農村公共產品供給結構的三重困境及其現實進路

西北大學經濟管理學院 南京曉莊學院 夏午寧

公共產品是直接或間接推動經濟發展和社會進步的重要動力系統，其作為一個歷史概念并非伴隨市場而產生，更非市場失靈的產物。生產力的提高必然會帶來生產關系的變化及必要的社會改革。從建國初期的土改運動到農業生產合作社，從人民公社制到家庭聯產承包制，從社會主義新農村建設到鄉村振興戰略，我國農村公共產品供給歷經的誘致性制度變遷和強制性制度變遷，有其自身的宏微觀政治經濟邏輯。在優先發展農業農村、全面推進鄉村振興的歷史新階段，我國農村公共產品供給仍然不同程度地存在著數量不足、結構失衡和效率低下問題，同樣面臨著結供給側構性改革的重任和挑戰。

1 農村公共產品供給結構的內涵與特征

一般而言，“結構”是作為一個整體的各組成部分彼此間的搭配、排序以及由這種搭配和排序結合而形成的態勢，既包含質的規定性又包含量的規定性，是穩定性和動態性的統一。基于歷史唯物主義方法論和對社會總產品必要“扣除”這一邏輯起點，農村公共產品是社會總產品中用于滿足農村社會存在和社會發展的共同利益需要的部分，其供給是由“供給什么、由誰供給、怎么供給”所組成的多層次多類別的供給體系。因此，農村公共產品供給結構是多元化供給主體、多樣化供給方式、多層次多類別產品之間的組合、不同組合方式所形成的供給效能狀態以及這種效能狀態的變化對農村經濟社會發展所產生的作用和影響，具體包括供給內容結構、主體結構、方式結構、區域結構及其相互作用關系。

農村公共產品供給結構的特征主要表現但不限于以下幾個方面：（1）多層次交叉性。農村公共產品供給問題的實質是由誰來高質量地滿足農村經濟社會發展的共同需要，相應的供給結構也就成了由供給主體、供給方式和供給內容所組成的多層次有機體，且不同層面結構之間相互交叉、對立統一。（2）與農村經濟社會發展的適應性。農村公共產品供給主體、供給邊界的劃分并無絕對標準，而是要與農村經濟社會發展水平、文化傳統及國家戰略、政府政策相適應。（3）兼具穩定性和動態性。社會性、公益性、共享性等一般抽象屬性，決定了一定時期、一定區域內的農村公共產品供給結構不會發生巨大變化而相對穩定；農村公共產品的具體內容以及與之相適應的供給主體、供給方式會隨著社會生產力的發展而變化，供給結構又體現出動態性而處于不斷運動和變化之中。（4）地區差異性。我國農村地域廣泛，各地農業生產資源稟賦和三次產業融合發展狀況不同，農戶分化程度、鄉村人口結構和文化傳統存在差異，無論基于何種分類標準，各地區對公共產品現實需求都體現出多元化動態性特征，供給結構地區差異明顯。

2 農村公共產品供給結構面臨的三重困境

現階段，農村公共產品供給無論是在質量上還是在數量上均無法實現對農村居民生產生活公共需求的全面保障，農民對生產性公共產品的滿意度評價總體高于民生性公共產品，根據國家整體發展的大政方針來決定公共產品數量和結構的供給與廣大農民的實際訴求之間存在不對稱性。農村公共產品供給結構面臨著供給內容結構失衡、供給主體協同乏力、供給方式創新不足的三重困境。

2.1 供給內容結構失衡困境

農村公共產品供給的內容理應根據現代農業生產經營、鄉村建設、農民生活的實際需要加以動態調整。然而，供給不契合實際需求、不適應需求變化、供需錯配現象時有發生，農村公共產品供給存在內容上的結構性失衡困境。如：在農村公共文化服務供給領域，不少村莊或社區的農家書屋所購買配置的書籍刊物不符合農民群眾口味，數字化水平不高，書屋冷清、利用率低甚至“閑置”；在農村中小學教育領域，一些地區響應“優化資源配置，提高教育質量”的政策要求，但在撤點并校過程中缺乏必要的配套措施，辦學條件未得到實質性改善，也因交通費、寄宿費等加重了農村家庭經濟負擔。此外，各級部門作為起主導作用的供給主體在決策時也因“理性經濟人”而“重有形輕無形”“重短期輕長期”，造成“政績型”公共產品供給過剩而農民實際所需的公共產品供給不足，如一些地方農業基礎設施低效重復建設甚至“爛尾”集中有限財力資源打造“樣本村”“示范基地”而現代農業科技推廣和市場信息服務滯后。

2.2 供給主體協同乏力困境

縱觀供給制度變遷，農村公共產品供給主體已涉及各層級政府（部門）、市場（企業）、村莊或社區集體組織、社會組織、鄉村精英、農民及農民組織。參與供給的多元主體自身的固有缺陷，使得任何單一供給主體都無法對當前農村公共產品做出整體性回應，多元主體協同必要性凸顯。但是，受利益關系的影響和利益協調能力的制約，參與供給各主體彼此之間的協同乏力。政府“自上而下”供給決策、部門“本位主義”、相對忽視公共需求以及財權事權不對等、財力有限等綜合作用，導致農村公共產品供給中出現條塊分割、權力尋租，造成資源浪費成本增加，絕對不足與相對過剩并存。農民要素稟賦偏低、與村莊或村集體關聯度日漸式微以及經濟理性，導致農民自主供給困境重重。農村市場經濟體制不健全、第三部門發展相對滯后，市場主體、第三部門供給有限。

