去極端化的憲法文本規(guī)范及其實(shí)現(xiàn)*

任麗莉，崔德旗

（1.新疆大學(xué) 法學(xué)院，新疆 烏魯木齊830047；2.武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430072）

一、問題的提出

恐怖主義、極端主義是人類社會的公敵，給人類社會帶來深重災(zāi)難，威脅世界和平與安定。①參見中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室編《新疆的反恐、去極端化斗爭與人權(quán)保障》，北京：人民出版社，2019年，第1頁。進(jìn)入21世紀(jì)以來，國際社會發(fā)生了一系列暴力恐怖犯罪活動，例如2001年美國“9·11”事件、2004年西班牙馬德里列車連環(huán)爆炸案、2005年英國倫敦連環(huán)爆炸案、2011年挪威槍擊爆炸案、2015年法國“查理周刊”雜志社遇襲案，等等。此外，2013年北京天安門暴恐案件、2014年昆明火車站暴力恐怖案等多起案件也給我國國家安全帶來了嚴(yán)重威脅。由此可見，反恐、去極端化是國際社會的共同責(zé)任，②參見中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室編《新疆的反恐、去極端化斗爭與人權(quán)保障》，北京：人民出版社，2019年，第35頁。反恐、去極端化工作迫在眉睫、勢在必行。有鑒于此，在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在堅持法治思維、運(yùn)用法治方式這一原則的基礎(chǔ)上，我國各地依法開展了去極端化工作。作為一項系統(tǒng)工程，高效和有針對性的法律手段，構(gòu)成了去極端化底線保障的重要內(nèi)容；③參見周少青《“去極端化”是一項名副其實(shí)的系統(tǒng)工程》，《中國民族報》，2019年1月15日，第6版。而憲法作為根本法，規(guī)范和指引著去極端化在法治軌道上的持續(xù)推進(jìn)。

當(dāng)前我國鮮有學(xué)者探究去極端化的憲法意涵及其實(shí)施路徑問題，去極端化缺乏憲法規(guī)范意義上的解析。去極端化工作的開展是法治中國建設(shè)中貫徹總體國家安全觀的有益實(shí)踐，事關(guān)國家安全、公共秩序、人民群眾的生命健康與財產(chǎn)安全，理應(yīng)以憲法作為最高指導(dǎo)依據(jù)。因此，立足于憲法文本規(guī)范解讀、探究去極端化的合憲性基礎(chǔ)具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義：為去極端化這一系統(tǒng)工程中立法、執(zhí)法、司法等制度體系的構(gòu)建與完善提供理論支持，豐富去極端化工作深入推進(jìn)的智識資源。本文將借助兩類憲法規(guī)范對去極端化治理的合憲性基礎(chǔ)進(jìn)行解讀。

我國著名的法學(xué)家李龍先生以憲法規(guī)范發(fā)揮作用時間之差異為基準(zhǔn)，將其劃分為綱領(lǐng)性規(guī)范與現(xiàn)實(shí)性規(guī)范。④參見李龍《論憲法規(guī)范》，《法學(xué)評論》，1994年第6期，第3-5頁。也即，綱領(lǐng)性規(guī)范面向未來，現(xiàn)實(shí)性規(guī)范立足當(dāng)下。⑤參見劉連泰《中國合憲性審查的憲法文本實(shí)現(xiàn)》，《中國社會科學(xué)》，2019年第5期，第101頁；李龍《憲法基礎(chǔ)理論》，武漢：武漢大學(xué)出版社，1999年，第129頁。無論是綱領(lǐng)性規(guī)范還是現(xiàn)實(shí)性規(guī)范，憲法文本規(guī)范實(shí)現(xiàn)的前提是憲法實(shí)施。憲法實(shí)施二分為憲法遵守與憲法執(zhí)行兩個層面：前者對應(yīng)現(xiàn)實(shí)性規(guī)范，是一種消極的憲法實(shí)施方式；后者則對應(yīng)綱領(lǐng)性規(guī)范，是一種積極的憲法實(shí)施方式。①我國語境下的憲法實(shí)施包括憲法遵守與憲法執(zhí)行。參見馬嶺《“違憲審查”相關(guān)概念之分析》，《法學(xué)雜志》，2006年第3期，第108頁。在憲法遵守層面，主體包括公民與國家公權(quán)力機(jī)關(guān)，即公民應(yīng)履行憲法基本義務(wù)、國家公權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)遵守權(quán)限之邊界；在憲法執(zhí)行層面，國家公權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)積極、主動作為，以達(dá)致憲法規(guī)定的目標(biāo)與愿景。本文的寫作意圖在于，立足于憲法學(xué)視域，借助規(guī)范分析法探尋去極端化的憲法依據(jù)及其實(shí)施路徑，進(jìn)一步完善去極端化的理論研究與實(shí)踐機(jī)制。

二、去極端化憲法文本依據(jù)分析

以我國憲法文本的章節(jié)安排為架構(gòu)，通過對憲法文本的規(guī)范分析，去極端化的合憲性基礎(chǔ)可作如下概括：（1）去極端化工作的開展及其所取得的成效離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)這一憲法原則是去極端化工作的根本遵循；（2）尊重和保障人權(quán)是我國的憲法原則之一，去極端化的有益實(shí)踐生動詮釋了這一憲法原則，實(shí)現(xiàn)了對全國各族人民群眾人權(quán)的最根本保護(hù)；去極端化的依法治理體現(xiàn)了全面依法治國與總體國家安全觀的有序開展，這是憲法中法治原則的應(yīng)有之義；（3）立足于民族區(qū)域自治制度，去極端化工作的開展有利于增強(qiáng)全國各族人民的國家認(rèn)同，凝聚中華民族共同體意識，增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)；（4）公民是推動憲法實(shí)施的重要主體，基于權(quán)利義務(wù)一致性原理，去極端化工作的推進(jìn)離不開全國各族人民群眾對憲法基本義務(wù)的遵守；（5）國家是保障公民權(quán)益的最主要主體，中央和地方各級國家機(jī)關(guān)承擔(dān)著推動去極端化各項措施貫徹落實(shí)的義務(wù)。

