基于PEST 分析的農村幸福院可持續發展研究

黃婉晴，姚中進

（廣州中醫藥大學公共衛生與管理學院，廣東 廣州 510006）

農村幸福院又稱為互助養老院，是一種農村互助養老模式，由政府領導，村級管理，立足于醫療服務、精神慰藉、休閑娛樂、日間休息等綜合性日間照料服務的公益性活動場所的農村互助養老的形式之一。PEST 分析法即政治（political）、經濟（economical）、社會（social）、技術（technique）四因素分析法，是全面分析農村幸福院發展宏觀環境的良好工具。本文現對農村幸福院的建設進行PEST 分析，總結農村養老環境及存在的問題，提出合理的發展建議，以期對農村幸福院的建設有更全面的宏觀環境認識，從而為促進農村幸福院可持續發展提供依據。

1 農村幸福院建設的PEST 分析

1.1 政治因素分析 黨的十九大報告明確指出，要健全留守兒童和婦女、老年人的關愛服務體系[1]。由此可見，黨和國家都非常關注農村的民生問題，致力于提高農村老年人的關愛服務水平。近五年來，為應對農村地區老齡化嚴重的問題，國家出臺了推動幸福院建設的相關政策文件，其中涉及養老服務建設的文件共有46 個，從養老保險、養老服務業建設、養老體系建設等角度為養老服務發展提供了政策支持。涉及農村幸福院建設的有《國務院辦公廳關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》和《國務院關于加快養老服務業的若干意見》等4 個文件，都提及了要補齊短板，將養老服務資源向農村傾斜；鼓勵各地建設農村幸福院，大力推動農村互助養老服務。這些政策文件表明了國家對建設農村幸福院的重視，為幸福院的發展清除了政策障礙。除此之外，我國已經從政策、法律、制度等方面建立起了較完善的社會保障體系[2]，較好地保障了農村老人和農村幸福院建設者的權益。

1.2 經濟因素分析 我國老年市場的方向定位與基礎設施建設情況、經濟實力及資金運轉程度密切相關，目前我國老年服務業建設受經濟因素影響較大[3]。1978 年我國GDP 為3678.7 億元[4]，41 年后增至990865 億元[5]，而我國人均GDP 也從1978 的385元[4]增至2019 年的70892 元[5]。經濟實力的增強表明我國市場有充足的資金，可為養老服務市場帶來大量經濟投入，吸引大量人才資源。可持續的資金支持是農村幸福院建設的重要保障。我國養老消費需求能力不斷增強。總量大且增速快的人口老齡化趨勢可激發多元化、多樣化的養老服務消費需求；國家不斷建設養老服務體系，出臺一系列促進消費，加強養老服務供給的文件，從政府角度刺激養老消費[6]。2019 年民政部發布《關于進一步擴大養老服務供給，促進養老服務消費的實施意見》明確指出要激發養老服務業的消費，有效拓展農村養老服務。因此，從經濟因素來說，幸福院建設有了可行性的良好條件。

1.3 社會因素分析 2000 年60 歲以上老年人占全國人口總數的10.33%，其中65 歲以上老年人占比6.96%[7]；2010 年60 歲及以上人口占13.26%，其中65 歲及以上占8.87%[8]。表明隨著經濟的發展，醫療保障事業和人民生活水平改善，我國老齡化進程不斷加快。《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》中提出，預計到2020 年，我國60 歲以上老年人將增至2.55 億人左右，約占總人口17.8%；高齡老年人將增至2900 萬人左右，空巢和獨居老年人將增加到1.18 億人左右[9]。表明我國老年人口基數大，將產生多種多樣的養老服務需求。目前，我國農村現狀為年輕人外出務工，老年人和小孩留在農村，且因“落葉歸根”的文化觀念，許多外出務工人員，老了就會回到農村生活。另外，由于農村環境污染少，空氣清新，貼近自然，注重“養生”觀念的老人也會前往生活，農村可以說是老年人的聚居地。而目前大力提倡的農村幸福院旨在提供醫療護理、日間休息、餐飲服務、休閑娛樂等綜合性日間照料服務，可以較好地滿足農村老年人的服務需求，具有較大的市場機會。

