對民營養老機構發展狀況的調查和思考
——以揚州市為例

趙 姝 （江蘇旅游職業學院）

■揚州市養老機構基本情況

（1）我市人口老齡化特點趨勢:一是速度加快；二是程度加深；三是問題加重。受經濟社會急劇轉型等因素影響，老齡人口純老、失能、失獨等問題及留守老人、空巢老人、候鳥老人和慢病老人等現象日益凸顯。

（2）我市社會養老服務體系建設成效[1]。首先要健全整個養老服務體系。養老服務企業作為社會養老體系的重要組成部分之一，現在政府部門越來越高度重視相關養老服務企業。在2013 年12 月，揚州市政府下發《關于加快發展健康和養老服務產業的實施意見》文件，要求對發展養老機構提出了總體的新思想和新目標，努力爭取把揚州變成名聞遐邇的養老家居的健康之城與幸福之城。到目前為止，揚州市政府相關部門已經建成各種養老機構約97 家，其中包含農村地區的養老所73 家，占老年人總人口數的3.6%。護理型的床位有8576 張，占養老所總床位數的23%；目前城鎮社區基本實現了全覆蓋，農村覆蓋率達到90%以上，居家養老服務圈已經基本形成。其中民營養老機構18 家，民營床位2129 張，占總床位數的7.1%。

■我市民營養老機構發展面臨的困難與問題

近年來，市委市政府高度重視民營養老機構的發展，通過社區養老、家庭養老、民營養老養等多種方式豐富目前的養老形式。雖然取得了一些成效，但是我們還應該看到，無論是公辦養老、民營養老，在發展上都存在一些困難和問題[2]，其中民營養老機構的發展存在的問題較為明顯，經調研主要表現在以下幾個方面:

（1）社會養老意愿不高。對于現在來說，大部分人還沒有接受社會養老這一觀念。贍養老人是中華民族的優良傳統，有一部分人卻把贍養狹義地認為一定要子女應該和父母共同居住生活在一起，如果在老人晚年的時候把老人送進養老院，特別是有些民營機構的養老院，那這樣的行為就會被人所指責和恥笑，會被認為這種行為是子女不孝順，因為受過去傳統觀想的約束，老人迫于社會輿論也不愿意走進養老院。同時，由于人們對民營的養老機構普遍存在懷疑，導致民營的養老院入住率極低，一些民營養老院由于入不敷出而被迫倒閉；另一方面，這些民營養老院的倒閉，更加加劇了人們對于民營養老院的不信任程度，擔心在自己入住后，養老院不能繼續維持，導致自身的生活受到影響。

（2）對民營養老服務需求不足。雖然各級政府加大了對養老機構建設的力度，但養老機構床位與養老人數相比比例較低，難以滿足養老需求。除了以五保戶為服務對象的鄉鎮敬老院外，民辦養老院廖廖無幾。一方面，公建公營養老院服務對象有規定，只收“五保”孤寡老人，而且收養量較大，幾乎全部滿員，因“長住戶”多，“壓床”現象普遍，床位一時騰不出來，只能“等缺”。另一方面，民營養老機構因費用相對偏高，遭受冷落[3]。

（3）養老服務內容比較簡單。目前揚州市區的民營養老機構的主要養老服務理念是“服侍老人”，服務人員只是完成在老人的一日三餐的服務工作，飯后再陪老人運動走路而已，很少有機構服務人員會陪老人談天說地；讀書給老人聽，這些機構側重點在于滿足老年人的生理需求，而容易在忽視老年人的情感需求。在大部分養老機構里，只有撲克牌、棋牌室等玩樂設施，沒有諸如書畫學習、合唱團、樂器班、老年大學等高品位的精神層次的文化服務形式。同時，現有的一些民營養老機構主要是在開展長期照料居住生活服務和臨終關懷服務。如江都區“幸福家園”養老院主要是以長期生活照料為主。“好蘇嫂”養老院收住的對象中主要是生活半自理、完全不能自理和需要臨終關懷的老人。

（4）揚州市養老機構服務人員專業度不夠。高強度勞動，低收入等原因導致民營養老機構的護理人員的人數嚴重匱乏。當前江蘇省只有少數學校開設了有關于養老護理的相關專業，大多數的院校也僅僅開設護理專業和康復專業[4]。目前揚州還沒有一家有完整嚴格體系的健康管理學院，大多數護理人員缺乏相應的基礎醫學、營養學等基礎知識技能，缺少在養老機構工作過的、具備一定工作經驗和技能的健康管理人才。目前民營養老機構的工作人員以外地務工人員居多，還有部分本市下崗、退休人員，但基本都不是本專業的人員，且年齡普遍偏大、對新事物接受能力偏弱、護理經驗不足等問題，整體服務質量和管理水平都難以滿足現代護理需求。

