對國有礦山企業工程項目招標采購的思考

高明霞

（中國五礦集團，五礦礦業控股有限公司，北京）

1 當前國有企業工程項目招標采購的難點

1.1 招標法規定義邊界模糊帶來的困惑

1.1.1 建設工程的定義

2018年6月1日起施行的《必須招標的工程項目規定（發改委16號令）》，對《中華人民共和國招標投標法》的必須招標項目進行了詮釋。規定明確全部或者部分使用國有資金投資的項目，其勘察、設計、施工、監理以及工程建設有關的重要設備、材料的采購達到一定金額的，均屬于法定必須招標的項目。但是，在《招標投標法實施條例》《建設工程質量管理條例》《建設工程安全生產管理條例》《建設工程分類標準（GB/50841-2013）》工程、建設領域的相關法律和技術標準中，必須招標項目的表述又有不同。

以作者所在的五礦礦業為例，日常建設的工程包括巷道掘進、土壤剝離工程、物理勘探、生產所需的設備及材料、設備維修維護等。依據《建設工程分類標準》規定，前述工程是礦山企業生產環節的重要組成部分，不屬于建設工程。然而，五礦礦業是一家國有礦山企業，依據《必須招標的工程項目規定（發改委16號令）》規定，前述工程屬于必須招標項目。前后兩個法律法規對“工程”和“建設工程”概念的不同詮釋，給國有企業招標采購的具體執行帶來困惑。

1.1.2 特定工程產品（工業設施）領域

特定工程產品領域方面的不確定點是，國有礦山企業在本單位所屬廠區、礦區范圍內，對無需備案的工程產品（工業設施，如礦區內新增的充填站、配電室等）是否應納入“建設工程”領域范疇予以管理。根據《建設工程分類標準（GB/50841-2013）》這類項目應該屬于工程，其立項、實施一般情況下由礦山企業主管部門審批。然而，目前的法律法規，并沒有明確哪個政府部門負責對特定工程產品（工業設施）的采購方式進行監督，尚屬于采購監督的盲區。

在作者以往的工作中，曾接觸過礦山充填站和上礦平臺系統工程。此類項目屬于工業設施，未明確是否需要政府部門批準或備案并進行監督。但在實際操作中，還是被納入“建設工程”范疇并予以管理，在一定程度上浪費了管理資源，也降低了工程建設的效率。

1.1.3 特定工程過程（生產工序）

在國有礦山企業生產過程中，土壤剝離、鉆探工程、巷道掘進與支護、鑿巖爆破、礦石開采與選礦、精粉銷售等都是礦山生產工序的重要組成部分。這構成國有礦山企業管理完整的、系統的產品生產鏈，是國有礦山內部的生產環節，可依照企業內部的生產計劃組織進行。隨著礦山企業的發展壯大，單一企業管理礦山數量的增多，一些礦山企業的內部專業供應部門，逐步演變成為獨立的公司，屬于礦山企業的二級公司，繼續服務于礦山企業，形成了支撐礦山企業發展的供應鏈服務。這屬于國有企業的內部供應范疇，而不屬于采購范疇。

例如，當鐵精粉行情好的時候，礦山企業需要調整生產計劃，加大采礦力度，擴大產能，也就需要增加外部分包單位進行輔助生產，該項目是否屬于強制招標，在實際操作中難以把握。

1.2 政府主管部門、監督部門的誤解

招標投標是一項項目管理活動，招標投標具有工作環節多又兼有程序復雜的特點，一定會產生不少的腐敗滋生點。招標投標本身既是一項技術活動，也是一項法律活動，盡管相關法律政策對招標投標活動各個環節的工作以及參與主體的資格都做了嚴格的規定，在一定程度上可以管制腐敗。然而，一些政府主管及監管部門認為，招標是防止腐敗的利器。而事實上，無原則的濫用招標，不僅嚴重影響企業競爭力，還會掩蓋更隱蔽更深層次的腐敗。

加強有效監督，抵制招標采購腐敗行為。但這不是由于招標的競爭性，而是得益于招標的公開性。所以，只要做到最大程度地將采購需求、采購規則和采購結果進行公開，企業無論選擇哪一種采購方式，都能起到遏制腐敗的作用。

