珠海市鄉村產業政策演進研究

北京理工大學珠海學院 鄭樹航 陳穎茵 吳澤豪

引言

黨的十九大報告提出了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的鄉村振興總要求，是鄉村全面振興思想的萌芽；2018年中央一號文件具體提出了實施鄉村振興戰略的意見，并于9月發布了《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》，是鄉村全面振興的總號角；2019年中央一號文件就深入推進鄉村振興，堅持農業農村優先發展做出了全面系統的部署，是鄉村振興的總方針。2019年2月，珠海市委市政府發布了《珠海市實施鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，中央、廣東省和珠海市三級政府全面決策部署鄉村振興戰略，而富民興村產業發展成為該戰略的第一主要任務。對激發農業農村發展活力，對加快破解不平衡不充分發展難題，對全面建成小康社會，具有重要的意義[1]。

雖然農業只占珠海GDP的1.7%，卻涉及近20%涉農人口的幸福生活。珠海市先后出臺了一系列促農發展政策，推動休閑農業、體驗農業、創意農業、鄉村旅游、農村家庭手工業、農產品精深加工等農村新產業新業態發展，取得了一系列不俗的成績。當前，鄉村振興戰略實施進入中局階段，如何鞏固現有成效，引導推進現代化鄉村產業體系建立，亟需梳理現有鄉村產業政策，強弱項補短板，建立健全珠海市鄉村產業體系。本文運用文檔主題分析方法和實地調查法，分析珠海市鄉村產業政策發展演變特征，為珠海市鄉村產業政策完善優化提供對策建議。

1 珠海市鄉村產業政策演進分析

分析對象：珠海市發布的涉及鄉村產業發展的政策文本。從獲取信息和珠海發展實際來看，珠海市鄉村產業政策主要是以龍頭企業培育、示范合作社培育、現代農業發展專項資金等為主，涉及鄉村旅游發展相對較少。

分析方法：采用主題模型，通過文本主題詞獲取與分析，研究鄉村產業政策演進特點。

1.1 示范性農民合作社相關政策演進特點

從評分準則來看，新出臺的政策希望拓展更多種農業類型，想要申請為專業合作社，對一些要求也更加的詳細具體。2016年與2018年的珠海市示范性農民專業合作社考核權重比例沒有發生改變；在珠海市示范性農民專業合作社考核自評表，2016、2018年中機構健全、服務規范、制度完善、績效明顯的詳細內容完全不變，分數也一樣。

但在2020年《珠海市示范性農民合作社評選與監測管理辦法》中卻有很大變化，首先是在冊成員的難度降低，從“三品二標”變為“二品二標”，還增加了從事農資、農機、植保、灌排等服務和林業、園林花卉生產經營的合作社可以參與市示范性農民專業合作社的申報，但也是要達到一定的條件才可以。最重要的是評分機制的變化，現代的政策是以依法登記、運營規范、管理民主、產品質量達標、服務成效明顯、市場競爭力為指標，以百分制計分，綜合得分85分以上。

1.2 農業龍頭企業相關政策演進特點

對比2015~2019年龍頭企業政策，基本都是針對龍頭企業的申報、認定與監測，監測評審制度為3年1次。首先各年度政策均要求企業達到一定經營規模并取得一定企業效益以及通過各種利益聯結機制有效帶動一定數量農戶。從評分標準來看，相比與2012版考核指標，2017、2018版額外多了5分的考核指標，添加一項監測加減分。企業規模由25分提升至30分，不難看出國家對企業規模重視程度加深；企業帶動能力由35分降至20分，對企業帶動能力的重視程度大幅度的下降；對企業競爭力重視程度有所提高，從10分權重升至20分，企業考核的額外加減指標是為了讓企業自覺上報企業發展現狀，積極參與扶貧的工作。

對農業龍頭企業政策主要以一次性補助、貸款貼息扶持、農產品品牌建設獎勵等形式為主，一次性獎補逐步過渡到逐年給予補貼，同時鼓勵農業龍頭企業按照安全、優質、環保、高效的要求，大力發展綠色環保農產品，鼓勵農業龍頭企業引進推廣新技術、新品種、技術更新和品種改良，在政府涉農資金中優選扶持。

1.3 現代農業專項資金政策演進特點

2015~2019年間，珠海市共修訂發布了4次現代農業發展相關政策。其中，申報對象和申報條件都有所不同。政策內容共涉及了39種農業項目類型，如：農牧漁業新品種新技術的研究、引進、示范、推廣項目，動植物疫病防控及有害生物預測預報及防控項目，農產品（水產品、畜產品、南藥）加工能力建設項目，菜籃子工程配送車補貼項目等等，內容與類型在不斷完善和豐富，更加體系化。