（5）創辦發展受到局限。經營場地是制約民營養老業發展的“瓶頸”。首先，通過政府劃拔土地來創辦養老院比較難，通過拍賣土地來辦養老院，一般企業又無經濟實力。因此，土地已成為民營養老業發展的一道難邁的坎[5]。因為難以立項又會牽扯著票據領用問題。民營養老院屬于一個福利性產業商業化運作的養老機構，需要領取和使用票據。而民營養老院要想領取事業單位收費憑證，就必須到民政部門登記領取登記證，然后到發改委立項審批，否則收費憑證無法領取。然而立項審批的前提必須是劃撥土地。眼下不少企業在生產經營不景氣的情況下，利用已有場地從事民營養老業，用地性質是自有而不是劃拔，這無疑成了民營養老立項審批的一道“坎”。

■加快民營養老機構發展的建議和對策

針對民營養老機構面臨的種種問題，國家、政府和企業應通力合作、共建合理的養老機構市場。通過對社會資源進行整合、落實和優化，強化民營養老機構建設，并逐步擴大相關企業的規模，走規模化發展的道路。

（1）加大政府扶持力度。保證民營養老機構存在和發展的關鍵因素是政府扶持政策。首先養老機構應鼓勵民資興辦，政府要積極采取措施，落實具體優惠政策。相關的職能部門應對養老服務業市場進行有方法、有目標、有規劃地培育，社會養老事業在資金、土地、稅費優惠、信貸支持、購買服務等方面應給予他們支持和優惠，從而重點發展民營養老機構。

（2）加強對養老從業人員的培訓。市職教集團和各成人教育中心校要設立養老服務培訓的相關課程，對民營養老服務從業人員開展系統地培訓服務，同時對培訓實行政策地支持，努力建設專職的養老服務業人才機構。定期組織民營養老機構負責人現場交流等活動。通過政府鼓勵和引導，所有從事有關老年方面工作的人員都需進行專業的培訓。根據目前的狀況，民營企業應該制定相應對策和計劃，要求從事養老工作的服務人員和管理人員定期參加職業培訓活動[6]。

（3）養老機構的管理制度要加強規范。針對目前在民營養老機構建設中存在的問題，政府和相關職能部門要加強指導和管理，而不能不聞不問，沒有秩序地發展。要逐步加強養老機構建設的規范化、專業化。①養老機構要走規范化的道路，對軟件管理和硬件設施都要有一套切實可行的有效制度，努力打造示范養老機構。②統一推行服務工作人員持有上崗證制度，提高服務人員的專業護理能力。③加強行政監督機制，要對各類養老機構工作情況、發展規劃依法管理，從而達到科學管理、操作規范、服務優化，在市場條件下，民營養老機構能夠有秩發展和公平競爭。

（4）創新模式解決發展難題。一是采取福利性產業商業化運作模式，營造良好的發展條件。由工商、民政、稅務等部門聯合，發給“一證一照”，利用閑置設施和場所對外經營（如娛樂、健身、就餐、住宿等），這樣既能享受到補貼政策又能對外實現合法經營，獲得商業效益，使社會力量逐步發展成為養老服務業的主體；二是統籌給老人意外傷害保險，減少諸多矛盾。可釆用三個“一部分”辦法，即家庭拿一點、保險繳一點、養老院貼一點，這不僅能解決因諸多意外事故產生的矛盾，而且對老人家庭和養老院本身都是一種有利保護；三是醫療單位與養老院“聯姻”，實現“醫養結合”。建議由醫院與民營機構形成共建單位，派醫生定期組織巡診，既能強化養老院的醫療保障，又能實現多方受益；四是建立多檔養老模式，形成“多樣式養老”格局。民營養老機構更應當靈活運營方式，根據養老消費需求，實行明碼標價，按老人每月所交費用來享受對等服務。對一些生命垂危而子女又在外工作的“臨終”老人，可實行全額看護，讓老人在臨終前有人盡孝。對經濟收入少，能自理的“孤寡”老人，組織院內活動，主要是解決這部份人“老有所樂”問題。對于有經濟能力、較“年青”、健康狀況好的老人，可以加入剛剛興起的“異地養老網”，將這些老人集中帶出異地養老，既達到“老有所養”的目的，又可以讓這些老人游覽祖國的大好河山，實現“老有所樂”的愿望。