1.3 管理部門對法定招標范圍理解的缺陷

目前，部分國有企業將工程建設項目內的重要設備材料采購和企業運營中采購的設備采購混為一談，凡是設備采購達到一定必須招標。招標結果的不確定性造成采購批量的分散，采購合同將在高價位競爭；設備的分散采購造成零配件庫存居高不下，占用資金嚴重。

根據目前法律法規，與工程有關的服務僅指勘察、設計、監理等三項，其他服務項目，如可行性研究報告、環境評價、廣告宣傳等，不屬于強制招標項目。但是，絕大多數企業對法律法規的認識模糊，一般以采購金額劃線，超過一定金額的就進行招標采購。如此做法，不僅增加了交易成本、合同成本、生產成本，還增加了采購風險。

審計、法律、科研、融資等服務都不是法定招標項目，但企業都規定招標采購，存在“不求有功但求無過”的免責心理。另外，由于招標采購是監督審計重點，一些企業領導和采購人員為避免采購風險和承擔責任也希望逢采必招，避免承擔合同風險責任。

1.4 招標采購制度中的三大缺陷

在招標采購實踐中，以圍標串標、弄虛作假等假招標形式的“走過場”的現象頗為嚴重。作者認為，當前的招標制度主要存在三大缺陷。

一是范圍應僅針對依法必須招標的活動不應當擴大到全部招標采購活動。

二是評標制度存在一定程度的制度缺陷。缺陷主要是專家庫只按專業沒有進一步考慮職業和崗位的不同，又通過電腦隨機抽取這種理想化的方式，造成隨機選取的專家，不能具備項目評審工作的要求。這被招標人戲稱為“磚家”。磚家基本上不能給招標人有效的咨詢建議并最終造成事實上的法定代理。在制度的壓力下，招標人要不吞下接受第一名的結果，要不冒著風險預先“做功課”。

三是監督制度的失誤，除了監督機關分散，好事搶著做，如資質管理；承擔責任的事躲著跑，如當行政被告。主要是監督的環節和重點錯位了，注重程序不關心結果，監督部門只管程序是否合法不管這樣做企業垮不跨。有些夸張，但也反映了企業對監督制度存在問題的不滿。

2 《中華人民共和國招標投標法（修訂草案公開征求意見稿）》帶來的機遇和挑戰

為落實2019年《政府工作報告》關于改革完善招標投標制度的部署要求，對圍標串標、低質低價中標、限制潛在投標人等長期困擾國有企業招標采購工作的痼疾頑癥，《招標投標法（修訂草案）》“起草說明”中明確指出：聚焦《招標投標法》實施以來，深入科學論證，提出制度化解決方案1。

2.1 “評定分離”有望從根本上解決低質低價中標問題

“評定分離”是修訂草案的中對國有企業招標采購的一項重大法律支持，甚至可能成為最大的利好。修訂草案第四十七條提出取消中標候選人排序。修訂草案將依法必須招標的項目“招標人應當確定排名第一的中標候選人為中標人”修改為“評標委員會推薦不超過三個合格的中標候選人，除招標文件明確要求排序外，推薦中標候選人不再標明排序”2。

這種方法更加科學、公正，極為有效地改變了評標委員會權力過大、自由裁量權過大的現狀，從源頭上避免了評標影響定標、干擾定標，甚至替代定標的問題。這種改變，為國有企業在法律范圍內，選擇更加可靠、高效的長期合作伙伴提供了支持。其實，在作者近期的實際招標采購實踐和在中國物流與采購聯合會的專家論壇交流中，發現有的國有企業，特別是南方一些企業早已將“評定分離”原則固定在本企業的招標投標制度之中。此次修訂草案雖有“亡羊補牢”之嫌，但其至高的法律效力，帶給國有企業招標采購工作的巨大意義毋庸置疑。

2.2 中標前的談判成為可能

20世紀80年代，云貴兩省交界處的魯布革水電站建設過程中，利用了世界銀行的貸款，按世界銀行規定，引水系統工程的施工要按照FIDIC組織推薦的程序進行國際公開招標。由此，該項目成為國內第一個面向國際公開招投標工程。在其評標過程中，評標委員會與入圍公司進行了多輪談判，最終日本大成公司提免費培訓、技術轉讓、設備贈與等條件后中標，成為擇優選擇中標人體現公共利益優先的樣板。但是，若依據現行《招標投標法》關于“招標人和中標人不得再行訂立背離合同實質性內容的其他協議”的規定，魯布革水電站招標可能涉嫌違法。

