我國城鄉建設用地增減掛鉤政策發展及創新研究

莊浪縣自然資源局 楊軍

引言

隨著我國經濟的高速發展，城市化建設的腳步也變得越來越快，從而導致我國對于城鄉建設用地的需求也在不斷增加，為了更好地規劃建設用地的布局，我國出臺了城鄉建設用地增減掛鉤政策來進行調節，雖然該政策在我國已經完成了成熟運行，但仍需要對其進行不斷的探索和創新，為城鄉建設提供更多的幫助。

1 我國城鄉建設用地增減掛鉤政策的發展

1.1 自發開展

我國城鄉建設用地增減掛鉤政策的自發開展階段是在20世紀90年代，當時我國正在大力發展工業，導致城鄉建設用地與工業用地之間產生不和諧的問題，為了能夠更好地解決土地資源緊張的問題，我國出臺了城鄉建設用地增減掛鉤政策，使得建設用地能夠加以置換、周轉、整理和抵扣，避免城鄉建設用地與工業建設用地資源不平均、不充分等問題。該階段的城鄉建設用地增減掛鉤政策，主要是針對城市土地的置換，讓城市當中不同功能的土地進行轉換和調整，以便于調整土地分布的結構和布局，提高土地的使用效率。

1.2 政策引導

進入21世紀以后，小城鎮發展的腳步也變得越來越快了，為了更好地解決建設用地指標的問題，國土資源部明確指出了當前的建設用地規劃工作，需要尊新城鄉建設用地增減掛鉤政策，遷村并點改造舊城區，對建設用地進行有效的整理和整合，并且加大荒地的開發力度，不僅需要解決小城鎮建設用地的問題，還要從整體上提高土地資源的使用效益。基于此，在落實城鄉建設用地增減掛鉤政策時，為小城鎮的建設批準了更多的周轉指標，用于小城鎮的拆舊建新工作，進而更好地推動我國城鄉建設工作的前進[1]。

1.3 試點運行

為了更好地完善和創新城鄉建設用地增減掛鉤政策，我國自2005年開始了試點運行工作，選擇部分地區建立了掛鉤政策試點，不僅增加了掛鉤周轉指標，還在整體上對城鄉建設用地進行了規劃。通過對城鄉建設用地增減掛鉤政策進行試點運行工作，明確了我國在進行城鄉建設用地規劃時，需要加強對掛鉤試點的整體控制，確保審批工作的準確性和合理性，并對掛鉤周轉指標進行全程的跟進，確保掛鉤周轉指標能夠按時規劃，進而保證城鄉建設用地增減掛鉤政策落實的實效性。

1.4 成熟運行

隨著多年的不斷探索和完善，在2014年，我國終于實現了城鄉建設用地增減掛鉤政策的成熟運行，此時，對于掛鉤試點項目的管理工作變得更加規范，粘度掛鉤指標也更加科學、嚴謹，不僅實現了對城鄉建設用地的科學規劃，還在一定程度上推動了扶貧工作與生態移民的環節。隨著城鄉建設用地增減掛鉤政策落實范圍的不斷擴大，讓我國各地區城鄉建設用地規劃工作都變得更加規范，在土地交易、價格、管理機制等方面都獲得了突破[2]。

2 我國城鄉建設用地增減掛鉤政策的創新研究

2.1 細化項目區管理

為了能夠在城鄉建設工作中更好地發揮增減掛鉤政策，首先要做的就是在當前的項目區管理工作上進行進一步的細化，比如說，當前增減掛鉤政策的項目區主要分為拆舊區和建新區，此時，可以在當前基礎上增加還建區，使得城鄉建設用地項目區得到細化。還建區居于拆舊區和建新區的中間位置，是將一些擬整理的用地區域，根據實際的建設需求和發展規劃，來進一步決定還建區的具體功能和作用。

首先，在將城鄉建設用地項目區進行了細化之后，需要將拆舊區中的建設用地按照增減掛鉤政策的要求，對其進行整理和復墾，作為耕地用地進行使用，并且在整理和復墾之后將其收納于復墾項目的備選管理庫當中，為后續的城鄉建設用地規劃奠定堅實的基礎。其次，對于安置區來說，細化城鄉建設用地項目區之后不再需要對安置區使用建新掛鉤指標，只需要對安置區進行復墾工作，然后再將其開展全新的建新掛鉤指標，根據城鄉建設用地規劃來分配安置區的主要作用。最后，對于城鄉建設用地項目區的管理工作來說，需要嚴格遵循先安置，再開展拆遷工作，然后對項目區進行復墾，等待審批和使用，尤其是安置區的管理工作，不能歐股隨意調整安置區的位置和面積，雖然農民安置建新可以提前，但絕不能超過所規定的掛鉤指標，任何項目區都用在審批后再進行使用。

2.2 加強指標分類的準確性

在實際的城鄉建設工作中，會面臨各類的突發情況，提高掛鉤指標的準確性，并且增加掛鉤指標的分類，能夠更好地應對城鄉建設工作中所出現的各類情況，從而更好地對城鄉建設用地進行規劃，確保城鄉建設用地布局的合理性，提高土地資源的使用效率，為城鄉建設工作中提供更加堅實的基礎。

