市域社會治理現代化指標體系建設研究

王菁 宋超

（南通大學經濟與管理學院，江蘇 南通 226019）

“市域社會治理現代化”是“市域+社會治理現代化”的組合，體現的是國家對推進社會治理現代化的總體要求在“市域”范圍內的落實。推進市域社會治理現代化是貫徹落實總書記“推動社會治理重心向基層下移，夯實平安建設根基”指示要求的頂層設計，是契合中國國情、中央部署、時代要求和基層實際的具體實踐，是對基層開展社會治理創新的科學指引。

一、基層社會治理之困境

以縣域為代表的傳統基層社會治理在維護基層社會秩序中發揮了積極的作用，但隨著我國社會結構發生深刻變化，社會基本矛盾形成了新態勢，人口與資本等要素在城鄉間頻繁流動，大量社會治理問題突破了縣域為代表的基層社會治理的邊界，呈現出諸多一時難解之惑，需要在市域層面推動社會治理創新。

（一）治理對象“低組織化”

基層社會治理“低組織化”是指基層社會治理對象呈現離散化、無序化和原子化的治理現象。改革開放逐步深化，大量農村人口向城市轉移，城鄉社會流動性和異質性不斷增強，社會結構不斷分化。農二代、農三代開始集聚城市，鄉村社會共同體影響力日益式微，農民的組織化程度較低，給基層社會治理的強政治動員帶來了巨大挑戰。

（二）治理能力“碎片化”

基層社會治理“碎片化”是指社會治理主體缺乏協同機制、分散管理與各自為政現象明顯。基層社會治理“碎片化”根源于政府管理體制中的“條塊”關系，存在著縱向治理層級和橫向管理部門的復雜協調，造成了基層社會治理過程的碎片化。“條塊”間彼此分割、難以協調，治理任務被層層轉移到基層，基層政府承擔了大量社會治理事務，“治理力量薄弱”與“治理任務繁多”間的矛盾顯現。多元治理主體間缺乏互動和協調，社會治理事務高度依賴于行政力量。

（三）治理過程“懸浮化”

基層社會治理“懸浮化”是指國家和社會關系相互脫嵌，正統治理主體從社會治理中退出或嵌入不足的治理現象。20 世紀80、90 年代以后，全能政府的社會管理體制逐漸摒棄，社會治理由國家高度嵌入轉向“懸浮化”。國家從鄉村社會事務治理中大規模退場，大量管理部門從鄉鎮政權中剝離，鄉鎮政權出現了“空心化”“隱性化”問題。

（四）治理效果“內卷化”

基層社會治理“內卷化”是指治理過程中制度創新、資源投入、治理新技術等并沒有顯著提升治理效果。為了解決日益嚴重的基層社會治理問題，重塑基層社會治理的權威和秩序，國家返場重新嵌入基層社會之中，如向基層社會下沉治理資源、強化自上而下的監督和控制、“第三方評估”“痕跡管理”等治理技術在社會治理過程被紛紛接納。但同時限制了基層社會治理主體的能動性，造成基層治理中的形式主義和“內卷化”，社會治理領域出現了“有創新無效率”的現象。。

二、市域社會治理現代化的實踐

（一）黨委統領，合縱連橫

市域環境內進行的社會治理不同于以往的縣域治理實踐和村社區自治實踐。不論是從需要動員的人員數量還是從需要調配的行政層級來看，市域治理的服務范疇都是龐大和復雜的。唯有黨委可以發揮橫向協調指揮、縱向宣傳動員的強大組織能力。在地市的社會治理現代化推行過程中，就曾出現過黨委一把手親自推進部門信息的共享互換、打破部門數據壁壘的工作，提出“不交信息就交位子”。市域社會治理現代化在得到黨委的大力支持和全力推動之后，逐步形成了多級聯動、協調指揮、一網統管、集成高效的市域社會治理新局面。

（二）資源集聚，強本固基

形成全市民共享的開放型數據體系一直是市域治理現代化的核心任務。換句話說，“數據如水，不流動則死”，市域社會治理的現代化實踐旨在形成暢通的數據活水，從源頭實現信息和數據的互聯共享。在以往的社會治理體系中，有些地方要么歷史數據沒有實現電子化，無法提供對外共享；要么部門信息各為其主，“數據孤島”，難以互聯互通；要么人工依賴性較強，技術應用程度不高。而市域社會治理現代化的推進，打破了過去信息難采集、數據不互通、技術少應用的僵局。在實踐過程中，各地市通過政府購買、政企合作的形式，借助互聯網公司的技術優勢，建立市域社會治理指揮中心，促進各地市的數據挖掘工作的推進，建立數據匯聚和更新的長效機制，實現了“數據匯聚互聯共享”的美好愿景。

（三）技術先行，智慧治理

數據匯聚后，最重要的就是實戰運用，進行預測預警和分析研判。市域社會治理現代化通過應用互聯網技術手段，建立全景、跨部門、多維、實時、立體的社會治理數據平臺，不僅能夠及時鎖定社會事件的源頭，還能為決策提供分析研判工具，為市域精細精準管理提供決策支持，破解難題，提高市域治理現代化水平。圍繞當前技術發展熱點，積極創新治理方式，例如：基于5G 技術的遠程醫療，基于人工智能的智能養老、智能家居，基于大數據和物聯網技術的數字孿生城市，基于區塊鏈技術的食品安全溯源、病人健康記錄等等，都要求進一步提高社會治理水平的現代化。

三、市域社會治理現代化進路探析：構建市域社會治理現代化指標體系

市域社會治理現代化是個創新的概念，有了概念的方向性引導，就需要更加具體可行的制度配套，從治理結構創新為突破點、以關鍵問題為抓手、以信息化為支撐等方面，探索路徑，明確標準。要建立起權責明晰、協同高效的市域社會治理體系，一種較為可行的、且較為迫切的方式就是探索具有理論性、創新性、操作性的市域社會治理現代化指標體系的建設。

指標體系經常被各級政府探索、運用于政府日常管理及績效考核中，體現出評價較為客觀、操作性很強，有一定的指引效果等作用，但政府部門設計的社會指標體系往往在理論完備性、邏輯性和前瞻性上仍有提升空間，不能較好地引領社會治理的未來方向。

對社會治理評價指標體系研究最有影響力的是俞可平的研究團隊發布的“中國社會治理評價指標體系”。隨著“社會治理現代化”的提出，北京、上海等地率先對社會治理現代化的考核進行了指標設計，對照“國家治理體系和治理能力現代化”的表述，主要從治理體系和治理能力兩方面考量。通過構建科學的社會治理現代化評估指標體系，有效衡量當前社會治理現代化的發展階段，發現和挖掘有效經驗形成示范效應，同時對實際工作者明確未來工作任務和要求進行指導和部署。

在市域社會治理現代化指標體系中將以社會治理現代化的內涵為核心，分別從治理主體、治理方式、治理平臺、治理對象、治理績效等五個方面展開，設計三級指標體系，并從指標權重的確定、指標數據的采集、指標無量綱化處理三個方面說明如何應用指標體系，以某一具體的設區的市為地區樣本，力圖構建一套理論意義和應用價值兼備的“市域社會治理現代化指標體系”并指導在實踐中的具體運用。在指標體系中將進一步理論組織架構，充分發揮黨委在基層社會治理和維護社會秩序穩定中的重要作用，建立部門協作的社會治理體系，建立起“塊塊合作”“條條協同”“條塊銜接”的問題解決機制。三是融入社會組織和社會公眾等廣泛力量，豐富基層社會治理的主體，打造一個人人有責、人人盡責、人人享有的市域社會治理共同體。