鄉村振興背景下農村土地整治對策分析

劉金平

（諸城市土地管理服務中心，山東 諸城 262200）

農村土地整治是指在農村地區，按照預先設計的農村土地規范確定的目標和用途，通過采取合理的行政、經濟、法律等手段，對規劃、開發、配置不當或被閑置的農村土地資源進行綜合整合和治理，從而提升農村土地資源的利用率，發展農村經濟，改善農村生活和生態環境。隨著鄉村振興戰略的提出和實施，農村土地整治工作再一次被拉到廣大人民群眾的視野里。根據黨的十九大報告，我國要大力實施鄉村振興戰略，推動農村現代化建設，促進城鄉融合發展。土地整治工作作為保障鄉村振興戰略成功不可或缺的環節，需得到應有的重視。然而現階段部分農村地區的土地整治工作仍然存在著諸多的問題，如融資渠道較少、農村居民積極性較差、土地整治模式單一等。相關部門要正視目前當地地區土地整治工作存在的不足，加快推進農村土地整治改革工作，積極探索提升土地整治效果的創新路徑。

1 鄉村振興背景下農村土地整治的意義

農村土地資源涉及到農村發展的方方面面，包涵人民的生活土地、生產土地、生態土地等，是農村經濟、人居環境、生態的基本要素。近年來，城鎮化和工業化戰略的推進導致城鄉差距被進一步拉大，越來越多的鄉村人力、物力資源往城市集中，部分農村的可利用土地資源出現明顯閑置和浪費，這進一步阻礙了農村經濟發展，形成惡性循環。而土地整治工作便是解決土地閑置荒廢以及規范不合理問題的有效途徑。隨著鄉村振興戰略的實施，土地整治工作正在各農村地區有序開展，并取得了初步成效，有利于實現鄉村振興。

1.1 有利于提升農村土地利用率，促進農村經濟發展

多數的農村經濟產業發展都依賴對于農村土地的利用，可以說農村土地是農村經濟發展的基礎。調查顯示部分農村土地受到自然災害損毀或人為破壞、污染影響已經不適宜用以發展農業、林業以及其他經濟產業，許多落后地區的農村甚至出現大量的宜耕土地閑置，這極大地浪費了農村經濟發展資源。相關部門通過修復被損毀的土地、組織農村居民集體開展宜耕土地等土地整治措施，增加了農村土地的可用面積，從而擴大了農村農業生產規模，提升了農業經濟發展速度。與此同時，部分農村土地存在規劃和利用不合理的問題。早年間，為了追求短期經濟利益，部分農村政府和居民利用農用土地發展一些對土地有損害性質的高污染產業，產業壯大以后積重難返，難以憑借自身力量完成產業轉型工作。土地整治工作對原先利用不合理的土地進行了二次規劃，改善產業結構，因地制宜，發展農業優勢產業，使自身的經濟發展模式與土地資源優勢牢牢契合，從而提高了單位農村土地面積的利用效益，實現了經濟發展質的飛躍。

1.2 優化人居條件，改善生態環境

土地整治工作是對于土地的再規劃和利用，注重建立發展和諧的人地關系，實現土地的可持續發展。一方面，土地整治項目對農村居民居住環境空間進行重新構造，優化建筑布局，完善供水供電、網絡、交通、公共服務場所等基礎設施，改變以往農村生活環境“臟、亂、差”的問題，提高了農村居民的生活幸福感。另一方面，土地整治工作以“退耕還林”“植樹造林”的方式將原本不適宜發展經濟產業的土地進行生態改造，有效增加了農村綠化覆蓋面積，有利于塑造農村良好的生態環境。