例如：對于掛鉤指標分類的增加和創新來說，首先是對保障指標歸還的確定，在對城鄉建設用地按照增減掛鉤政策進行規劃時，最為重要的就是保障農民的利益，對于復墾的用地來說，必須要對農民進行相對的安置和補償，才能確保城鄉建設用地規劃的合理合法性。因此在實際的城鄉建設工作中，需要先對建設用地進行復墾，然后再開展歸還工作環節，確定保障指標歸還時落實復墾歸還的掛鉤指標，保證城鄉建設工作的有序開展。其次，掛鉤指標還能夠解決當前城鄉建設工作中拆舊安置資金不足的問題。此時，不僅需要先行復墾歸還掛鉤指標，還需要在此基礎上對部分城鎮用地進行建新。這樣一來，就可以將這個工作環節歸入到城鎮建新的結余指標當中，有效解決了拆舊安置資金不足的問題。最后，當城鄉建設用地項目區中只由拆舊區和建新區組成時，那么主要涉及的掛鉤指標為農村建設用地整理指標和城鎮結余建新指標，如果該建設項目在不涉及安置項目區時，農村建設用地整理指標和城鎮結余建新指標需要相等，才能夠確保城鄉建設用地規劃的合理性和準確性[3]。

2.3 健全審批程序

審批環節在城鄉建設工作中起到了十分關鍵的作用，因此必須要保證審批工作的完整性和系統性，才能夠在城鄉建設中更加有效地落實增減掛鉤政策，進而對城鄉建設用地布局進行科學、合理的規劃，避免出現建設用地不合理、資源分配不平均等問題。

例如：可以將城鄉建設用地審批工作融入農村土地整治和建設工作當中去，來對農村建設用地進行綜合性的整治，包括農村地區的種植區域、生態環境、交通系統、水源質量、建設規模等內容。目前許多省份已經開展農村用地的綜合性整治工作，將城鄉建設用地審批工作與農村建設和政治工作進行結合，確保了審批環節的合理性，使得有關部門能夠了解到更多農村地區的實際情況，以便于更好地對城鄉建設用地進行布局和規劃。比如說，部分地區在落實城鄉建設用地增減掛鉤政策時，在實際的建設工作中增加了增減掛鉤專章，實現將用地開發的整理項目，與增減掛鉤項目進行統一的規劃和審批，以便于有關部門對農村建設用地進行綜合性的治理。同時，還有部分地區將農村土地整治項目與增減掛鉤項目相結合，在農村土地整治的過程中，對于需要復墾為耕地的項目區進行掛鉤指標的申請，以便于有關部門對其進行統一管理，并收納到指標庫當中。

基于此，使得城鄉建設用地項目區的規劃工作更加符合實際的要求，有利于有關部門對城鄉建設用地項目區進行更加合理的布局，提高了經濟可行性。除此之外，根據掛鉤指標的類型來開展項目管理工作，加強了城鄉建設用地項目區規劃的科學性，為安置工作提供了鞥股東的保障，充分發揮了掛鉤指標的有效性，并且建立了更加系統化的審批工作環節。

2.4 創新增減掛鉤模式

為了更好地推動我國城鄉建設用地增減掛鉤政策的發展，還需要不斷創新增減掛鉤政策模式，比如說，地票交易的運行模式，是當前我國城鄉建設用地規劃工作中較為新興的一種模式，通過落實地票交易模式，使得我國城鄉建設用地增減掛鉤政策發揮出了更多的有效作用。

首先，在獲取地票交易權時，符合有關規定的土地權利人可以根據自身的實際需求，來向有關部門申請將土地復墾為耕地，當所申請的土地達到了相應的規模時，就可以將這些土地整理成為地票項目，來對申請的土地權利人和土地情況進行審核，選擇合適的土地進行復墾工作，進而對申請成功的土地權利人發放地票憑證。其次，在對地票指標進行交易時，依舊需要持有地票憑證的土地權利人向有關部門遞交申請，等到申請人數達到相對應的規模時，有關部門需要選擇合適的場所作為地票交易的地點，進而組織地票交易活動有序地開展。此時，地票交易所需要將地票進行打包，并定期組織公開拍賣，出價最高者獲得地票指標。在地票交易結束之后，所獲的交易款可以作為城鄉建設用地復墾的成本費用，以及有關的管理成本和融資成本，當復墾工作完成之后，所剩結余交易款可以用作土地權利人的補償款項。最后，獲得地票指標的土地權利人需要在城鄉建設用地的規劃區域內進行選擇和留用，然后再按照有關部門的征收土地流程將土地進行拍賣、招標或是出讓，土地權利人在征收土地的過程中獲得最終獲取權才能夠完全的獲得地票指標，如果地票指標的土地權利人沒有在征收土地的過程中獲得最終獲取權，該土地將會被有關部門進行原價回收。通常情況下，地票指標的落地價格，可以作為建新區的耕地開墾費和使用費用。

基于此，通過創新我國城鄉建設用地增減掛鉤政策的模式，讓城鄉建設規劃工作有了更多的途徑，大大提高了城鄉建設整個的實效性，使其能夠進一步滿足當前城鄉建設用地需求[4]。

3 結論

綜上所述，通過自發開展、政策引導、試點推行等階段，使得我國城鄉建設用地增減掛鉤政策變得更加規范和成熟，為了更好地規劃我國城鄉建設土地布局，應在當前基礎上加強指標分類的準確性，同時細化項目區管理，并且確保審批程序的完整性和系統性，來不斷創新城鄉建設用地增減掛鉤政策的落實模式。