（一）序言與總綱部分的憲法規(guī)范分析

1.基于憲法基本原則的分析

“憲法原則是體現(xiàn)憲法應(yīng)然價值取向、統(tǒng)合憲法規(guī)則并指導(dǎo)全部行憲過程的依據(jù)和準(zhǔn)則。”[1]我國憲法基本原則包括“堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、一切權(quán)力屬于人民、法治、尊重和保障人權(quán)原則”[2]95-98等內(nèi)容。囿于文章篇幅及主題之需要，此處僅對堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、法治與尊重和保障人權(quán)原則進(jìn)行分析。

（1）堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)原則。歷史與人民選擇了中國共產(chǎn)黨作為我國的執(zhí)政黨，黨帶領(lǐng)著全國各族人民共同締造了我國這一統(tǒng)一多民族國家。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國社會主義新型民族關(guān)系已經(jīng)確立并將繼續(xù)加強(qiáng)，民族團(tuán)結(jié)事業(yè)持續(xù)向好，但極端主義卻蓄意破壞我國和諧的民族關(guān)系與民族團(tuán)結(jié)事業(yè)，以達(dá)到分裂我國領(lǐng)土、破壞國家統(tǒng)一的陰謀。作為先鋒隊，為維護(hù)人民群眾當(dāng)家作主的根本利益，黨領(lǐng)導(dǎo)各族人民進(jìn)行去極端化斗爭，在去極端化斗爭事業(yè)中居于核心領(lǐng)導(dǎo)地位是去極端化治理實(shí)踐的應(yīng)有之義、應(yīng)然之選?？紤]到極端勢力滲透、傳播極端化的特點(diǎn)，去極端化工作應(yīng)注重夯實(shí)群眾基礎(chǔ)，也即將黨的領(lǐng)導(dǎo)、群眾路線的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為去極端化的治理效能，這樣可以有效推進(jìn)去極端化的體制機(jī)制。②參見顧華詳《論新時代黨的治疆方略視域下去極端化的法治》，《江蘇警官學(xué)院學(xué)報》，2019年第5期，第13-15頁。而黨執(zhí)政就是黨領(lǐng)導(dǎo)并支持人民當(dāng)家作主，最為廣泛地動員、組織各族人民群眾依法管理國家社會事務(wù)，維護(hù)并實(shí)現(xiàn)各族人民群眾的根本利益。去極端化注重群眾基礎(chǔ)，是黨維護(hù)人民根本利益、踐行根本工作路線的生動寫照。因此，去極端化治理實(shí)踐中，需要堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的全面領(lǐng)導(dǎo)。

（2）法治原則與尊重和保障人權(quán)原則。憲法第5條是法治原則最集中的表達(dá)。除此以外，憲法序言中對憲法根本法地位的確認(rèn)也是法治原則文本表述的構(gòu)成部分。根據(jù)憲法序言及第5條的內(nèi)容，去極端化治理實(shí)踐是依憲依法治理的實(shí)踐，其必須在法治軌道上運(yùn)行。一方面，各級國家機(jī)關(guān)需要依法作為，如立法機(jī)關(guān)依照相應(yīng)的立法權(quán)限制定法律規(guī)范以完備去極端化立法機(jī)制建設(shè)、行政機(jī)關(guān)依法執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)依法司法；另一方面，參與到治理實(shí)踐中的公民、社會組織均應(yīng)嚴(yán)格依照憲法、法律以及去極端化專門立法的要求，遵守相應(yīng)法律義務(wù)。

尊重和保障人權(quán)原則集中體現(xiàn)了我國對于人權(quán)保障的高度重視。從憲法規(guī)定的權(quán)利保障措施來看，這一“憲法原則突出了生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的重要性，體現(xiàn)了我國人權(quán)觀以生存權(quán)和發(fā)展權(quán)為首要人權(quán)的立場”[2]99?？植乐髁x常以無辜百姓為打擊目標(biāo)，殘害各族人民群眾的生命，嚴(yán)重踐踏人權(quán)，這些均與該項憲法原則的價值理念背道而馳。以我國新疆地區(qū)的去極端化工作實(shí)踐為例，以總體國家安全觀為引領(lǐng)，堅持從中國和中國新疆的實(shí)際出發(fā)，把保障各族人民根本利益放在首位，積極探索依法打擊防范恐怖主義和去極端化的有效路徑，最大限度地保障了各族人民免受恐怖主義和極端主義的侵害。①參見中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室編《新疆的反恐、去極端化斗爭與人權(quán)保障》，北京：人民出版社，2019年，第30-31頁。如上所述，我國依法實(shí)施的各項去極端化舉措尊重公民的生命權(quán)、健康權(quán)、發(fā)展權(quán)，這既是對憲法尊重和保障人權(quán)原則的生動詮釋，又是去極端化工作推進(jìn)中貫徹這一憲法原則的有力證明。

