新形勢下鄉鎮土地管理存在的問題及建議

公主嶺市范家屯鎮自然資源服務科 溫德才

引言

我國是一個典型的以農業為主的國家，農業的發展根本源于土地，人類從廣袤的土地中攫取生存的資源。但受土地資源不可再生性的影響，若持續無限制的開發和利用，將形成對該資源的過度消耗和破壞。近年來，國家先后推行和出臺了一系列土地制度改革和土地管理法規，以此對相關土地管理部門職責和規范進行約束，并且卓有成效，使得土地資源整體利用率顯著提升。然而，隨著鄉村振興戰略持續發力，旅游業逐漸成為鄉鎮逐富目標，部分鄉鎮部門為引入旅游資源非法買賣當地土地資源，在毫無規劃的前提下亂搭亂建或者非法侵占等，這種粗放式的發展在一定程度上破壞了當地土地管理的平衡，對當地經濟發展造成了極大的阻礙和制約。面對新形勢、新發展、新任務，如何提升鄉鎮土地管理水平，轉變土地利用方式，走集約節約用地之路成為各鄉鎮亟待破解難題。

1 現階段土地管理存在的主要問題

1.1 部分地區土地產權仍較模糊

我國實行的是社會主義土地公有制，該制度主要包含兩種形式，即，全民所有制和勞動群眾集體所有制，但從目前鄉鎮土地管理現狀來看，社會主義公有制大多局限于土地地方或土地部門所有權的層面，土地的國有制尚未真正實現。在這種背景下，土地的集體所有權主體形同虛設，不但會對集體所有權形成弱化，且會在一定程度上淡化土地的公有制意識。此外，無論是土地開發、土地利用還是土地管理均處于一種長期的無政府狀態，使得土地難以進行集約化管理，且存在多種不良現象，如，盲目濫用、撂荒閑置以及掠奪式經營等。

1.2 黑土地環境質量存在著潛在被污染的風險

黑土是地球上尤為珍貴的土壤資源，我國東北地區是黑土地集中區域，土壤環境質量良好，適合優質農產品生產，除遼河流域內少部分區域外，其他地區的黑土土壤基本未受到任何污染，大量有機農產品均來自黑土地。受當地氣候條件影響，當地種植業在復種指數方面相對較低，沒有過多的使用農藥，因此，有機氯農藥、多環芳徑、多氯聯苯、硝基芳香化合物等污染現象尚未大面積發生，但局部仍存在點源性污染。在土壤成土母質中，重金屬從中所占比重相對較小，且東北地區的耕種方式大多為一年一季，再加上耕地地形條件等因素，截至目前，土壤健康水平相對良好。對幾個典型黑土區土壤樣品中的鎘(Cd)、鉛(Pb)、銅(Cu)和鋅(Zn)進行了研究分析監測結果表明，4種重金屬的檢出范圍分別為0.13~2.31 mg/kg、10.52~57.48 mg/kg、42.13~227.10 mg/kg和9.95~46.18 mg/kg左右，盡管從監測數據來看，東北黑土地土壤質量整體相對平穩，但也存在發生污染現象的可能性，因此，相關土地管理部門應進一步加大對其重視和保護力度。

1.3 生態環境的破壞造成土地質量的下降

目前，我國鄉鎮土地管理面臨最為棘手的問題就是嚴重的水土流失現象，據相關統計數據顯示，我國國土荒漠化面積目前約為2662.2萬km2，占整個國土面積的27.3%左右，受荒漠化影響的人口接近4億。我國是世界上典型的缺乏淡水資源的國家，在世界淡水資源中的占比僅為8%。在這種極度匱乏水資源的背景下，我國糧食總體產量處于相對不高的水平，部分地區特別是較為偏遠的農村地區，水資源很珍貴，許多動物乃至人的飲水都是一個巨大的問題。且在現代城市化進程不斷推進的大背景下，受諸多人為性因素影響，如，農業生產生活垃圾、農業廢水等，均加速了我國淡水資源的消失速度，土地資源在人類大量破壞性活動下整體質量不斷下滑。

1.4 表土剝離實踐中配套政策不完善

現階段，全國各個地方針對表土剝離所出臺的文件大多以工作方案、行政命令以及指導性意見為主，尚未構建起系統全面的表土剝離支持政策和處罰辦法，且各地對文件的執行力度不一，某種程度上也對表土剝離工作的開展形成了阻礙和制約。具體主要體現在以下幾個方面。

第一，表土剝離后利用不及時，需要將其暫存于相應的場地，但該做法會增加就地區用地緊張程度。再加上若表土存放期間養護工作不到位出現人為偷盜或者刮風侵蝕等現象，有可能損耗其整體數量和質量。