2 現階段農村土地整治存在的問題

2.1 政策制度和組織管理形式有待完善

政策制度和組織管理形式不完善是造成部分農村地區土地整治工作進展緩慢的原因之一。國家關于土地整治的相關政策是統一的，但由于不同農村地區的土地整治實際狀況的不同，相關政策落實到不同農村地區的效果也各不相同。部分農村地區在實施上級政策方面變通能力不夠，沒有根據當地的村民意愿和相關制度規定進行調整，導致國家土地整治政策出現“水土不服”的問題。許多的農村居民文化水平有限，獲知國家政策的渠道較少，對于國家土地整治相關政策內容理解不到位，不利于土地整治政策的推廣。與此同時，目前針對農村土地整治相關政策落實的監督機制還有待完善，許多不合理的農村土地整治行為難以被發現并及時遏制，從而導致當地政府和基層黨組織的公信力降低。另一方面，農村土地整治組織管理也是工作的一大難點，農村土地整治涉及內容眾多，通常由多個，甚至十幾個部門共同參與管理，包括農業、林業、水力等部門都有各自的職責和義務，各個部門相互聯系、相互配合，同時也會在土地整治工作方面產生沖突。如果各部門在組織管理方面的沖突不能得到有效解決，將會嚴重影響土地整治工作的效率。

2.2 土地整治融資困難

一切工作的開展都需要足夠的資金支持，基層黨組織和政府的服務能力和行動力與資金量掛鉤。因此農村土地整治工作的開展首先要解決資金問題。目前各地區農村土地整治工作的資金主要來自于國家撥發的專項資金以及當地政府的財政投入，其資金量很大程度上取決了當地的經濟發展水平。但是，往往較為落后地區的農村存在的土地規劃和使用問題更加嚴重，那些地區也是最需要開展農村土地整治工作的。如果當地政府財政狀況不佳，相關工作人員單靠國家撥發的專項資金不足以徹底完成土地整治工作。相關工作人員亟需開拓新的融資渠道，引入社會、商業資本的力量參與土地整治。然而土地整治工作是一項長期投入且收益難以預估的項目，許多商業資本無法在短期內看到投入收益，沒有信心繼續參與投資。與此同時，土地整治項目又是由政府主導，各個部門參與組織管理的項目，社會力量所能參與的空間有限，難以發揮有效的作用。此外，如果由作為農村土地整治項目最大受益者的農民群體自籌資金開展工作又會使農民群體背負極大的風險。一方面，我國目前尚未有自籌資金相關的法律規范流程和保護渠道，難以為農民自籌資金的行為提供有效保障。另一方面，土地整治工作一旦出現紕漏，不但無法為農民群體帶來收益，甚至會使其籌備的資金血本無歸。

2.3 農村居民參與度較低

農村土地整治應是由政府主導，農村居民共同參與討論決策的項目。但在實際操作過程中，農村居民處于被動的地位，政府作為投資方、組織方、管理方占據了絕對領導位置，包辦了農村整治項目立項、設計規劃、組織管理、驗收、后期維護等全流程，使得農村居民參與感較差，難以在土地整治工作上有所作為。與此同時，農村居民雖是農村土地整治的直接受益人和土地使用人，但其利益訴求的反饋渠道有限，難以有效地表達自身的意見和建議，這使得土地整治的實際效果可能會與農村居民的期望有所出入，難以令農村居民滿意。

2.4 土地整治模式單一

傳統的土地整治模式是將經濟利益最大化作為整治目標和原則，大力發展經濟產業，而缺乏對于農村土地生態環境的保護以及人文設施的建設。鄉村振興戰略要求我們應建設“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的現代化農村。傳統的土地整治模式顯然已經不再適用。然而部分地方政府仍然因循守舊選擇單一的土地整治模式，在利益趨勢后不管不顧發展經濟產業，忽視了對于農村土地的多元化利用，導致農村土地規劃不合理和土地質量下降。

3 鄉村振興背景下農村土地整治對策

3.1 完善政策制度，加強組織引導

完善的政策環境是開展農村土地整治工作的基礎。當地政府要深入理解土地整治相關政策，做好政策的普及和落實工作，借鑒已有的農村土地整治政策實施經驗，根據當地農村土地的實際整治情況進行合理變通，從而充分發揮土地整治相關政策的作用。與此同時，當地政府和公共服務部門要履行自身的服務職責，積極引導農村居民獲悉政策內容，為農村居民提供免費的政策指導和技術服務，提高農村居民的政策理解能力，培養農村居民的土地整治意識，使得農村居民能主動配合政府開展土地整治工作。在土地整治工作監督方面，當地政府要對土地整治項目開展進度進行定期檢查，將土地整治活動納入日常巡查執法范圍內，嚴禁任何違背農民群體利益的土地整治行為發生，并要求各部門相互監督，保證農村土地整治項目能保質保量的完成。當地政府還可以借助農村居民和社會輿論的管控力量，提高土地整治工作開展的透明度，使農村居民在土地整治工作中扮演一名優秀的監督者角色。在土地整治工作組織和管理方面，土地整治工作相關部門要建立統一的組織管理機制，制定全員認可且切實有效的土地整治計劃，盡可能多地將土地整治工作的組織管理難點納入研究范圍內，并預備相應的解決方案，保證土地整治項目能順利進行，同時當地政府要明確各個部門的職責和義務，要求各部門認真負責完成計劃內的本職工作，積極交流，相互配合，形成“1+1＞2”的合作關系，通過和諧共贏的方式解決組織管理上的矛盾點，從而提高土地整治的工作效率和質量。