2.基于憲法基本制度的分析

作為基本政治制度的民族區(qū)域自治制度是去極端化治理開展的基石性制度，文化教育制度為去極端化治理實(shí)踐中的文化教育舉措提供了規(guī)范指引，它們構(gòu)成了去極端化工作推進(jìn)的憲法制度性規(guī)范與保障。②為防止對基本制度的分析陷入泛泛而談的境地，筆者選取了民族區(qū)域自治制度與文化教育制度作為規(guī)范分析的對象；同理，上文對憲法基本原則的分析也是如此。但并不意味著其他基本原則、基本制度于去極端化治理實(shí)踐而言不存在關(guān)聯(lián)。

（1）民族區(qū)域自治制度。民族區(qū)域自治制度在新中國首部憲法中便已確立，歷次修憲均堅持了該項制度。在現(xiàn)行憲法中，憲法將處理多民族關(guān)系的原則提煉為憲法序言第11自然段第3句的表述，③《憲法》序言第11自然段第3句規(guī)定：“在維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的斗爭中，要反對大民族主義，主要是大漢族主義，也要反對地方民族主義?！边@既是在制度層面上對如何處理民族關(guān)系的回應(yīng)，也是對國家統(tǒng)一與民族團(tuán)結(jié)的制度保障。民族區(qū)域自治制度與我國代議制民主的國家體制相結(jié)合，通過憲法制度兼顧少數(shù)民族差異化訴求表達(dá)，有效分配我國統(tǒng)一多民族國家民族利益，增進(jìn)人民共同福祉。④參見張立哲《“民族團(tuán)結(jié)”命題的憲法邏輯及其展開》，《廣西民族研究》，2016年第4期，第35頁。

然而，極端勢力肆意破壞我國社會主義民族關(guān)系，激化民族矛盾，對民族團(tuán)結(jié)和諧穩(wěn)定的局面構(gòu)成嚴(yán)重的威脅。有鑒于此，去極端化工作中更需要重視發(fā)揮民族區(qū)域自治的制度優(yōu)勢。第一，以中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為前提，各民族自治地方需要根據(jù)本地區(qū)的情況預(yù)防、遏制、懲戒極端化與極端主義；第二，各民族自治地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)積極行使立法權(quán)，為去極端化治理工作提供立法保障，確保去極端化工作嚴(yán)格依照法律規(guī)范而穩(wěn)步、持續(xù)推進(jìn)；第三，民族區(qū)域自治制度能夠促進(jìn)民族關(guān)系的鞏固與發(fā)展，該制度的實(shí)施有利于妥善處理各民族之間、各民族內(nèi)部之間的關(guān)系，進(jìn)一步加深各民族之間的了解，從而使各民族群眾和衷共濟(jì)，和睦相處，能夠有效遏制極端勢力對民族關(guān)系的蓄意破壞；第四，民族區(qū)域自治制度以國家統(tǒng)一為前提，又是國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)的制度保障，⑤參見宋才發(fā)《民族區(qū)域自治制度是維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和國家統(tǒng)一的制度保障》，《學(xué)習(xí)論壇》，2011年第10期，第19頁。少數(shù)民族群眾因這一有力的制度保障而真正實(shí)現(xiàn)了當(dāng)家作主，同時這也有利于全國各族人民群眾致力于維護(hù)國家統(tǒng)一。根據(jù)《憲法》《民族區(qū)域自治法》之規(guī)定，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)負(fù)有維護(hù)國家統(tǒng)一的憲法義務(wù)，各民族同胞與民族自治地方的國家機(jī)關(guān)共同致力于國家統(tǒng)一的愿景，能夠有力粉碎極端勢力分裂國家的卑劣企圖。

（2）憲法文化教育制度。極端化本身就是通過極端思想觀念蠱惑人民群眾以煽動仇恨、歧視、鼓吹暴力等行為而干預(yù)正常社會生活秩序的長期過程，因而在去極端化實(shí)踐中，堅持標(biāo)本兼治，在對恐怖主義、極端主義高壓打擊的同時，教育這一途徑對去極端化治理的作用與效果顯然十分重要。去極端化治理需要有“文化或觀念上的啟蒙或解放”[3]，尤其是去極端化涉及國家認(rèn)同與文化認(rèn)同，而憲法中的文化教育制度在為去極端化實(shí)踐提供了規(guī)范依據(jù)的同時，也輔之以根本法地位上的制度保障。

2018年憲法修改后，社會主義核心價值觀正式寫入憲法第24條第2款。這一條款具有綱領(lǐng)性規(guī)范的特點(diǎn)，其中的理想教育、道德教育、文化教育等的實(shí)現(xiàn)均需要國家積極作為以達(dá)致加強(qiáng)社會主義精神文明建設(shè)的目標(biāo)。同時，第24條也呼應(yīng)第19條國家發(fā)展教育事業(yè)這一積極國家義務(wù)，即國家教育義務(wù)應(yīng)從哪些方面實(shí)現(xiàn)。由此，將社會主義核心價值觀的培育貫徹去極端化治理教育途徑的始終，并在文化教育層面大力弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，是去極端化實(shí)踐中文化教育策略的規(guī)范指引。

