貿易救濟調查對中國鋼管出口的影響與對策研究

王 亮，張 立

（衡陽華菱鋼管有限公司，湖南 衡陽421001）

進入21世紀以來，中國鋼管行業經歷了從“十五”至“十三五”4個五年計劃發展，特別是“十三五”期間，國際油價大幅波動，新冠肺炎疫情對全球經濟的嚴重沖擊，逆全球化與貿易保護主義傾向抬頭等不利外部因素影響，中國鋼管行業堅持以提高發展的質量和效益為中心，以全面提高鋼管行業整體綜合實力為目標，取得了良好的發展，繼續保持著世界最大的鋼管生產國和出口國的地位。與此同時，針對中國鋼管的貿易救濟調查次數伴隨著中國鋼管出口數量提升也不斷增加，對中國鋼管出口和行業發展影響深遠。因此，系統研究中國鋼管遭遇貿易救濟調查的現狀、原因和影響，對優化中國鋼管產品國際市場布局、商品結構、貿易方式，提升出口質量等都具有重要意義［1-8］。

1 中國鋼管遭遇貿易救濟調查現狀

貿易救濟調查是指世界貿易組織（World Trade Organization，簡稱WTO）成員國為保護本國產業發展，針對進口產品發起反傾銷案件、反補貼案件、保障措施以及特保案件的統稱。WTO設立貿易救濟調查的初衷是為了維護國際間貿易的公平秩序，但是隨著中國出口的不斷增加，對原有的國際貿易格局產生了重要影響，一些國家對中國頻繁使用貿易調查措施，貿易調查措施甚至成為貿易保護主義工具，給中國產品的出口造成了極大影響，其中針對中國鋼管產品的貿易救濟調查尤為嚴重［9］。

1.1 貿易救濟調查案件持續不斷

自1999年6月美國第一次對中國進口焊管、空心異型材實施保障措施案，至2020年12月，中國鋼管遭遇了美國、印度尼西亞、澳大利亞、加拿大、歐盟、俄羅斯、烏克蘭、墨西哥、阿根廷等18個國家和地區發起的貿易救濟調查案件共計75起，具體情況如圖1所示（數據來源于文獻［10］）；中國鋼管產品是中國遭遇全球貿易救濟調查最多的產品之一。鋼管所屬的金屬制品行業2001—2019年是受到反傾銷制裁最多的行業（255起）［5］。

圖1 1999—2020年中國鋼管遭遇貿易救濟調查次數

從圖1可以看出，僅針對無縫鋼管的貿易救濟調查次數為32起；僅針對焊管的貿易調查次數為30起。針對無縫鋼管和焊管同時發起的貿易救濟調查次數為13起。從發起貿易調查年份上來看，2007—2009遭受貿易調查最為嚴重，期間分別遭受貿易調查次數為8起，9起，9起，僅這三年的調查次數占統計的22年總調查次數的34.7%。由此可見，一旦出現金融危機或者經濟下行，各國為保證本國相關企業穩定運營以及本國經濟發展，往往多會采取貿易保護措施來限制進口商品對本國企業的沖擊和經濟的影響。1999—2008年涉及焊管的貿易調查次數最多，占總調查次數的80%，并在2008年遭受多達8次的貿易救濟調查，之后減少。但是從2006年開始，涉及無縫鋼管貿易救濟調查次數不斷增加，2009年達到峰值9次，之后貿易救濟調查次數震蕩減少。1999—2020年中國鋼管遭受貿易救濟調查申訴國家和地區及組織見表1。

表1 1999—2020年中國鋼管遭受貿易救濟調查申訴國家和地區及組織情況

1.2 貿易救濟調查種類眾多

1999—2020年中國鋼管遭受貿易救濟調查種類及次數見表2。從表2可以看出，反傾銷是中國鋼管遭遇貿易救濟調查的主要種類，占比68%；反補貼次之，占比22.6%。這是由于啟動反傾銷調查相對簡單，根據WTO協定，進口國企業可以向本國政府提出對進口產品實施單邊懲罰措施，技術門檻低，申請程序簡單，見效迅速，因此反傾銷措施成為各國實施貿易保護的首選方案。而實施反補貼措施則是針對某國的貿易和產業政策，涉及范圍較廣，程序復雜，但是如果一旦實施則對實施行業以及其下游企業甚至整個產業鏈都有巨大影響。而實施保障措施和特別保障措施不分國別地適用于所有來源國的產品，涉及面廣，條件要求高，因此實施次數相對于反傾銷和反補貼而言要少［5］。

