農村承包地和宅基地轉讓的理論探討

□文/賀有利

土地是財富之母，是最重要最主要的生產要素，土地要素市場化分為城鎮土地市場化和農村土地市場化，城鎮土地及房地產通過城鎮土地出讓已經市場化。農村土地市場化就是農村土地出讓，就是“農地出讓”，一是農村集體土地流轉（實質是出租），二是農村集體經營性建設用地入市（實質是出讓），三是進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權依法自愿有償轉讓可簡稱進城落戶農民承包地、宅基地自愿有償轉讓，承包地、宅基地轉讓。

一、承包地和宅基地自愿轉讓的緊迫性

我國在農業、農村、農民方面取得了輝煌的成績，這是不容置疑的，特別是“包產到戶”后的20世紀80年代和90年代，解決了中國人的吃飯問題，農產品出口換匯，直接大力推動了我國工業技術的引進和發展。從生產力與生產關系的角度來分析，“包產到戶”適合當時主要的生產力——“二牛抬杠”。但隨著城鎮化及工業化、服務化的發展，隨著農業現代化及機械化的發展，要求農業規模化生產。農業、農村、農民的問題越來越多，越來越重，成為三農問題。

農民真苦，農村真窮，農業真危險。中國最大的危機是農業、農村、農民。我國三農問題的現狀是農村“空心化”、農業及耕地“撂荒化”、農民“留守化”。農村“70后”不愿種地，“80后”不會種地，“90后”不提種地，留守老人是農村農業生產的主力。再過20年，留守老人相繼離開，我國面臨農業技藝失傳的巨大風險，需要盡快傳承農業生產的技藝，培養新一代擁有農場的農民，盡早把農業的“根”留住，盡早把農業的“本”保住，刻不容緩。

二、承包地和宅基地自愿轉讓的政策依據

中共中央、國務院在2020年4月發布的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》強調，充分發揮市場配置資源的決定性作用，推進土地、勞動力、資本、技術、數據要素市場化。

黨的十九屆五中全會在2020年10月通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確，“保障進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，鼓勵依法自愿有償轉讓”。

全國人民代表大會在2021年3月通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》強調，“依法保障進城落戶農民農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，建立農村產權流轉市場體系，健全農戶‘三權’市場化退出機制和配套政策”。

三、承包地和宅基地自愿轉讓的法律依據

全國人民代表大會在1988年4月修改的《憲法》明確，“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。全國人大常委會在1988年12月修改的《土地管理法》明確，“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓，轉讓的具體辦法由國務院另行規定”。

國務院在1990年5月頒布的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》一次性地建立了系統完整的城鎮國有土地出讓及轉讓制度，逐步實現了城鎮土地市場化，逐步實現了城鎮房地產市場化。進城落戶農民承包地和宅基地自愿有償轉讓符合《憲法》《土地管理法》的規定。

四、承包地和宅基地自愿轉讓的理論依據

要完善我國的社會主義市場經濟體制，必須加快推進生產要素市場化，現在勞動力、資本、技術、數據、城鎮土地等生產要素已經市場化，唯有農村土地沒有市場化。要充分發揮市場配置農村土地資源的決定性作用，加快推進農村土地市場化——農村土地出讓及轉讓，加快完善我國農村社會主義市場經濟體制。

2016年1月，“農地出讓”理論提出；2016年9月，《試行“農地出讓”新土改的理論探討》刊發；2016年10月，《推進“農地出讓”新土改的理論探討》刊發；2019年12月，中共中央黨校出版社出版《“農地出讓”理論——我國農村土地改革的理論探討》；2021年1月，《從法律修改的角度探討“農地出讓”理論》刊發；2021年6月，《從土地轉讓和出租的歷史角度探討“農地出讓”理論》刊發；2021年9月，《農村承包地和宅基地轉讓的理論探討》刊發；2021年10月，《林區林地和宅基地轉讓的理論探討》刊發。“農地出讓”理論破解了三農問題，破解結果如下：

