PPP模式下環衛企業面臨的七個問題及解決思路

呂振江

（新巴爾虎右旗升陽升環境衛生服務有限責任公司，內蒙古 呼和浩特 021300）

近年來，隨著環衛城鄉一體化不斷改革推進，PPP模式在環衛行業應用越來越廣，國家鼓勵私營企業、民營企業參與公共基礎設施的建設，企業和政府部門建立風險共擔，利益共享，資源共享的合作關系。服務于“穩增長”和“促投資”的要求，政府與社會投資人合作，盤活環衛設備設施的存量資產，充分吸收社會資本投資運營，按照服務效果支付服務費用的方式，社會投資不斷加大使運行能力提升，特別是在引入PPP模式之后，環衛企業更加注重服務效率，在道路清潔、環衛建設當中都能夠實現市場化運作，這種轉換符合政策引導，能夠促進城市化發展，推動環衛管理體制完善，環衛建設當中引入PPP模式具有積極作用。PPP模式實現了環衛管理一體化，使環衛資產更加豐富，通過對社會資源進行的調節，解決了環衛資金難題。政府、社會等都相應地承擔著各自的風險，獲取到相對的利益，并且通過風險成本的管理，實現了合理的風險分擔，這與傳統相比具有較大的進步意義。

但是，環衛企業即便是引入了PPP模式，依然存在著一定的問題，主要體現在：

1.合同簽訂程序繁復，影響因素眾多，施行難度大

政府在選擇私營企業合作時，對于此類服務型PPP項目，要針對企業能力進行方式的選擇，或者是針對企業實力對能否完成目標進行判斷，在競爭方式的選擇上要突出資本運作能力和運行管理水平，這是社會資本的引入的關鍵，只有通過復雜的審查才能夠選擇合適的企業。審查完成之后，雙方就要針對項目工程實際情況開展交流，對實施過程中的問題進行確認，保障實施細則的詳細，根據簽訂的合同完成后續工作。PPP項目要長期開展，需要雙方企業共同承擔責任和義務，保障有效的利益分配，存在的差異會涉及到不同部門，同時存在交易結構，立項審批手續對應較為復雜等問題。因此，需要耗費大量的時間，影響項目工作的順利開展。所以，需要對入庫手續進一步簡化，降低施行難度。

2.環衛領域PPP模式下公私雙方（政府方、社會資本方）目的不一致

隨著城市化的不斷發展，政府在基礎設施建設上持續加大投入，公共事業積極開展，其主要的目的就是為了能夠提升人們的生活質量，保障城市建設符合人們的需求。企業在參與的PPP環衛建設當中主要目的就是為了能夠獲取到高額利益。特別是隨著環衛工程建設持續開展，無論是政府還是企業都在逐步地向目標前進，這就導致雙方由于目標等的不同出現相應的爭議，PPP環衛建設不能夠正常的進行。PPP模式的應用能夠提升環衛市場建設的服務效率，使成本得到有效地控制，但是企業存在趨利性，只有在保障利潤的前提下才能夠更好地進行服務，如果利潤不能夠達到預期效果，就會出現服務質量下降的情況，甚至通過裁員、降低投入等方式保障自身利益。環衛項目入場后采取減員縮編不按照合同配備充足的保潔人員、減少車輛作業頻率，機械化覆蓋率跟不上，加大單位面積人員保潔強度、舊設備代替新設備、降低保潔人員的福利等措施降成本，已經成為環衛企業的常態。

3.實現契約雙方地位不平等，嚴重違背市場規律

政府是PPP環衛一體化模式的發起者和主導者，而私營企業處于雇傭地位，受政府調控，社會資本處于弱勢地位導致了不同程度的認知錯誤，最為關鍵的就是PPP環衛一體化建設更多地強調社會義務，往往忽視的了現有利益，嚴重地違背了企業發展的基本目的，不能夠保障企業獲取到相應的報酬，所有工作都違背了市場規律，企業在運營過程中惡性循環。

4.PPP環衛一體化模式下合理的價格機制沒有形成

PPP環衛市場由于發展時間較短的引導，導致實施并不穩定，政府部門對于環衛市場在價格設定的指導上無法做出有效的調控，定價并不合理，甚至出現片面追求低價，嚴重地擾亂了環衛市場的快速發展。健康的價格體系合理的產品和服務計價機制尚未形成。只有在健康合理的價格體系當中才能夠維持環衛市場的發展，價格與價值要相等，也就是政府在投入的資金當中要保證相應的環衛質量與成本。但是，企業基于成本進行運營勢必要減員增效、車輛作業偷工減料等，不會對相關政府部門想要快速完成的政績負責?？傊?，基于成本兌付的服務費機制不能有效地激發企業自身動力，企業改革自身感覺疲乏無力，甚至數據造假。

5.“事”轉“企”過程中在編人員安置問題比較棘手

PPP環衛項目在實施過程當中需要保障工作人員更好地安置，根據當前實施項目成果進行分析，工作人員在安置上主要是通過保障編制不變，并且與企業、原單位等簽訂協議，但是并不是與工作人員建立直接的雇傭關系。在運營管理當中對工作人員實施考核，并且將考核結果上報到原單位當中，根據考核意見完成歸檔。所有工作人員的檔案都統一到原單位當中進行管理，在符合退休年齡之后，進行退休的辦理。通常情況工作人員對這種方式較為接受，在前期實施當中受到的阻力相對較小，并且在整個項目實施的過程當中都會與政府保持聯系，能夠達到預期的效果，但是中間會存在不確定因素。還有一種方式就是直接進行工作人員身份轉換，也就是事業編轉換為企業編制，這種方式需要在前期投入大量的思想工作，并且開展積極的動員，充分的保障工作人員的個人利益不受到侵犯。在編制轉換的過程當中潛在風險相對較小，能夠有效地推動新企業的管理，但是前期的實施難度會非常大，員工接受度較低，存在社會不穩定因素。原有人員如何安置，工資、福利待遇如何保障等都是PPP項目在推行過程中存在的重大問題。