表2 1999—2020年中國鋼管遭受貿易救濟調查種類及次數

1.3 貿易救濟調查訴訟來源國分布廣泛

從1999年美國發起的第一起貿易救濟調查至今，共有18個國家和地區及組織對中國鋼管進行了貿易救濟調查（表3）。涉及除非洲和南極洲以外的五大洲，其中主要集中在美洲、歐洲等的發達國家。其中發達國家占比61.3%，發展中國家占比38.7%。典型的國家和地區是美國、加拿大、澳大利亞、墨西哥、歐盟等在本國或者地區擁有鋼管生產企業，與中國鋼管之間存在競爭關系，為保護本國企業發展，其對中國鋼管產品實施貿易救濟調查。并且美國、加拿大、澳大利亞三個國家經常同時使用“雙反”措施，不僅中國鋼管企業面臨被征收高昂的反傾銷和反補貼稅，而且也影響中國政府對于中國鋼管產業的相關政策。“雙反”同時實施時，負面影響非常大，不僅中國難以通過積極應訴來降低稅率，而且其他國家可以順道發起“雙反”調查。從75起調查案件可以發現，一旦美國或者加拿大一方對中國鋼管產品發起“雙反”調查后，另一方也會很快效仿對中國鋼管產品發起反補貼調查［7］。

表3 1999—2020年中國鋼管遭受貿易救濟調查申訴國家和地區及組織占比

1.4 貿易救濟實施力度較大

在上述75起貿易救濟調查案件中，有59起確認實施貿易措施，占比78.6%，14起終止調查，2起正在調查。其中，實施貿易措施的59起案件中，46起仍在實施措施，13起已終止措施。可以看出，一旦訴訟國對中國鋼管發起貿易救濟調查，中國鋼管產品被實施貿易救濟措施的比率較高。從征收的稅率上來看，反傾銷措施征稅稅率比例較高，且幅度較大，這是由于反傾銷是直接針對不同企業，具有較明顯歧視性，因此一些積極應訴、準備充分的企業往往會取得較有利的反傾銷稅率。以2010年加拿大對中國石油管材做出的反傾銷終裁結果為例，其反傾銷稅率39.0%～166.9%。其中天津鋼管集團股份有限公司和湖南衡陽鋼管（集團）有限公司分別征收39%，48.15%的反傾銷稅，另外10家上榜企業征收反傾銷稅稅率在76.46%～106.43%。其他未上榜的中國鋼管企業統一征收166.9%的反傾銷稅［10］。除按價格百分比征收反傾銷稅外，一些國家使用定額反傾銷稅征收方式。例如，巴西對來自中國的鋼管制品征收743美元/t的定額反傾銷稅，墨西哥則征收高達1 568.92美元/t的定額反傾銷稅。另外從貿易救濟實施周期來看，一般實施貿易救濟措施的時間都較長。以加拿大對華石油管材的“雙反”貿易救濟措施為例，該措施從2010年2月22日起開始實施，到2020年7月3日做出日落終裁，該貿易救濟措施實施已超過10年之久。

2 貿易救濟調查對中國鋼管產業發展的影響

2.1 貿易限制效應

貿易限制效應是指訴訟國對某國涉案產品實施貿易措施后，被訴訟國涉案產品對該訴訟國的出口量都會減少［11］。受貿易救濟調查影響，中國無縫鋼管對美國的出口數量從2008年的229.1萬t下降至2009年的40.7萬t，出口金額從2008年的33.5億美元降至2009年的6.6億美元，出口數量和金額分別下降了82%和80%。美國無縫鋼管年需求量常年穩定在400～500萬t，但是由于美國對中國石油管材“雙反”案件仍處于執行階段，其對中國無縫鋼管出口限制作用仍然非常明顯，從2010—2019年中國出口到美國的無縫鋼管金額僅占2008年峰值時的5.9%～10.4%，具體出口數量和金額見表4。

