重慶市促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策契合度偏差及優(yōu)化路徑研究

張李娟

(中共重慶市九龍坡區(qū)委黨校，重慶 400000)

黨的十九屆五中全會指出，要堅持把發(fā)展經(jīng)濟(jì)著力點放在實體經(jīng)濟(jì)上，堅定不移建設(shè)制造強國、質(zhì)量強國、網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化，提高經(jīng)濟(jì)質(zhì)量效益和核心競爭力。重慶市正加快建設(shè)國家先進(jìn)制造業(yè)重鎮(zhèn)，實體經(jīng)濟(jì)是重慶立市之本、強市之基。重慶市為促進(jìn)實體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，優(yōu)化營商環(huán)境，出臺了一系列的政策舉措，但在具體落實的過程中，存在著執(zhí)行偏差，嚴(yán)重影響了政策目標(biāo)的實現(xiàn)和實際問題的解決。

一、政策契合度偏差的理論依據(jù)

契合度理論分為相似性契合（complementary fit）和補償性契合（supplementary fit）。相似性契合是指兩種事物或兩種現(xiàn)象具有同樣的或相匹配的特點。補償性契合是指兩種事物或兩種現(xiàn)象之間能互相滿足對方的需要，我們歸納為“需求——供給契合”。以Kristof、Muchinsky&Monahan 等專家認(rèn)為相似性契合比較容易協(xié)調(diào)，補償性契合的匹配比較困難。因此，本文主要探討政府政策與民營企業(yè)需求之間的需求與供給問題，即補償性契合。

二、政策契合度偏差的現(xiàn)狀剖析

（一）民營經(jīng)濟(jì)對重慶市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)

2018 年，重慶市民營經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)增加值10334.67 億元，增長6.1%，占GDP 的比重達(dá)50.8%，對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率為50.7%；2019 年，重慶市民營經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)增加值5314.65 億元，增長6.8%，占GDP 的比重達(dá)到51.4%。2019 年，全市民營市場主體總量達(dá)到251.11 萬戶，占市場主體總量的96.93%。重慶市力爭到2022 年，民營經(jīng)濟(jì)市場主體超過270 萬戶，其中民營企業(yè)90 萬戶以上，民營經(jīng)濟(jì)增加值占GDP 比重達(dá)60%左右，創(chuàng)造稅收占全市稅收比重達(dá)65%左右，就業(yè)人員占全市社會就業(yè)人員比重達(dá)到90%左右。

（二）促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的基本情況

近年來，重慶市推出了一系列政策措施，助力民營企業(yè)發(fā)展，優(yōu)化營商環(huán)境。從2018 年以來先后印發(fā)了《全面優(yōu)化營商環(huán)境促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見》《關(guān)于進(jìn)一步營造企業(yè)家健康成長環(huán)境弘揚優(yōu)秀企業(yè)家精神更好發(fā)揮企業(yè)家作用的實施意見》《進(jìn)一步支持實體經(jīng)濟(jì)企業(yè)健康發(fā)展若干政策措施》《支持民營企業(yè)改革發(fā)展若干措施》及“支持企業(yè)40 條”“助力市場主體健康發(fā)展45 條”等政策。各職能部門也結(jié)合部門職責(zé)，分別發(fā)布了落實措施，如市公安局出臺《服務(wù)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展30 條》，市人力社保局出臺《支持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展16 條措施》，市司法局出臺《關(guān)于加強民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展法律服務(wù)的實施意見》，重慶銀行出臺《全面優(yōu)化營商環(huán)境促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見》等，為民營企業(yè)發(fā)展“護(hù)航”。據(jù)初步統(tǒng)計，從民營企業(yè)“成長中的煩惱”到“發(fā)展中的困難”再到“前進(jìn)中的問題”，市委市政府先后下發(fā)各類規(guī)范性文件上千份，涉及開辦企業(yè)、獲得信貸、執(zhí)行合同、辦理破產(chǎn)等各個環(huán)節(jié)。