我國三農問題的根子是土地，是農村土地沒有市場化，不能市場交易，不能出讓及轉讓，市場機制無法有效配置農村土地，進城農民土地無法集中到農業大戶手中，導致我國農村無法建立農地產權清晰的有恒產者有恒心的現代化農場。農業及農村、農民最主要最重要的生產要素——農村土地是市場唯一無法有效配置的生產要素，制約了農業及農村、農民的發展，形成了三農問題，解決的辦法就是“農地出讓”，也就是農地轉讓。

五、承包地和宅基地自愿轉讓的概念及機制

根據黨的十九屆五中全會通過的《建議》精神，依據全國人大會議通過的《綱要》，我們構建和制定進城落戶農民承包地、宅基地自愿有償轉讓的機制和配套政策。進城落戶農民承包地、宅基地自愿有償轉讓就是進城落戶農民承包地、宅基地出讓及轉讓、出租、抵押，是進城落戶農民將承包地、宅基地自愿有償退出，村集體回收，給予退地農民補償。縣（市、區）級政府亦可按購地者（受讓者）要求征收村集體回收的承包地、宅基地，村集體或縣級政府再將退出的農業用地（承包地）、宅基地進行使用權出讓，受讓者繳納土地出讓金，出讓金用于退地補償。

農業用地、宅基地出讓期限100年，期限屆滿，自動續期。出讓農業用地、宅基地的所有權歸國家或集體所有，使用權誰投資（受讓）誰所有，是受讓的農民或城鎮居民、城鄉企業，出讓農業用地、宅基地能夠轉讓、出租、抵押。進城落戶農民承包地、宅基地自愿有償轉讓=農民自愿有償退出承包地、宅基地；村集體或縣政府回收退地并補償+村集體或縣政府出讓農業用地、宅基地；購地者繳納土地出讓金=有償退地+退地出讓=退地+出讓。

要堅決尊重市場經濟規律，各縣級政府成立農地轉讓服務中心，出臺本縣（市、區）承包地、宅基地轉讓參考價，鼓勵轉讓，一是進城落戶農民進行承包地、宅基地自愿有償退地登記，二是需要購買農業用地、宅基地的相鄰農民等進行登記，三是轉讓服務中心牽頭退地者、購地者進行價格協商，四是協商一致后退地者、購地者簽訂承諾書，五是村集體以協商價格收回承包地、宅基地，六是村集體以協商價格向購地者出讓農業用地、宅基地使用權，辦理集體土地不動產證。如果進城落戶農民已經與購地者達成協議，則直接辦理收回承包地、宅基地與出讓手續。如果購地者想購買（受讓）國有農業用地、宅基地，則由縣級政府同時辦理征收手續，縣級政府以協商價格向購地者出讓農業用地、宅基地使用權，辦理國有土地不動產證。

六、承包地和宅基地自愿轉讓的鄭重建議

我國三農的現狀是農村“空心化”、農業“撂荒化”、農民“留守化”，我國三農未來將農村農場化、農業規模化、農民城鎮化特別是縣域中心城鎮化。最后需要特別明確指出的是，現在已經不是進城落戶農民承包地和宅基地是否轉讓的問題，而是怎么落實中央鼓勵進城落戶農民轉讓承包地和宅基地的問題，怎么辦理進城落戶農民承包地和宅基地轉讓手續的問題，具體辦法就是“有償退地+退地出讓”。

根據黨的十九屆五中全會通過的《建議》精神，根據《憲法》《土地管理法》，依據全國人大會議通過的《綱要》，鄭重建議如下：

1.盡快進行進城落戶農民依法自愿有償轉讓承包地的試點，落實黨中央鼓勵承包地轉讓的政策，為轉讓承包地的農民服務，鼓勵自愿有償轉讓；

2.盡快進行進城落戶農民依法自愿有償轉讓宅基地的試點，落實黨中央鼓勵宅基地轉讓的政策，為轉讓宅基地的農民服務，鼓勵自愿有償轉讓；

3.農業部、司法部等加快出臺《中華人民共和國農業用地使用權出讓和轉讓暫行條例》，包括草原、林地等，鼓勵依法自愿有償轉讓；

4.農業部、司法部等加快出臺《中華人民共和國農村宅基地使用權出讓和轉讓暫行條例》，涵蓋農區、牧區、林區等，鼓勵依法自愿有償轉讓；

5.在全國穩妥有序推行進城落戶農民依法自愿有償轉讓承包地、宅基地。