一方面，社會主義核心價值觀能夠涵養(yǎng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，表達(dá)中國人民的理想、信念、愿景。⑥參見習(xí)近平《習(xí)近平談治國理政》第一卷，北京：外文出版社，2018年，第164-168頁。培育社會主義核心價值觀，能夠提高各族人民群眾抵御極端主義滲透、侵害的能力。極端勢力蓄意煽動民族仇恨，破壞民族關(guān)系，傳遞錯誤的價值觀，歪曲一部分群眾的價值認(rèn)同。因此，只有不斷加強(qiáng)“五個認(rèn)同”，注重加強(qiáng)培育中華民族共同體意識、憲法意識，方可有利于各民族群眾對極端主義的滲透、侵害筑立起精神防線。另一方面，宗教極端主義企圖割裂中華文化與我國各民族文化的聯(lián)系，粗暴地侵犯了公民人權(quán)，①參見中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室編《新疆的反恐、去極端化斗爭與人權(quán)保障》，北京：人民出版社，2019年，第12頁。故而注重對中華文化與少數(shù)民族優(yōu)秀文化的培育是刻不容緩的。理由如下：一是有利于提高各族群眾的精神文化生活水平，提高各民族群眾的文化自信感，進(jìn)而有利于增進(jìn)其對祖國的美好情感；二是在尊重各民族風(fēng)俗習(xí)慣的基礎(chǔ)上，有利于傳播現(xiàn)代文明理念與生活方式，從而防止極端勢力對世俗生活干預(yù)的惡劣行徑。

（二）公民基本權(quán)利和義務(wù)章節(jié)的憲法規(guī)范分析

去極端化治理環(huán)節(jié)中公民應(yīng)遵守的憲法義務(wù)規(guī)范主要集中在憲法第52—54條，且每一項均有各自所側(cè)重的規(guī)范進(jìn)路。這些現(xiàn)實(shí)性規(guī)范具體化為基本義務(wù)，且在文本之外，有其他法律規(guī)范對之加以確認(rèn)與保障，它們共同構(gòu)成了去極端化工作中公民這一主體需遵守的基本義務(wù)規(guī)范的依據(jù)。

1.維護(hù)國家統(tǒng)一與民族團(tuán)結(jié)義務(wù)

現(xiàn)行憲法第52條包含著兩層義務(wù)規(guī)范。其一是維護(hù)國家統(tǒng)一的消極規(guī)范?，F(xiàn)代社會為維系社會共同體的存續(xù)與發(fā)展，必須實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)一；而公民在這一社會共同體中，為保障自身之權(quán)利與自由，也需要以國家統(tǒng)一為前提。其二是維護(hù)各民族團(tuán)結(jié)的消極規(guī)范。我國作為統(tǒng)一的多民族國家已在憲法序言中得到確認(rèn)，民族關(guān)系的處理事關(guān)國家統(tǒng)一與政權(quán)穩(wěn)固，而這實(shí)際上是對憲法第4條第1款關(guān)于破壞民族團(tuán)結(jié)、制造民族分裂禁止性規(guī)定的公民義務(wù)表達(dá)。除此以外，我國還在1984年、2005年分別通過了《民族區(qū)域自治法》《反分裂國家法》等憲法性法律，周延了該義務(wù)規(guī)范的同時，也明確了違反這一義務(wù)的法律制裁后果。

憲法中何以規(guī)定該義務(wù)？回顧我國制憲史，可以從中得到重要線索。彭真曾提到，“建國三十多年來的歷史表明，我國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)，對于我們社會主義事業(yè)的發(fā)展，對于整個中華民族的興旺發(fā)達(dá)，具有十分重大的意義”[4]19；憲法中規(guī)定公民義務(wù)，“更重要的是要求公民提高自己作為主人翁對國家、社會和其他公民的責(zé)任感”[4]18。因此，該義務(wù)規(guī)范首先有利于社會主義民族關(guān)系的形成與維持，同時要求公民有強(qiáng)烈的主人翁意識，主動培育、增強(qiáng)自己的公民意識。對于去極端化治理，作為公民也應(yīng)以主人翁意識參與其中，因?yàn)槿O端化事業(yè)關(guān)乎各族人民之福祉，每一位公民都應(yīng)主動擔(dān)當(dāng)、遵守這一憲法義務(wù)規(guī)范而非“獨(dú)善其身”。

2.遵守憲法和法律義務(wù)

現(xiàn)行憲法第53條首先規(guī)定了公民的“守法義務(wù)”，其次規(guī)定了公民在不同社會領(lǐng)域中應(yīng)遵守的其他五項具體義務(wù)。②五項具體義務(wù)見《憲法》第53條規(guī)定：“中華人民共和國公民必須遵守憲法和法律，保守國家秘密，愛護(hù)公共財產(chǎn)，遵守勞動紀(jì)律，遵守公共秩序，尊重社會公德?！贝颂帪榫o扣主題，僅對現(xiàn)行憲法第53條中的“遵守憲法和法律的義務(wù)”進(jìn)行分析。較之于其他義務(wù)而言，一方面，“守法義務(wù)”是更為基本的義務(wù)，因?yàn)閮H有憲法能夠規(guī)定該義務(wù)；另一方面，“守法義務(wù)”是其他義務(wù)的前提。③參見汪雄《憲法第五十三條中守法義務(wù)的證成》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》，2019年第4期，第114頁。換言之，公民的“守法義務(wù)”是遵守法律這一義務(wù)中的基礎(chǔ)性義務(wù)。在此項義務(wù)中，遵守憲法的義務(wù)更具有根本性，這是由憲法規(guī)范的至上性、最高性決定的。它要求公民以憲法規(guī)范作為最高行為準(zhǔn)則，遵守該項義務(wù)，是公民捍衛(wèi)憲法尊嚴(yán)、維護(hù)憲法秩序的體現(xiàn)，這一義務(wù)規(guī)范也構(gòu)成了去極端化治理法治建設(shè)層面公民守法義務(wù)的根本法依據(jù)與來源。

3.維護(hù)祖國安全、榮譽(yù)和利益義務(wù)