（三）民營企業(yè)掌握惠企政策的基本情況

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，民營企業(yè)獲取惠企政策的渠道主要有以下幾種：相關(guān)職能部門的宣傳解讀、政府網(wǎng)站、新媒體推送、商會組織告知、同行業(yè)告知、公開發(fā)行的報刊等這些途徑了解相關(guān)政策，。被問及是否了解相關(guān)涉企政策時，一部分中小民營企業(yè)表示不太了解。一部分中小民營企業(yè)表示有些惠企政策知道，但由于申報條件繁瑣或是門檻過高而放棄。一部分中小民營企業(yè)表示有些職能部門出于工作便利或部門利益，對相關(guān)政策進(jìn)行選擇性解讀，導(dǎo)致惠企政策落實度欠佳。一部分中小民營企業(yè)表示惠企政策分散于各個職能部門，經(jīng)常出現(xiàn)“推諉”等情況。這些都容易造成企業(yè)對政府政策的理解不夠透徹，甚至產(chǎn)生誤解。

三、政策契合度偏差的原因分析

政府為營造良好的營商環(huán)境，助推民營企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展出臺的各類政策的“付出感”與民營企業(yè)對政策的“獲得感”不對等，出現(xiàn)偏差的主要原因如下。

（一）政策的分散性與企業(yè)全面了解之間的偏差

1.政策的分散性

政府為企業(yè)提供的政策包括科技研發(fā)、產(chǎn)業(yè)升級、人才引進(jìn)、財稅金融等方方面面，各項政策又分散于不同的部門，企業(yè)要想深入了解不容易，要吃透、用活政策更難。

2.政策種類繁多

部分政策內(nèi)容中有些規(guī)定較原則，其確切內(nèi)涵和外延不明，政府部門的解釋權(quán)和解釋空間很大，導(dǎo)致企業(yè)在執(zhí)行過程中難度加大。例如重慶出臺的企業(yè)知識價值信用貸款政策，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有90%的民營企業(yè)極為期待它的落實，但僅有10% 的民營企業(yè)以該方式成功融到資。

（二）政策的不確定性與企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展之間的偏差

政策的不確定性源于地方領(lǐng)導(dǎo)人的更替和職業(yè)關(guān)注以及突發(fā)事件的影響。由于政策缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性，削弱民營企業(yè)的投資信心，引發(fā)資源的錯誤配置，市場主體更愿意進(jìn)入到政府的公共政策具有穩(wěn)定性、確定性的地區(qū)發(fā)展。當(dāng)?shù)胤秸疄榱硕唐谀繕?biāo)而頻繁改變政策的時候，實際上犧牲了長期經(jīng)濟(jì)增長的潛力。

（三）“放管服”改革力度與民營企業(yè)實際需求不匹配

1.放活與管住不匹配

有些權(quán)限這個部門放了，那個部門沒放。有的大部分環(huán)節(jié)放了，但某個關(guān)鍵環(huán)節(jié)沒放。有的從上級部門下放到下級部門，實行內(nèi)部循環(huán)。一些該管的沒有管住管好，有些權(quán)放得不恰當(dāng)，沒考慮基層承接能力不足，致使下放的審批事項積壓，或又“反委托”給上級部門代為審批。

2.監(jiān)管與督導(dǎo)不匹配

存在執(zhí)法不公、檢查任性、缺失疏漏、監(jiān)管不力等問題。受訪企業(yè)反映安監(jiān)、環(huán)保、消防檢查偏多。

四、政策契合度偏差調(diào)整的建議

（一）建立政策整合機制，確保“一目了然”

