、聯合資信、大公國際、上海遠東、上海新世紀）。證券會、發改委也對債券領域信用評級采取資格許可制，一方面培育了市場，壯大了評級機構；另一方面也較好地促進了行業規范與行業自律，央行2008年召集召開的評級機構公約目前仍然在較好的發揮作用。與此相反，在缺乏政府深度參與其他領域，信用評級要么發展緩慢，要么是陷入無序競爭、惡性競爭，毫無公信力。故此，中國信用評級行業的發展必須結合自身情況，不能盲目地迷信市場，政府在其發展中的作用發揮不可替代。

3.3 信用評級行業是一個知識密集型且具有很大社會影響的中介服務業，有較強的特殊性

信用評級行業不同于一般性服務業主要體現在這幾個方面。一是信用評級行業是典型的知識密集型行業，是一個需要高度專業化的行業，這也決定了其從業人員的素質能力與專業化知識必須較高，更進一步，這個行業對高管與技術骨干的穩定性也有較高要求。二是該行業是利用知識成果來開展工作的，即評級模型、方法等是評級機構的核心知識資源或競爭力，即使是公示，也很難真正對外公布其核心知識資源。三是具有很大的社會影響力。信用評級多直接服務經濟領域，尤其金融領域，人們依據信用評級結果進行經濟或金融活動，一旦評級質量不佳，往往造成較高的經濟、金融風險，引導較大的經濟風波，特別是其順周期行為，往往會加劇經濟危機。盡管信用評級并非直接導致了2008年的金融危機，但信用評級機構也的確有很大責任。這種巨大的社會影響也要求信用評級行業必須主動地接受公眾監督，必須提高公開與透明度，借此促進其自律。四是信用評級行業具有中介性，同時服務于投資人與發債主體，這也要求其必須保持客觀、中立。五是信用評級行業是一個服務行業，其產出雖然表現為評級報告、信用等級等，但其背后是高度專業化的知識體系。