現(xiàn)行憲法第54條明確規(guī)定公民需履行維護(hù)祖國安全、榮譽(yù)與利益三項義務(wù)。在維護(hù)祖國安全方面，條文的表達(dá)與第52條第一層次的義務(wù)較為相似。與維護(hù)國家統(tǒng)一趨向于基于共同認(rèn)知價值觀的更為宏觀的表達(dá)不同，維護(hù)國家安全是更為具象的表達(dá)。在國家安全得到保障的前提下，公民才有實(shí)現(xiàn)自身權(quán)利與自由的可能性；一旦違反這一義務(wù)，實(shí)施危害國家安全的行為，就要受到法律的制裁。換言之，這也是憲法中現(xiàn)實(shí)性規(guī)范的要求，即公民不能以負(fù)面行為違反該現(xiàn)實(shí)性規(guī)范。在維護(hù)祖國榮譽(yù)方面，要求公民不能損害國家的聲譽(yù)、榮譽(yù)與國家標(biāo)志，應(yīng)對祖國心懷自豪，培育自身的愛國主義情感。我國先后出臺的《國旗法》《國徽法》《國歌法》，在進(jìn)一步確認(rèn)、豐富這一層面義務(wù)規(guī)范的同時，也在其中設(shè)置了相應(yīng)的法律制裁條款。就祖國利益而言，根據(jù)公民權(quán)利義務(wù)相一致的理論，公民在享有憲法規(guī)定的權(quán)利與自由的同時，必須自覺維護(hù)國家利益，堅決與損害國家利益的行為作斗爭。結(jié)合上述內(nèi)容，這一義務(wù)規(guī)范一定程度上啟發(fā)了去極端化治理的方式與措施，如應(yīng)注重愛國主義情感的培育，強(qiáng)化對國家安全、主權(quán)、領(lǐng)土、國家標(biāo)志等概念的通識教育等。

（三）國家機(jī)構(gòu)章節(jié)的憲法規(guī)范分析

各級國家機(jī)關(guān)推行去極端化工作過程中為何要遵守、執(zhí)行相應(yīng)的憲法規(guī)范？對此問題的回答應(yīng)明確國家機(jī)關(guān)作為憲法實(shí)施主體，遵守、執(zhí)行憲法的規(guī)范基礎(chǔ)。

一切國家機(jī)關(guān)都必須遵守憲法的要求來自憲法第5條的明確規(guī)定。此外，在國家機(jī)構(gòu)這一章，有關(guān)“遵守憲法”的文本表述是關(guān)于央地國家權(quán)力機(jī)關(guān)需遵守的義務(wù)規(guī)定，即憲法第76條第1款、憲法第99條第1款。依照一般憲法理論，憲法在產(chǎn)生之初呈現(xiàn)“國家+公民”二維圖景時，國家與公民的關(guān)系即為憲法規(guī)范中最為核心的關(guān)系，在這個意義上，公民成為國家存在的目的，而正當(dāng)國家權(quán)力的存在又事實(shí)上構(gòu)成了對公民權(quán)利的制約，也即國家權(quán)力對應(yīng)著公民義務(wù)規(guī)范。換言之，國家權(quán)力要受到公民義務(wù)規(guī)范的限制，不僅如此，國家權(quán)力行使同樣應(yīng)受制于公民的權(quán)利規(guī)范，以維持憲法規(guī)范中國家與公民關(guān)系的平衡與穩(wěn)定，即其應(yīng)遵守憲法文本中的國家機(jī)關(guān)權(quán)力條款。對應(yīng)憲法總綱中第5條的規(guī)定，國家機(jī)關(guān)遵守憲法的義務(wù)具體化為憲法第三章對若干國家機(jī)關(guān)權(quán)力的確認(rèn)、邊界及其分工。一方面，國家機(jī)關(guān)權(quán)力需要有邊界，以保證其行使時應(yīng)有之限度，以規(guī)范國家權(quán)力的運(yùn)行；另一方面，需要對各國家機(jī)關(guān)的權(quán)力依其屬性的不同進(jìn)行劃分，以達(dá)致權(quán)力運(yùn)行有條不紊之目的。

關(guān)于憲法執(zhí)行，憲法文本中關(guān)于“保護(hù)”“實(shí)行”“推廣”等大量以國家作為義務(wù)主體、要求國家積極作為的詞匯均是對憲法執(zhí)行的具體表述。我國憲法文本中存在著綱領(lǐng)性規(guī)范，國家方針政策與社會權(quán)規(guī)范的實(shí)現(xiàn)，均需要國家積極作為。國家是執(zhí)行憲法的義務(wù)主體，需要積極作為從而實(shí)現(xiàn)制憲愿景，促成憲法實(shí)施，從而激活我國憲法文本。因此，為有力遏制、打擊恐怖主義與極端主義，需要各級各類國家機(jī)關(guān)主動作為，積極、協(xié)調(diào)合作，從而共同、高效地實(shí)現(xiàn)去極端化的綜合治理進(jìn)路。

綜上所述，在總體國家安全觀戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，從中央到地方國家機(jī)關(guān)首先在其權(quán)力邊界內(nèi)、權(quán)力分工界限內(nèi)積極作為，以實(shí)現(xiàn)對憲法義務(wù)的遵循；其后則依其相應(yīng)職權(quán)積極開展各項去極端化工作，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對憲法義務(wù)的切實(shí)履行。近年的去極端化治理實(shí)踐表明，我國已建立行之有效、互相協(xié)調(diào)的治理體系，①參見中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室編《新疆的反恐、去極端化斗爭與人權(quán)保障》，北京：人民出版社，2019年，第19-29頁。同時又能夠有效發(fā)揮該治理體系對去極端化工作各方事務(wù)協(xié)調(diào)管理之效能，這既是國家機(jī)關(guān)遵守與執(zhí)行憲法的自覺實(shí)踐，也是各級國家機(jī)關(guān)在維護(hù)國家安全方面推進(jìn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的有力證明。