此次修訂草案在第四十九條增加了“在不影響公平的前提下，招標人可以與投標人就投標方案的實施細節進行談判3”的條款。再次為中標前的談判提供了法律依據，特別是為國有企業解開了制度的束縛，可以通過談判手段，消除招標過程中的疑慮，為企業爭取更大合法利益。

2.3 保證招標人與投標人的公平

實際工程合同實施中，招標人拖欠工程價款嚴重現象遠高于中標人不履約現象的實際情況。為避免招標人利用其強勢地位損害投標人利益，修訂草案第十八條，對招標人要求投標人繳納投標擔保和履約擔保的支付方式不得加以限定，同時要求招標人向中標人提供合同價款支付擔保。修訂草案第三十條增加了招標人終止招標應承擔相應責任的規定和第四十一條規定投標人自主決定是否參加開標。作者認為，修訂草案已明確因招標人自身原因終止招標的，潛在投標人可獲得一定的補償，同時明確投標人參加開標是一種權利而不是義務，維護了投標人的權益。

2.4 招標效率將會改善

針對現行招標法律法規缺少招標效率的規定，出現招標實施過程中程序繁瑣、招標周期冗長，招標人普遍重視程序、忽略效率的現象，《招標投標法（修訂草案）》做出如下調整：

一是招標原則上重視效率。修訂草案第一條和第五條分別增加了“提高市場配置資源的效率”和“兼顧優質、經濟和高效”的規定。

二是縮短招標程序時間。修訂草案第二十八條和第二十九條分別對準備投標文件的時間和招標人修改招標文件的時間減少了5天，特殊項目時間可更短。

三是簡化投標人不足三家時的后續程序。修訂草案第三十四條規定，依法必須招標的項目重新招標后投標人仍不足三家的，可以開標、評標。原來需報原項目審批部門批準才能不再招標，現在改為向有關行政監督部門備案即可。

3 關于國有礦山企業招標采購工作的建議

此次，起草《招標投標法（修訂草案公開征求意見稿）》，將對破解國有企業招標采購活動中的痛點、難點和一些瓶頸性問題具有重大意義。作者作為國有礦山企業內的一名招標采購從業者，基于長期從事工程項目招標采購的經驗體會，就未來幾年時間中，企業如何執行好《中華人民共和國招標投標法》等國家法律法規，如何更好地做好國有企業，特別是國有礦山企業招標采購工作提出幾點建議。

一是強調公開招標和陽光招標，糾正對招標就能防腐敗的偏頗認識。企業應針對工程項目采購和運營采購的不同特點，選擇合適的采購方式進行采購。企業在實際采購中，不是合同價格越低越好，企業更需要長期、可靠又穩定的供應商，需要建立與供應商在共贏的前提下成為伙伴關系，而不是零和關系。在作者參與的某鐵礦井下部分掘支工程項目招標采購中，原施工單位是在邀請招標單位中價格最低勝出，成為中標人。但在執行合同一年后，以現有合同價格低于成本價為由，不再繼續履行合同。這正是驗證了在運營采購中，不是競爭性越強、合同價格越低越好。在礦山工程項目中，尤其是井下施工隊伍，施工隊伍的可靠度、忠誠度和穩定性是一個關鍵因素。

二是強調制度管理和監督管理，杜絕腐敗行為。特別提出的是，加強招標管理，并不是強化招標管制。礦山企業要在招標管理制度和監督管理制度框架下，根據工程項目的特點選擇適當的采購方式，滿足經營管理的要求，實現礦山企業利益最大化，徹底堵住腐敗的制度漏洞。

三是明確采購人的責任，緩解招標走過場的弊病。特別是屬于自愿招標工程項目的中，采購人可在編制招標文件環節中，最大限度地明確采購人的責任。參照示范法，在招標文件中，明確采購人可以直接指定評標委員會專家；明確采購人定標可以在推薦中標候選人名單中確定；明確采購人有多次審查投標人資格的權利。