2.3 供給方式創新不足困境

已有的農村公共產品供給方式包括政府直接供給、政府購買與私人供給相結合、政府補貼與私人投資相結合、俱樂部方式供給、志愿供給等，供給實踐具體涉及公共產品需求表達、供給決策以及融資、生產、績效評估、監督問責等不同階段和不同環節。現階段，根據農村公共產品的具體特性靈活選擇和創新相應的供給方式顯得不足。如：有的地方部門借機財力有限、市場化改革而“甩包袱”，有的地方部門則通過舉辦實體企業，限制了社會資本進入具體農村公共產品生產領域；針對農村農民發家致富所需軟件條件類公共產品供給，基層政府和私人投資混合供給因產權、收費問題存在模式創新掣肘。供給方式靈活選擇和創新不足集中體現在各類準公共產品供給上，如在鄉村水利灌溉、村莊道路建設、農業技術推廣、醫療、養老、文化服務等方面，政府間接供給的方式還比較單一，使用者付費和內部市場等市場化供給方式動力不足，人口老齡化、農村空心化狀態加重了“等、靠、要”思想。

3 農村公共產品供給結構優化的現實進路

作為黨中央和國務院適應和引領經濟發展新常態做出的重大創新，供給側結構性改革自提出以來一直是學界和各部門研究、推進全面深化改革的核心命題。上述供給內容結構失衡、供給主體協同乏力、供給方式創新不足這三重困境的背后有其深刻的政治經濟邏輯。現實困境的消解要在“供給什么、由誰供給、怎么供給”系統框架下，堅持以供給側結構性改革為主線，通過完善供給決策機制、激勵約束機制、分層分類供給體系，做好提升供求匹配度、增強多元主體協同力、靈活運用多樣化供給方式。

3.1 供給內容結構優化：以科學的供給決策提升產品供求匹配度

農村公共產品供給的初始環節在于精準獲取農村公共產品的需求內容和需求數量偏好。因此，要健全和完善“自上而下”與“自下而上”相結合的供給決策機制以提升農村公共產品供求匹配度。一方面，在需求表達上農民不再被視為完全被動的接受者、消費者，而是能夠直接主動地向基層政府或通過鄉村精英、村兩委、專業合作社、社會組織等間接地向基層政府表達自身的真實需求，從而克服和避免后期供求結構失衡和資源浪費；另一方面，在需求回應上應遵循“搭建信息收集平臺→決策會議→擬定供給目標→方案設計與選擇”程序，強化農村公共產品供給優先序和滿意度調查研究，防止官僚主義、形式主義、脫離廣大農村社會公眾參與而單純依靠各級先關部門指令和決策。

3.2 供給主體結構優化：以有效的激勵約束增強多元主體協同力

針對農村公共產品供給多元參與主體協同乏力困境，要在統籌整體目的公共性和個體利益契合性的基礎上，形成有效的激勵約束機制增強多元主體協同力，發揮多元參與主體協同供給效用。一方面以“供給主體數量擴大和活力增強”為基礎，降低準入門檻，試圖充分體現多元主體的積極參與和共同推動，以契合“人民的主體性”；另一方面在強調農村公共產品社會屬性、公共利益共享屬性的同時尋求多元參與主體之間的利益協調和利益均衡，以契合“發展成果的共享性”。要進一步發揮社會主義民主政治優勢，轉變政府職能，通過完善工作人員政績考核指標體系及推進政府機構改革為多元主體協同供給提供良好政治生態；進一步完善以“三治融合”為核心的現代化鄉村治理體系，統籌利用鄉村治理資源，發揮群體認同感、宗族觀念、非正式權威等因素的積極效應，提高鄉村社會資本水平促進農村公共產品多元供給主體之間集體行動的達成；進一步運用信息技術構建信息共享平臺，化解農村公共產品多元供給主體之間的矛盾沖突，提高彼此間的互動頻率并建立穩固關系。

3.3 供給方式結構優化：以內容的分層分類提升供給方式適應性

在激發多元主體參與供給積極性、增強多元參與主體協同力的基礎上，農村公共產品供給方式結構優化要以農村公共產品內容的分層分類、動態變化為基礎靈活運行和創新具體供給方式，理清公共產品供給職能和生產職能在性質上的差異，提升供給方式的適應性。針對農村社會大量準公共產品，要充分認識到政府直接供給與生產并不具有比較優勢，生產職能由各類非政府組織承擔則會帶來專業化經濟；要不斷豐富和擴展政府間接供給的渠道和方式。在脫貧攻堅后時代，伴隨著政府扶持政策的整合，農村商品要素市場的健全，市場主體、農戶內在活力的激活，部門之間的藩籬以及政府供給與非政府供給之間的邊界被打破，要進一步根據各供給主體特性及其適宜的供給領域，完善包含準入、競爭、合作的綜合治理機制，促進供給要素資源自由流動，在分層分類供給體系下不斷創新使用者收費、內部市場、民間組織、公益捐贈、政府與社會資本合作（Public-Private Partnership）等農村公共產品供給方式。

4 結語

解決好“三農問題”始終是全黨工作的重中之重。農村公共產品高質量供給對解決“三農問題”至關重要，深化農村公共產品供給側結構性改革是增強農村內生發展動力、實現鄉村振興的關鍵舉措。在全面建成小康社會、邁向第二個百年奮斗目標的新征程中，消解現階段農村公共產品供給內容結構失衡、供給主體協同乏力、供給方式創新不足這三重結構性困境，要堅持以供給側結構性改革為主線，通過完善供給決策機制、激勵約束機制、分層分類供給體系，提升農村公共產品供求匹配度，增強多元參與主體協同力，靈活運用多樣化供給方式。