三、去極端化實(shí)踐的憲法實(shí)施路徑

憲法文本規(guī)范的實(shí)現(xiàn)以憲法實(shí)施為前提。我國去極端化的實(shí)踐呈現(xiàn)出這樣一種憲法實(shí)施路徑：以遵循黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治為基本原則，通過立法、執(zhí)法、司法等多維途徑實(shí)現(xiàn)了去極端化的憲法規(guī)范在全國范圍內(nèi)的全面實(shí)施。②本文此處采用狹義層面的憲法實(shí)施概念，即憲法實(shí)施主要以國家機(jī)關(guān)作出憲法行為的方式而實(shí)現(xiàn)。參見《憲法學(xué)》編寫組《憲法學(xué)》，北京：高等教育出版社、人民出版社，2011年，第296頁。

（一）去極端化工作以黨的領(lǐng)導(dǎo)為根本遵循

通過對中共中央及地方各級黨委關(guān)于去極端化治理工作重要時間節(jié)點(diǎn)的縱向梳理，可以看出中共中央、地方黨委對國內(nèi)外極端主義危害態(tài)勢的精準(zhǔn)研判，并果斷、及時作出相應(yīng)部署，確保去極端化工作依法依規(guī)有序推進(jìn)。

在中央層面，2012年，黨的十八大報告指出要“完善國家安全戰(zhàn)略和工作機(jī)制，高度警惕和堅決防范敵對勢力的分裂、滲透、顛覆活動，確保國家安全”[5]。2016年，習(xí)近平總書記在全國宗教工作會議上發(fā)表講話，強(qiáng)調(diào)“要堅決抵御境外利用宗教進(jìn)行滲透，防范宗教極端思想侵害”[6]。2017年，黨的十九大報告明確提出應(yīng)“嚴(yán)密防范和堅決打擊各種滲透顛覆破壞活動、暴力恐怖活動、民族分裂活動、宗教極端活動”[7]。

在地方層面，地方黨委以黨中央關(guān)于去極端化相關(guān)戰(zhàn)略決策部署為指引，召開相應(yīng)會議落實(shí)中央反恐、去極端化有關(guān)會議與文件精神，部署開展去極端化工作。例如，2014年，新疆維吾爾自治區(qū)黨委提出推進(jìn)法治新疆建設(shè)與去極端化宣傳教育應(yīng)協(xié)同并舉，需著重發(fā)揮社會主義核心價值觀對于去極端化工作開展的重要作用。①參見《中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會關(guān)于全面推進(jìn)依法治疆建設(shè)法治新疆的意見》，《新疆日報》（漢文版），2014年11月28日，第1版。2017年寧夏回族自治區(qū)第十二次黨代會報告中提到，要“堅決抵御境外宗教滲透，嚴(yán)防宗教極端主義影響，切實(shí)維護(hù)現(xiàn)有宗教格局穩(wěn)定”[8]。2018年甘肅省伊斯蘭教專項工作會議強(qiáng)調(diào)各級黨委政府要切實(shí)把思想行動統(tǒng)一到中央的決策部署上來，著力解決“清真”概念泛化等問題。②參見徐愛龍《林鐸在全省伊斯蘭教專項工作會議上強(qiáng)調(diào)認(rèn)真貫徹落實(shí)中央重大決策部署維護(hù)全省團(tuán)結(jié)和諧穩(wěn)定的良好局面》，《甘肅日報》，2018年7月3日，第1版。

（二）去極端化法律規(guī)范構(gòu)建的立法路徑

國家權(quán)力機(jī)關(guān)在憲法規(guī)定的權(quán)力邊界內(nèi)，依據(jù)憲法和法律制定去極端化相關(guān)法律規(guī)范本身就是一類典型的憲法執(zhí)行活動，同時也是對憲法法治原則的貫徹。換言之，立法具體化是我國憲法實(shí)施的重要途徑之一，③參見李樣舉、韓大元《論憲法之下國家立法具體化功能的實(shí)現(xiàn)》，《廈門大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2013年第3期，第95-103頁。立法機(jī)關(guān)通過立法具體化的途徑實(shí)現(xiàn)對憲法的具體實(shí)施，構(gòu)建去極端化法律規(guī)范體系。

2014年，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)應(yīng)堅持總體國家安全觀，走出一條中國特色國家安全道路。④參見中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)《堅持總體國家安全觀，走中國特色國家安全道路》，網(wǎng)址：http://cpc.people.com.cn/xuexi/n/2015/0720/c397563-27331861.html，訪問日期2019年10月18日。以此為起點(diǎn)，我國國家安全相關(guān)立法進(jìn)程逐步加快。2015年，《國家安全法》《刑法修正案（九）》《反恐怖主義法》相繼出臺，我國國家安全法律體系形成了“憲法+基本法+專門立法+其他法律規(guī)范”[9]的多層次立法結(jié)構(gòu)。這其中，《國家安全法》規(guī)定了防范和處置恐怖主義與極端主義的有關(guān)內(nèi)容；根據(jù)恐怖活動犯罪出現(xiàn)的新情況，《刑法修正案（九）》有針對性地作出規(guī)定，如增加宣揚(yáng)恐怖主義、極端主義犯罪罪名；《反恐怖主義法》第4條第2款，則“彰顯了國家對待極端主義的基本立場、明晰了極端主義的內(nèi)涵外延、闡釋了國家反對極端主義的基本原因”[10]。