第二，在表土資源開發和利用中存在兩個重要對象，即，需求方和供應方，但兩者之間缺乏相應的交易平臺，且自行組織表土交易過程中沒有相應的機構加以指導、組織和規范，使得絕大部分地區的耕地表土尚處于一種“自生自滅”狀態。

第三，國內表土剝離工作尚處于早期發展階段，被剝離表土的流動和利用大多局限于小行政區劃，尚未開展跨縣、市、省的合理流動。

2 新時期，加強土地管理的幾點建議

2.1 明確土地產權關系

進一步明確土地產權關系，可促使集體所有權地位穩步提升，進而為后期統一管理奠定堅實的基礎。尤其是對于鄉鎮地區的農民而言，受文化水平限制，大多缺乏產權與維權意識，使得自身利益時刻面臨被侵犯的風險。而農地產權的有效明確，可提高農民在土地所有權、處置權以及決策權等方面的明晰度，能夠在一定程度上實現農村自身對地方政府或相關企業等違法用地行為的有效約束和抵制。若當地條件允許，可在地區試行土地合理流轉走規模經營之路，根據實際發展適當地放寬土地的使用權，確保其機械化水平以及自身在經濟效益方面的雙重提升。

2.2 加強黑土地保護，建立科學的輪作和土壤耕作制度

相關政府部門及其科研機構，應將目標集中在對黑土的保護，將研究重點聚焦于黑土的形成、演化過程以及保護性調控機制，為后期黑土保護工作的開展奠定理論性基礎。通過與黑土地氣候特點以及種植業布局實際情況相結合，完成對相關輪作制度的有效建立，借助豆科作物對土壤結構的改善作用，以及一系列措施，如，增加耕層深度、打破犁底層等等，確保耕種層水氧庫容和有機質含量的全面提升，實現黑土地質量的不斷改善。

2.3 加大生態環境問題清查力度

目前，全面貫徹綠色可持續發展理念，是土地整理和生態環境保護工作者最重要的任務和責任。實現對土地整理工作中生態環境等一系列問題的有效緩解和消除。為達成這一目標，相關工作人員應重點清查各類生態環境問題，不斷推動改革與創新，從而建立具有針對性的生態環境管理機制和制度，并圍繞環境保護督查程序進行全面整改，進而從根本上提高土地整理的時效性和生態環境保護任務的實施。一方面可以促進生態環境的清查管理，將環境檢測與環境保護有效地結合起來，實現環境抽樣檢查與環境治理運作的一體化，在檢查環境期間，需同時對有問題地區進行環境管理，可確保土地整理工作的質量和效率得到全面提高。另一方面，相關工作人員可通過各大企業的有效組織，從內到外排查各種環境問題和安全隱患，與企業建立合作關系對其生產和運作過程中的環境問題和安全隱患進行詳細排查，并予以相應的處理，以確保第一時間發現并解決區域內存在的安全隱患和排放問題。

2.4 夯實表土剝離的法律根基，規范表土剝離管理體制

若要從根本上夯實表土剝離的法律根基，需對表土剝離相關管理體制進行規范和完善。首先，基于當地原有表土剝離實施方案，應明確出臺相關表土剝離規定，該規定除了要有一定的指導性之外，還應有相對硬性的要求，以此實現對各級政府、企業以及農民個體表土剝離意識的全面提升；其次，加快完成對表土剝離專項法規，并與各鄉鎮實際相結合，出臺一系列與地方實際相符合的表土剝離地方性法規；再次，著重進行表土剝離技術規程、標準規范的詳細制定，在確保表土剝離可操作性和規范性全面提升的同時，確保表土剝離工作的有效實施。

堅持“誰占誰剝”的原則，切實履行土地單位剝落耕層的法定義務。在建設項目可行性研究階段，建設用地單位在項目概算過程中應充分考慮耕地剝離問題和存放等資金;在申請土地利用審批過程中，作為土地利用審批的重要內容，應將耕作層剝離和再利用納入補充耕地和土地復墾計劃。在實踐中，剝離表土涉及農業、環境和監管規劃、林業等許多部門，要團結各部門，相互配合。例如:發展改革部門在辦理項目時，應審核施工單位表土剝離方案;建設部門在辦理施工許可和竣工驗收手續時，應審查施工單位表土剝離驗收合格證書;土地主管部門在辦理土地使用手續時，應審核表土剝離實施方案和表土剝離驗收證書等。

3 結語

綜上所述，為進一步加強鄉鎮土地管理，應在遵循相關法律法規的基礎上進一步明確土地產權關系加強黑土地保護，建立科學的輪作和土壤耕作制度，加大生態環境問題清查力度，夯實表土剝離的法律根基，規范表土剝離管理體制，通過多部門協調配合，努力推進鄉鎮土地管理。