1.4 技術因素分析 近年來，我國的互聯網技術的不斷成熟，大數據、人工智能、云計算等技術都處于世界領先地位，5G 技術快速發展，能夠高效地整合網絡資源，從而提高容量，支持千倍流量的增長，實現頻譜的高效使用，有效提高“互聯網+”行業的處理效率，這也為養老服務業提供了技術支撐。由于“互聯網+養老”能夠豐富養老服務的供給，提高老年人的生活水平；可以快速有效地處理老年人的信息，解決供需不平衡和資源配置不合理的問題；可提高養老護理員的素質等，能夠有效解決傳統養老方式的弊端[10]。如云南省已經建成和運行了“互聯網+智慧養老”平臺，有效整合社會資源，為老年人提供多元化的養老服務。此外，四川、山東淄博、上海、蘇州等已在積極探索“互聯網+”養老模式，上海還將“科技養老”列入該市“十三五”規劃中，是2020 年要實現的總體目標之一。這些實踐經驗，可被農村幸福院借鑒，減少其在技術建設中的碰壁，提高建設效率。

2 農村幸福院目前的發展困境

2.1 缺乏長期穩定的資金來源，維持難度大 目前，農村幸福院運行資金主要來源于政府財政補貼，而財政資金供給力度有限，一般從社會福利公益金中抽取部分用于幸福院的建設。但農村幸福院的啟動、運營都需投入大量資金，而我國多數農村居民并不富裕，出資籌辦農村幸福院較困難。對于集體經濟實力強的農村地區，尚且可維持運營，而對于集體經濟較差、農民比較貧困的地區，啟動和維持幸福院的建設就會存在資金壓力。現階段幸福院也缺少穩定資金進駐機制，缺乏長期穩定的資金來源。有些地區雖籌集夠資金啟動了互助幸福院，但缺乏基本生活保障和服務設施，村民不愿入住；有些因為缺乏資金支持，不得不將投入使用的幸福院強行停止，為我國資源的合理分配增加了壓力[11]。

2.2 管理不規范，政府支持力度不夠 雖然國家頒布了一系列的養老文件，但大多只是提出了要建設農村幸福院，對于怎么啟動、運營尚缺少國家層面的具體政策支撐。此外，老年人的權益保障僅有2008 年啟用的《中華人民共和國老年人權益保障法》，涉及我國養老服務業的專項法律尚未出臺[12]。如何認定生活照料中出現的意外傷害、保障幸福院管理和工作人員的權利，缺乏法律的保障。在農村互助幸福院的試點和推進工作中，基層政府應充分發揮“掌舵人”的作用，積極有序地開展和管理幸福院的建設。這種模式既不屬于家庭養老，又不屬于機構養老，尚無具體的政策指引及建設意見來規范基層工作人員和村民委員會的建設和管理工作。且一些基層公共事務管理者對幸福院建設的重要性和必要性認識不足，不理解國家建立互助養老院的意圖，對于上級政府推進的養老服務工作缺乏主體責任意識，缺乏主動性和積極性[13]。此外，村委會和政府基層管理者主要精力是處理日常工作，較少關注如何管理運營互助幸福院，且幸福院現有工作人員缺乏相關經驗，在學習或接受專業培訓方面欠缺[14]。因此，村委會難以規范管理農村幸福院，滿足農村老人的養老服務需求。

2.3 服務內容單一，不能很好滿足老人的需求 低齡老人照顧高齡老人，志愿者幫扶照料老人是幸福院主要的互助養老模式，我國較多的農村幸福院只具備提供休閑場地、聊天室、棋牌娛樂室等條件，專業的教育、醫療、心理關愛、餐飲等服務比較匱乏。然而，心理關愛和醫療保健才是農村老人最迫切需要的服務。農村老人由于長期從事農業勞作，多數身體肌能耗損嚴重，健康狀況欠佳，需專業的護理人員日間照料、康復治療和醫療護理。但由于農村經濟實力低下，交通不便，醫療水平有限，多數農村互助幸福院的醫療資源、醫療設備和護理人員等資源配置不均衡，經濟落后地區的幸福院甚至沒有開設醫療服務。除此之外，農村幸福院較少開設心理關愛服務，主要原因是農村地區缺乏專業的心理學人才，且農村老年人思想多比較保守，不愿與心理醫生交流問題。但是，大部分農村留守老人生活孤獨，迫切需要子女的關愛和心理的疏導來滿足他們的精神需求。