為貫徹實(shí)施上位法律規(guī)范，各地立法機(jī)關(guān)相繼出臺了反恐、去極端化相應(yīng)的地方性法規(guī)。例如，新疆、浙江、湖南三地先后出臺了本行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施《反恐怖主義法》辦法。再如，去極端化工作中的一項重要內(nèi)容就是防治“泛清真化”，針對“清真”概念泛化現(xiàn)象，多地出臺了相應(yīng)的清真食品生產(chǎn)經(jīng)營管理條例、辦法等地方性法規(guī)與規(guī)章。⑤據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2021年1月28日，在“北大法寶”平臺檢索與清真食品生產(chǎn)經(jīng)營相關(guān)的現(xiàn)行有效地方性法規(guī)（含立法決定）有27部、地方政府規(guī)章有5部。此外，新疆作為中國反恐怖主義的主戰(zhàn)場，⑥參見中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室編《新疆的反恐、去極端化斗爭與人權(quán)保障》，北京：人民出版社，2019年，第36頁。2017年新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會通過了《新疆維吾爾自治區(qū)去極端化條例》，該條例第1條⑦《新疆維吾爾自治區(qū)去極端化條例》第1條：“為了遏制和消除極端化，防范極端化侵害，實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定和長治久安，根據(jù)《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國反恐怖主義法》、國務(wù)院《宗教事務(wù)條例》等有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合自治區(qū)實(shí)際，制定本條例?！钡奈谋颈硎黾疵鞔_了該項立法的合憲性依據(jù)。

綜上所述，針對去極端化立法目前已經(jīng)形成較為完備的立體化法律機(jī)制建設(shè)框架，它屬于國家安全法律法規(guī)體系的一部分，其上有上位法依據(jù)，其中也有地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的相應(yīng)規(guī)范，同時與其配套實(shí)施的還有一系列相關(guān)的立法文件。

（三）去極端化實(shí)踐推進(jìn)的依法執(zhí)法路徑

現(xiàn)行憲法明確了各級國家行政機(jī)關(guān)的憲法地位，依憲法積極規(guī)范之要求，作為權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，各級國家行政機(jī)關(guān)要積極作為，履行各項法定職權(quán)。⑧本文采用廣義的執(zhí)法概念，即指國家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及其公職人員依照法定程序?qū)嵤┓傻幕顒印９蚀颂幱懻摰膬?nèi)容包括行政機(jī)關(guān)（含司法行政機(jī)關(guān)）、司法機(jī)關(guān)在內(nèi)的各憲法實(shí)施主體在去極端化過程中的有益實(shí)踐。在去極端化治理的執(zhí)法實(shí)踐中，各級行政機(jī)關(guān)積極作為，主動擔(dān)當(dāng)。

在中央層面，公安部曾于2014年部署開展嚴(yán)厲打擊暴力恐怖活動專項行動，要求各地公安機(jī)關(guān)在國家反恐怖工作領(lǐng)導(dǎo)小組和各級黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，堅決防止暴力恐怖、宗教極端活動的蔓延。①參見中國政府網(wǎng)《公安部開展嚴(yán)厲打擊暴力恐怖活動專項行動》，網(wǎng)址：http://www.gov.cn/xinwen/2014-05/25/content_2686705.htm，訪問日期2019年10月18日。針對我國西南邊境地區(qū)受“三股勢力”蒙蔽裹脅偷渡活動增多的情況，公安部在中央部署下成立“4·29”專案組對此依法嚴(yán)厲打擊。②參見新華網(wǎng)《新華時評：依法嚴(yán)厲打擊宗教極端分子恐怖犯罪活動》，網(wǎng)址：http://www.xinhuanet.com/politics/2015-01/18/c_1114036703.htm，訪問日期2019年11月5日。2019年，國務(wù)院新聞辦公室先后頒布《新疆的反恐、去極端化斗爭與人權(quán)保障》《新疆的職業(yè)技能教育培訓(xùn)工作》等白皮書，更是體現(xiàn)了國家的高瞻遠(yuǎn)矚，對去極端化工作取得的階段性成果進(jìn)行了回顧、總結(jié)與肯定。在地方層面，甘肅省臨夏回族自治州市場監(jiān)督管理局對“清真”概念泛化治理進(jìn)行安排與部署工作，并組成督導(dǎo)組進(jìn)行督查。③參見甘肅省臨夏回族自治州廣河縣人民政府網(wǎng)《廣河縣市場監(jiān)督管理局積極開展“清真”概念泛化治理工作》，網(wǎng)址：http://www.ghx.gov.cn/content/2019/3980.html，訪問日期2019年11月5日。遼寧省鐵嶺市銀州區(qū)市場監(jiān)督管理局曾于2020年開展清真概念泛化專項檢查行動以規(guī)范清真食品經(jīng)營行為，堅決防止“清真”概念泛化。④參見遼寧省鐵嶺市銀州區(qū)人民政府網(wǎng)《銀州區(qū)市場監(jiān)督管理局開展清真概念泛化專項檢查行動》，網(wǎng)址：http://www.tieling.gov.cn/eportal/ui?pageId=243170&articleKey=1081914&columnId=243821，訪問日期2020年8月20日。內(nèi)蒙古自治區(qū)錫林浩特市民委也開展了清真概念泛化專項治理活動，就食品“泛清真化”進(jìn)行專項排查。⑤參見內(nèi)蒙古自治區(qū)錫林浩特市人民政府網(wǎng)《錫林浩特市民委開展清真概念泛化專項治理活動》，網(wǎng)址：http://www.xilinhaote.gov.cn/xwzx/bmdt/202008/t20200814_2522730.html，訪問日期2020年8月20日。新疆維吾爾自治區(qū)各級行政機(jī)關(guān)在去極端化工作推進(jìn)中一方面重視著力保障和改善民生⑥參見中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室編《新疆的反恐、去極端化斗爭與人權(quán)保障》，北京：人民出版社，2019年，第24頁。，另一方面依法設(shè)立了屬于學(xué)校性質(zhì)的職業(yè)技能教育培訓(xùn)中心開展幫教等工作，取得了良好的社會效益，并得到了國際社會的積極認(rèn)可。⑦參見中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室編《新疆的職業(yè)技能教育培訓(xùn)工作》，北京：人民出版社，2019年，第19-28頁。由此可見，從中央到地方各級國家行政機(jī)關(guān)均在踐行著去極端化的相關(guān)舉措，履行著憲法規(guī)定之義務(wù)。