表4 2007—2019年中國無縫鋼管出口美國數量和金額

2.2 貿易偏轉效應

貿易偏轉效應是指被訴訟國由于某類產品遭遇他國貿易救濟措施后，出口受阻，進而轉向尋求別國市場，通過增加對非涉案第三國市場的出口來減少經濟損失［11］。仍然以中國無縫鋼管出口為例（表5），2000—2009年美國是中國無縫鋼管出口金額最大目的國，加拿大也有5年占據中國無縫鋼管出口金額第二的位置；但是從2007—2009年美國和加拿大對中國實施貿易救濟措施之后，印度和韓國占據中國無縫鋼管出口金額前兩位國家位置。與此同時，中國無縫鋼管對海灣合作委員會國家阿聯酋、科威特、阿曼，亞洲國家泰國、印度尼西亞出口金額也不斷增加，這些國家進入中國無縫鋼管出口金額的前10名。這表明貿易救濟措施對中國無縫鋼管存在貿易偏轉效應。

表5 2000—2019年中國無縫鋼管出口金額前10名國家

2.3 鋼管出口地區集中度逐步降低

以中國無縫鋼管為例，出口前10位的國家和地區的出口額占中國總出口額的比例如圖2所示（根據聯合國商品貿易統計數據庫UN Comtrade Database整理）。在2006年遭受貿易救濟措施前，中國無縫鋼管出口前10位的國家和地區的出口量占中國總出口量的70%以上，出口國家過于集中，容易遭遇進口國發起貿易救濟措施。2006—2009年，中國無縫鋼管出口前10位的國家和地區的出口量占中國總出口量的比例下降至60%左右，2010—2019年該占比在46%～55%波動，表明中國無縫鋼管通過開拓新興市場，逐步減少對某些單一市場的依賴。

圖2 2000—2019年中國無縫鋼管出口前10位的國家和地區的出口額占中國總出口額的比例

2.4 使國內鋼管企業陷入短期經營困境

中國鋼管遭遇國外貿易救濟措施的高峰期（2007—2016）也正是中國鋼管迅速發展的時期，中國鋼管產業產能增長過快，產能過剩，企業效益下滑、成本壓力加大、企業負債過高。面對他國發起的貿易救濟調查，中國鋼管出口受到的沖擊較大，在內外因素的疊加影響下，國內鋼管企業陷入短期經營困境［2］。

3 中國鋼管遭遇貿易調查的原因

（1）全球針對中國的貿易保護主義興起。隨著以中國為代表的新型經濟體的經濟實力不斷提升，中國制造業取得了長足進步，特別是“制造強國”戰略的提出，中國在一些傳統產業上的競爭已經具備一定優勢，因此歐美國家享有的過去其倡導的自由競爭與自由貿易所帶來的巨大利益也在逐步消失。一些國家不在自身因素上找問題，想辦法，反而將其國內經濟低迷、失業率過高等問題歸因于中國實施不公平貿易手段，因此針對中國的“威脅論”以及貿易保護主義不斷興起［12］。

（2）中國鋼管出口增速過快，出口地區過于集中。進入21世紀以來，中國鋼管工業進入飛速發展階段，在滿足本國國民經濟和下游行業發展的需要外，廣泛參與海外競爭，中國憑借較為低廉的勞動力成本優勢以及先進裝備產能優勢，在國際市場上具有較強的競爭力，出口數量從2000年開始逐年遞增。特別是2003—2008年，中國鋼管出口呈爆發式增長，年均增長率為54.14%，如圖3所示（根據聯合國商品貿易統計數據庫UN Comtrade Database整理）。此外，出口地區過于集中在歐盟、美國、加拿大等發達國家和地區，這些國家或地區原本就是WTO規則的主要制定者，諳熟貿易救濟調查流程，因此在面對從中國進口鋼管迅猛增加時，對中國鋼管產品采用貿易救濟措施是其必然選擇。

圖3 1999—2019年中國鋼管出口量

（3）國外鋼管壟斷集團主動采取貿易救濟措施。鋼管首先在歐美國家產生并實現工業化，目前已經形成了三家全球領先的鋼管壟斷集團。這些鋼管集團不僅工業化起步較早，而且實現了鋼管產業全球化布局，在多個國家和地區設有分公司和生產基地，形成了較為固定的市場格局。當國外鋼管集團面對中國鋼管企業挑戰，其主動牽頭組織當地相關企業向當地政府提出對中國鋼管產品采取貿易救濟立案調查，并積極推動當地政府對中國鋼管做出實質性貿易救濟措施，以確保其固有的市場格局不受沖擊，通過高額的反傾銷稅或者反補貼稅將中國鋼管產品排除在其固有市場之外。