不同類型的政策在扶持額度方面的內容也有所不同。在農牧漁業新品種新技術的研究、引進、示范、推廣項目中，2015年的項目數量及金額為重點項目3個，每個項目70~100萬元；中等項目5個，每個項目50萬元；一般項目5個，每個項目20~30萬元；2016年變為每個項目20~30萬元，每年安排8個項目，200萬元；2019年則是每個項目40萬元，項目5個，共200萬元。在資金使用原則上，強調市級財政補助資金不高于項目總投資的50%，且以前年度曾經接受過財政資金扶持的項目建設內容不可再重復申報，使政策更加合理且惠及面更廣；項目傾向上主要考慮先進性、輻射性等特點。

1.4 珠海市鄉村產業政策主要演進特點與問題

（1）能夠及時“跟進”國家和廣東省相關政策。例如2018年3月25日全省現代農業產業園現場會，2018年6月出臺了《珠海市現代農業產業園創建工作方案》，重點建設斗門區白蕉海鱸現代產業園、斗門區休閑現代農業產業園、金灣區黃鰭鯛現代農業產業園、高欄港經濟區特色水果園藝現代農業產業園等四個現代農業產業園。

（2）政策“碎片化”逐步向“體系性”過渡。2016年以來，珠海市逐步出臺了關于“農機購置補貼”“無人機統防統治植保作業補貼”“政策性農業保險”“有機肥推廣補貼”“龍頭企業”“農產品品牌建設”“菜籃子基地建設”“現代農業產業園建設”等扶持政策，在2018年到2019年逐步整合形成構建現代農業體系的扶持政策體系，并計劃于今年出臺“珠海市關于扶持鄉村產業發展十條措施。

（3）扶持政策存在重疊與缺漏。一個項目（主體）以多種不同名義申請各種類型的扶持資金；以獎補為主，且條件要求較高，對于初創型和成長型、以及小農戶等主體缺少扶持；圍繞珠海市鄉村振興戰略規劃目標，現行扶持政策的指向性和精準性不夠。例如“建立現代農業經營體系”中關于培育壯大新型農業經營主體，現行扶持政策缺少對合作社、家庭農場、社會化服務組織的扶持。

2 珠海市鄉村產業政策優化對策建議

珠海鄉村產業發展基礎較好，但競爭力有待提高，農業產業化和現代化水平有待提升，解決這些問題，需要扭轉“重工輕農”理念和體制機制，堅定農業農村優先發展的總方針[2]，逐步完善鄉村產業的政策體系。

（1）與上位規劃對標，加強政策導向性。與宏觀層面的珠海市鄉村振興戰略對標，重點扶持特色農業和效益農業，扶持推進一二三產融合發展[3]；與宏觀層面的粵港澳大灣區規劃對標，重點扶持珠澳合作農業項目、供港澳“菜籃子”工程、觀光農業項目；與中觀層面的現代農業發展規劃對標，扶持推進主導產業形成與發展，重點扶持水產養殖業和水產品精深加工。

（2）針對珠海以水產養殖為主的農業特色，引導水產養殖業的適度規模經營，全產業鏈打造海鱸產業。加大力度扶持培育龍頭企業和示范合作社，逐步引導改變小農戶傳統養殖格局，推進適度規模經營，扶持探索“公司+合作社+農戶”模式的升級版，使公司、合作社、農戶真正形成利益共同體；以珠海獲評“海鱸之都”為契機，扶持龍頭企業主導，全產業鏈打造海鱸產業，形成集種苗繁育、養殖、生產、加工、倉儲、冷鏈運輸、貿易的全產業鏈格局，進一步提升“白蕉海鱸”品牌價值。

（3）梳理政策類目，優化政策執行程序，提高政策效能。在政策執行程序設計上，一方面充分研討并征求意見，確保其可控、對標，一方面適時開展政策評估，重點分析現行扶持政策實施過程中出現的問題，優化政策執行程序設計，加強扶持政策實施過程的精準性。在保證過程真實、公正基礎上，降低扶持政策的運行成本，提高政策效能。

（4）強化政策執行。各類政策需要整合梳理，避免重復；引導性政策要與執行性政策相結合，執行性政策要配套實施方案和標準。對特色產業的布局，要制定專項規劃，將產業區域。對市場主體的扶持政策，細化補助對象、補助標準、申報和撥款程序，確保政策的規范性、連續性、統一性，使政策能夠真正落地。