國家機(jī)關(guān)中除行政機(jī)關(guān)以外，司法機(jī)關(guān)、司法行政部門在去極端化治理中提供了重要的司法保障。我國現(xiàn)行憲法文本中雖未出現(xiàn)“司法”字樣，但根據(jù)憲法第135條的規(guī)定來看，執(zhí)行法律的主體有法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)等部門，因此，通常意義所指的“司法機(jī)關(guān)”也屬于憲法執(zhí)行的主體之一，積極推進(jìn)去極端化工作的開展是其維護(hù)憲法權(quán)威、保證憲法實(shí)施的具體體現(xiàn)。

在總體國家安全觀的貫徹實(shí)踐中，近些年來最高院關(guān)于依法嚴(yán)懲、辦理、審結(jié)各種滲透顛覆破壞、暴力恐怖、民族分裂、宗教極端等犯罪的工作情況及其相應(yīng)數(shù)據(jù)均會在其年度工作報告中予以客觀呈現(xiàn)。2018年最高院還曾發(fā)布3起危害國家安全的典型案例，彰顯出人民法院嚴(yán)懲危害國家安全、暴力恐怖襲擊等犯罪的決心。⑧參見中國法院網(wǎng)《最高人民法院發(fā)布3起典型案例彰顯嚴(yán)懲危害國家安全、暴力恐怖襲擊等犯罪的決心》，網(wǎng)址：https://www.chinacourt.org/article/detail/2018/04/id/3265914.shtml，訪問日期2019年10月18日。另外，最高院、最高檢、公安部、司法部還于同年聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于辦理恐怖活動和極端主義犯罪案件適用法律若干問題的意見》，明確了恐怖活動和極端主義犯罪案件的定罪標(biāo)準(zhǔn)、辦案程序及相應(yīng)工作機(jī)制。申言之，司法機(jī)關(guān)開展去極端化工作時，會嚴(yán)格遵守并執(zhí)行國家有權(quán)機(jī)關(guān)制定的寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，結(jié)合考慮犯罪的社會危害性、涉案人員參與程度等多方面的因素而對涉案人員科處不同程度的刑罰。此外，在總體國家安全觀的指導(dǎo)下，地方司法機(jī)關(guān)也積極作為。如新疆維吾爾自治區(qū)司法廳曾組織百名以上律師和心理咨詢師，赴阿克蘇市開展“去極端化”宣講教育活動，讓各族群眾認(rèn)清非法宗教活動的危害性，增強(qiáng)抵御宗教極端思想的免疫力。⑨參見阿克蘇文明網(wǎng)《自治區(qū)司法廳“去極端化”宣講活動進(jìn)村入戶》，網(wǎng)址：http://xjaks.wenming.cn/toutiao/201603/t20160312_2399372.shtml，訪問日期2019年10月18日。內(nèi)蒙古自治區(qū)土默特左旗檢察院曾于2019年通過政策解讀、實(shí)地排查等方式對“清真”概念泛化進(jìn)行專項治理。①參見內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市土默特左旗人民政府網(wǎng)《土左旗檢察院：云聰麗一行深入敕勒川鎮(zhèn)開展“清真”概念泛化排查整治》，網(wǎng)址：http://www.tmtzq.gov.cn/dynamic/view/20558.html，訪問日期2019年10月18日。毋庸置疑，上述舉措均是我國司法機(jī)關(guān)在推進(jìn)去極端化工作中履行憲法職責(zé)，擔(dān)當(dāng)有為的有力證明。

四、結(jié) 語

“深入推進(jìn)‘去極端化’，是摧毀‘三股勢力’思想根基、取得反分裂斗爭決定性勝利的重要舉措?！盵11]憲法作為根本法，規(guī)范和指引著去極端化工作的依法推進(jìn)。上文的規(guī)范分析表明，我國憲法中的基本原則、基本制度、公民基本義務(wù)與國家機(jī)構(gòu)等條款共同構(gòu)成了去極端化的憲法依據(jù)與文本規(guī)范。在黨和國家的有力領(lǐng)導(dǎo)下，我國的去極端化工作已取得階段性成果，并呈現(xiàn)出這樣一種憲法實(shí)施路徑——具體立法的有力保障，依法行政的生動實(shí)踐，公正司法的依法踐行。同時，在國際反恐合作的框架下，我國的去極端化工作為國際社會貢獻(xiàn)了中國經(jīng)驗(yàn)與中國智慧，并將在繼續(xù)貫徹總體國家安全觀的基礎(chǔ)上，為保護(hù)國家安全與公共秩序、人民群眾的生命健康與財產(chǎn)安全不斷作出新的更大的貢獻(xiàn)。