（4）缺乏國際營銷戰略，企業出口定價機制不成熟。國外對中國鋼管產品頻繁采用貿易救濟措施，最直接的原因就是中國鋼管出口價格低于訴訟國國內市場價格，導致訴訟國相關企業發起訴訟。因此中國鋼管企業需要對合理的出口定價機制進行認真思考，出口商品定價不是簡單的成本加預期利潤，而應該綜合考慮國際市場價格水平，目標市場中國鋼管競爭力強弱、結算匯率波動，國際市場原材料價格等多方面因素來定價。特別是目前中國鋼管工業原材料之一的鐵礦石長期受制于國外，企業在定價時一定要保障自己的出口獲利，避免訴訟國以價格過低為由帶來的貿易救濟調查隱患［9］。

（5）應對貿易救濟的系統性支撐不足。應對貿易救濟調查是一項系統工作，從組織結構上來說涉及到政府、行業、企業，從業務專業上來說涉及到法律、商務、財務、生產、外語等專業。由于目前鋼管行業的市場集中度低、企業分散，因此在應對貿易救濟時，政府和行業組織協調應訴的成本及難度增加。企業直接參與應訴工作也十分繁雜，需要在規定的時間內用英語填寫問卷調查，有的甚至需要用訴訟國本國語言填寫，并且問卷調查內容涉及面廣，時間跨度大，如果企業沒有貿易救濟預警機制，提前存檔相關信息，很難在規定時間提交相關資料。即使企業遞交了相關資料，但是由于單個企業話語權較低，應訴成功率也不高。

4 應對策略

4.1 政府和行業層面

（1）控制和淘汰落后產能，提高行業集中度。深化“供給側”改革，淘汰處理一批高能耗、高污染、低效率、低效益的企業，將市場優質資源、政府相關鼓勵政策向先進企業傾斜，逐步形成若干個特大龍頭企業。2020年12月31日工業和信息化部編制的《關于推動鋼鐵工業高質量發展的指導意見（征求意見稿）》中明確指出，在“十四五”期間依托行業優勢企業，在不銹鋼、特殊鋼、無縫鋼管、鑄管等細分領域分別培育1～2家世界級專業化引領型企業。這樣不僅可以避免由于出口市場無序競爭，造成在國際市場上中國企業之間的價格戰，而且可以減少政府和行業在應對國外貿易救濟調查時組織和協調企業應訴的成本和難度，將有限精力放在對外應訴工作中去［13-14］。

（2）指導企業構建針對國外貿易救濟調查的應對體系。政府和行業需要加強對鋼管企業進行WTO規則的培訓和政策宣講。讓作為應訴主體的企業了解WTO最新動態，充分掌握WTO爭端解決機制，并會運用規則，融入現行規則體系。指導企業建立以會計信息體系為主，法律和商務為輔的國外貿易救濟調查應對體系。

（3）引導企業融入國家“一帶一路”倡議，逐步形成均衡化出口的市場格局。政府積極引導鋼管企業積極融入國家“一帶一路”倡議，在企業開拓“一帶一路”沿線國家市場時，給予風險防控、信貸融資優惠、目的國法律咨詢、投資指導等多方面支撐，為企業構建多元化出口市場，形成均衡化出口市場新格局創造良好條件。

4.2 企業層面

（1）加大技術創新，優化出口產品結構。中國鋼管企業要加大技術創新力度，不斷優化產品結構。目前中國鋼管企業擁有鋼管制造裝備和人力資源成本上的優勢，但是在鋼管基礎材料、精密制管、產品質量穩定性、資源利用率上還有提升空間。通過技術創新，提高中國鋼管在國際市場中的影響力和出口價格，降低國際貿易摩擦風險。

（2）制定更加貼近市場的發展戰略，轉移鋼管產業鏈。可借鑒國外鋼管企業貼近市場的發展戰略，鼓勵有實力的企業在靠近境外市場、原料供應便利、鋼管行業不發達且投資環境較穩定的境外進行投資建廠，這不僅可以規避國外對中國的貿易摩擦，同時轉移產業鏈是一種轉移過剩產能的有效途徑，而且有利于進一步實現鋼管行業的碳減排。

（3）加強人才儲備以應對貿易救濟調查。由于應對貿易救濟調查涉及的相關專業眾多，因此需要注重相關專業人才的培養，特別是法律和外貿商務人員。企業可以加強與高校和國內科研機構的合作，定制培養“法律+國際貿易+外語”的復合型人才。