2.4 受傳統養老思想阻礙，不愿入住幸福院 家庭養老在我國傳統養老觀念中占據重要地位，農村的養老觀念受此影響極大，尤其是經濟水平低下地區。互助養老模式依然戰勝不了傳統的“養兒防老”思想。多數農村老人認為入住幸福院、養老院等養老福利機構是因子女不孝順，傳揚出去，沒有面子；少部分老人覺得是無兒無女的老年人才會住進幸福院里；甚至有村民認為無論怎樣也不會住進養老院，以免落下閑話。可見，傳統的養老觀念及“面子”問題極大阻礙了農村幸福院的建設發展。

3 農村幸福院發展策略探析

3.1 建立健全相關的工作機制，完善法律法規 農村幸福院是政府牽頭，村級管理，農村老人參與的惠民工程。幸福院的建設不應停留在發展規劃階段，還應納入政府重要議事工程，制定相關的工作機制，健全幸福院的監管和考核機制，拓寬幸福院的準入機制，研究推進農村互助養老發展的各項政策文件，認真落實上級政府的關于幸福院建設的各項要求。同時，還應加強老年人、幸福院建設的法律保障。老年人作為弱勢群體，應該制定養老機構的專項法律法規，維護老年人、養老機構的切身利益；明晰相關政府部門的職責，使各地養老機構定位更加清晰，更好地滿足日益多元化的養老服務需求[12]。

3.2 加大政府財政投入，拓寬融資渠道 農村幸福院雖是村級主辦，但可多方籌資，實現資金持續投入。進一步加大對幸福院的財政支持力度，適當減少稅收。設立評比制度，對于幸福院建設優秀單位進行表彰，給予一定物資支持、資金獎勵，刺激幸福院的發展。拓寬農村幸福院的融資渠道，合理引入社會資本。管理部門可向社會成功人士宣傳農村幸福院的發展效益、公益性，號召更多慈善人士向農村幸福院捐款捐物，關愛農村老人。也可實行PPP 運營模式，由政府出資提供農村幸福院硬件設施，社會企業家來進行經營管理，解決幸福院建設的資金問題。合理制定收費標準，堅持非營利性原則。由于農村地區經濟實力和勞動力成本低，農村居民無法支付高昂的養老費用，因此幸福院需要堅持收支平衡、保本微利的原則，既要考慮到幸福院的發展狀況，也要考慮村民的實際情況，合理定價，從而構建老人開心、政府放心、子女安心的良好格局[15]。

3.3 加大宣傳力度，促使老年人轉變傳統觀念 各地區可借助網絡、新聞媒體等宣傳農村幸福院在娛樂、文化教育、康復護理等方面的建設成果，突出其養老保障作用，突顯其在解決農村養老問題中的重要地位，提高其社會認可度和參與度。號召廣大農民放下“養兒防老”的傳統觀念，發揮幸福院在倡導養老新觀念中的價值作用，有效利用農村地區的慈孝文化，定期組織子女參加幸福院的慈孝活動，開展義工送溫暖活動，讓農村老人由衷地認可幸福院。此外，政府還應對農村幸福院進行定期審核和評比，表彰優秀的幸福院，讓群眾看得見幸福院建設的成效。

3.4 重視信息技術應用，加強人才隊伍建設 信息技術的高速發展可有效提高養老服務信息平臺的共享性，實現資源的合理配置。可合理引入信息技術為當地老年人建立電子檔案，隨時掌握老年人的基本信息，了解并提供相應的養老服務。此外，政府還可借助大數據的發展趨勢，建立電子表格，登記各地養老服務設備的使用情況，再根據實際情況進行合理分配，能夠有效減少資源的閑置與浪費[16]。加強農村養老的人才隊伍建設，對參與農村幸福院建設的人員進行一定的表彰，可加大農村工作人員在經濟、社會保障、福利政策等方面的傾斜度，吸引更多專業人才前往農村工作，特別是老年護理、老年健康管理、老年教育方面專業人員。更好地建設農村幸福院，有效增加幸福院在醫療護理、文化教育、心理關愛等服務內容，改變以往的只提供棋牌室等單一服務內容。

綜上所述，農村幸福院建設在政治、經濟、社會、技術四個方面都具有良好地發展態勢，但要改變目前發展現狀，更好地建設農村幸福院，還需在政策支持、經濟投入、思想觀念轉變及技術應用和人才保障等方面做工作，改善農村幸福院養老條件，提高農村養老服務水平。