3.2 開拓融資渠道，實施激勵措施

為了解決資金不足的問題，相關部門要開拓多元化的融資渠道，對社會力量進行統一組織管理，集中社會資源，充分發揮社會力量的作用，同時通過借助當地金融機構發行地方債或向金融機構借低息貸款等方式吸納社會閑置資本，從而獲取足夠的土地整治項目資金。與此同時，當地政府要積極與農業、養殖業等農村土地優勢產業的投資商聯系，開展多方合作，通常土地整治相關獎勵補貼政策和土地優勢吸引外部資本投資，壯大土地整治項目的基本盤，開辟由政府主導、農民群眾和外部資本共同參與的土地整治項目投資模式。另一方面，國家可以制定有關土地整治項目的相關激勵政策，將土地整治成績與專項資金量掛鉤，對土地整治工作表現優異的當地政府部門進行額外資金獎勵，為其一路保駕護航，而對完不成項目指標的地區要深究其原因，進行合理的處罰并安排具有豐富整治經驗的專家前去援助，督促該地區盡快完成土地整治項目工作。此外，土地整治工作已經產生的收益也能成為土地整治項目的后續資金來源，當地政府將整治后的土地交于農民群眾和當地企業后可以與他們進行協商，通過合理的利益分配收取一定的土地資源使用費用，從而擴充土地整治項目經費。

3.3 保障農民權益，提高農民參與度

土地整治工作的根本目的是保障農民的權益。農民的心聲是農村土地整治工作能否成功的關鍵。當地政府部門要開設多個服務窗口，認真聽取農民群眾的意見和建議，根據農民群眾的反饋結果對土地整治計劃進行合理調整，在開展土地整治工作時要盡可能避免侵犯到農民群眾的利益，當出現利益沖突時要積極與農村居民進行協商，向農村居民提供科學的土地整治決策和行為依據，令農民群眾信服，確保土地整治工作能獲得當地農村居民的支持。與此同時，當地政府要將土地整治相關決策和具體行動流程通過公告欄、官方網站等方式公之于眾，保證土地整治工作的透明度，定期舉辦農村居民代表會議和聽證會，拓寬農村居民參與土地整治工作的途徑，凸顯農村居民的利益主體地位，重視農村居民代表的領導和示范作用，使得農村居民能按照自己的意愿參與到土地整治工作中。

3.4 創新整治模式，注重生態保護

政府部門要響應鄉村振興戰略號召，圍繞“經濟、人文、生態、治理、共同富裕”等五大要素建立多元的土地整治模式，將生態效益與經濟效益擺在同等重要的位置，加快推進農村經濟產業轉型，因地制宜，發展農村特色產業，優化人居布局，改善農村生態環境，建設美麗新農村。

4 結束語

綜上所述，農村土地整治是我國實施鄉村振興戰略的重要工作內容，對于提升農村土地利用率，增加農村居民收入，推動城鄉融合發展具有重要意義。相關部門要充分認識到土地整治對于鄉村振興的重要性，明晰農村土地的規劃和利用現狀，加快推動農村土地整治轉型，圍繞鄉村振興戰略創新農村土地整治方式，結合不同地區的土地整治政策對當地的居民進行積極引導，提高農村居民的參與度，通過相關法律制度和激勵措施保障農村居民權益，開拓土地整治融資渠道，加強土地整治基層工作團隊建設，從而保證土地整治工作能高效穩定完成，進而促進農村經濟發展，改善農村生態環境，構建現代化新農村。