6.固定資產處置方式確定有難度，環衛項目對于現有機械設備資產的處置有歧義

以機械設備為首的固定資產需要重新采購。因此，這種模式在實施當中企業并不能夠接受現有機械設備，只有購置全新的設備才能夠保障環衛工作效率，提升工作質量。但是能夠發現前期投入的資金會增多，相應的服務費用也將會上漲，在客觀上也會造成資源的浪費。

接受現有固定資產。在這種模式實施的過程當中，政府屬于資產持有方，因此會通過協議的方式與企業簽訂資產轉讓，并且根據評估價格完成資產的轉讓。這種方式能夠保障政府進行資金回收，并且在項目邊界的界定上更為清晰。但是存在明顯的缺點就是，無法保障公共服務的風險能夠有效地避讓。在資產完成轉讓之后，相應的設備使用、所有等權利都將會統一到社會資本方面，但是當發生較為突發事件時候企業將會不能夠保障服務的持續開展，或者是在企業進行能力評估之后，政府也不能夠及時地進行環衛工作的接管，這將會造成巨大的社會問題。并且資產轉讓過程中需要花費的時間較長，需要通過一系列的操作才能夠完成資產轉讓，這對于企業來說需要投入大量的成本，并不利于后續工作的開展。

7.環衛企業成本控制存在管理意識薄弱和制度不健全以及管理方法不完善，財務職能發揮受局限

許多環衛企業對成本控制管理意識薄弱，企業認為取得了市場就等于取得了收益，特別是民營企業管理者缺少項目運營經驗，一般持有“重市場、輕管理”的態度，比較重視市場開發，缺乏成本控制管理意識，項目運營負責人同樣對重視項目運營，對成本控制意識也比較薄弱，對成本控制管理還是沿用傳統管理模式，沒有對企業項目成本控制做出一個整體性，全面性的把控。環衛企業負責公共設備投資、建設、運營以及維護，但是許多環衛企業對于企業成本控制缺少管控制度。環衛企業仍然沿用傳統的成本管控模式，對財務部門在成本管控過程中定位不明確，企業認為財務只是簡單的會計核算，對項目業務不熟悉，在成本管控過程中只負責數據統計，編制財務分析資料的簡單工作；企業認為財務專業性強，對成本控制作用最大，降成本管理全部責任劃歸財務部門，忽視了項目其他部門、全體員工的作用，導致財務人員在成本管控過程中財務職能發揮受到局限性。

8.環衛領域下PPP模式問題的解決思路

第一，政府應總結過去PPP項目實行的經驗，對PPP項目的管理方式、隱性風險機制等進行深度研究，根據相關經驗、研究結果以及大量工程實例等作為參考制定具有代表性的PPP項目合同示范文件。實現PPP環衛一體化長期可持續發展，不可避免的涉及到與PPP模式運用相關的政策環境，法律環境，金融環境，信用環境和社會環境等多方面的營造。當環衛項目在進行過程中公私雙方出現目的不一致或執行偏差等情況時，應安排專業人員從中協調，及時修正偏差，以免影響項目進度。應做到既不損害社會資本的合法權益，也不影響因發展公共事業、基礎設施建設而帶來的社會效益。減少政府部門對私營企業內部決策的干預，提高私營企業的調控能力，使項目在專業化管理之下合理有效地進行。

第二，以當地PPP模式引入社會資本、推進環衛作業市場化為契機，加大環衛資金的投入，進一步提升綜合管理水平，不斷提高城市環衛工作的整體能力，面對在編人員安置和資產處置問題時，合理選擇適合項目自身條件的處理方式，保證項目的順利推進。同時要維護PPP發展的生態平衡，促使相關利益主體、各種影響因素處于一個相對均衡的狀態，維持PPP發展良好社會環境最重要的調控策略。從全局角度出發，盡快消除私營企業資本進入政府項目投資領域的障礙。

第三，PPP環衛項目一般具有初始投資大、投資回收期長、利潤回報預期低等特點，企業管理者應該高度控制成本，融入控制管理理念，使企業成本逐步降低，轉換控制管理意識，樹立統籌性、全局性、整體性的管理意識。引入風險管控、預算管理、完善成本控制管理方法。成本控制管理方法是成本管控的具體手段，制定成本控制方法需要考慮全面，主要結合企業整體實際要求進行設定。同時，充分發揮財務職能作用，讓財務部門起到承上啟下、監督與服務的作用，財務工作與其他部門都有交集，可以直接或間接向其他部門宣傳成本控制理念，構建“以財務部門為主導作用，員工參與”的成本控制模式，調動集體力量，分工協作，共同管理。提升企業財務管理能力，將財務工作從會計核算向財務管理職能方向轉化，讓財務參與項目運作經營管理，切實做到“業務結合財務”提升財務實戰能力和管理能力，更好發揮財務監督與服務作用。