深化政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)和部門間溝通協(xié)調(diào)機制，努力形成政策協(xié)同合力。一是打造政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”，整合信息資源、鏈接服務(wù)資源、集聚管理資源、拓展社會資源，加快構(gòu)建資源共享、高效配置的公共服務(wù)平臺體系。平臺設(shè)置不同的功能板塊，政策咨詢板塊為民營企業(yè)提供如項目信息、政策咨詢、決策參考、融資貸款、營銷指導(dǎo)、跟蹤扶持等服務(wù)，以提高企業(yè)運行效率；市場交易板塊應(yīng)及時發(fā)布產(chǎn)業(yè)布局、區(qū)域協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)政策和市場需求等方面的信息，幫助民營企業(yè)及時了解最新經(jīng)濟(jì)、商業(yè)、市場等動向，減少企業(yè)決策、投資、生產(chǎn)等的盲目性；資金補助板塊，企業(yè)可通過該板塊提交資金補助申請，提高民營企業(yè)的存活率和可持續(xù)發(fā)展能力，拓展發(fā)展空間。同時，把實體政務(wù)大廳、網(wǎng)上政務(wù)平臺、移動客戶端、自助終端、服務(wù)熱線結(jié)合起來，實行線上線下一體化運行，讓企業(yè)使用手機、觸摸屏幕或點下鼠標(biāo)，需要了解、辦理的事宜就能得到回應(yīng)和解決。二是豐富政務(wù)信息公開內(nèi)容。民營經(jīng)濟(jì)主管機構(gòu)應(yīng)將各類涉企惠企政策、申報流程等信息在互聯(lián)網(wǎng)、微信公眾平臺等予以全面及時公開，方便民營企業(yè)查閱了解。時效性強的惠企政策標(biāo)注明顯標(biāo)識，提醒查閱人優(yōu)先關(guān)注。各職能部門要限期細(xì)化和貫徹落實“權(quán)力清單”和“負(fù)面清單”，特別是行政審批目錄、專項資金管理、行政事業(yè)性收費目錄等清單，投資審批“負(fù)面清單”，使市場在資源配置中真正起決定性作用。

（二）建立政策咨詢機制，確保“一清二楚”

一是建立穩(wěn)定性與靈活性兼顧的工作機制。針對法律沒有明確規(guī)定，有相關(guān)規(guī)定但操作性不強、規(guī)章制度之間銜接不暢等問題進(jìn)行“打補丁”“填空白”，推進(jìn)微觀制度創(chuàng)新，如針對各類涉

企政策朝令夕改的問題，可在決策出臺時明確“最低服務(wù)年限”，若客觀情況發(fā)生重大變化，在制定新政策之前應(yīng)及時與民營企業(yè)溝通協(xié)商。細(xì)化容錯糾錯辦法，建立容錯提出、受理、審議界定機制，以明確規(guī)范讓官員有作為、敢作為，保護(hù)作風(fēng)正派、銳意進(jìn)取的干部，給創(chuàng)新留下制度空間。二是重大問題“一事一商”。建立民營企業(yè)發(fā)展重大問題月報制度，為重、特、急事件提供及時協(xié)商的基礎(chǔ)。對涉及面廣、時間跨度大、部分企業(yè)面臨的普遍性疑難復(fù)雜問題，全面落實領(lǐng)導(dǎo)包案協(xié)商。對民營企業(yè)主動協(xié)商的問題實行首問責(zé)任制，由首次接待的部門和人員負(fù)責(zé)到底，避免部門間出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象。建立協(xié)商成果限時辦結(jié)督辦制度。明確責(zé)任部門、責(zé)任人和辦結(jié)回復(fù)時限，實行掛牌督辦跟蹤問效。

（三）建立政策督查督導(dǎo)機制，確保“一諾千金”

1.構(gòu)建體制內(nèi)監(jiān)督

一是構(gòu)建內(nèi)部督查考核機制。將協(xié)商成果的落實成效納入黨政目標(biāo)考核，各級黨政班子年度考核應(yīng)當(dāng)征求民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展主管部門意見，將干部的考核評估與涉企政策實施效果掛鉤，開展科學(xué)考核評估。二是強化內(nèi)部監(jiān)管。黨委政府對相關(guān)職能部門就重要政策、重大決策、重大項目的執(zhí)行落實情況進(jìn)行督促檢查并公布檢查結(jié)果，民營經(jīng)濟(jì)主管部門應(yīng)定期開展工作監(jiān)督，并將督查結(jié)果在一定范圍內(nèi)予以通報。

2.強化外部監(jiān)督

從司法機構(gòu)、新聞媒體、商會組織、研究群體等外部監(jiān)督主體出發(fā)，建立全方位、立體式外部監(jiān)督體系。如民營經(jīng)濟(jì)主管部門設(shè)立舉報信箱或投訴電話，發(fā)動群眾對政府部門履職情況和與民營企業(yè)開展協(xié)商情況進(jìn)行監(jiān)督。黨委、政府引入第三方評估機制，將評估結(jié)果與公務(wù)員問責(zé)、考核制度進(jìn)行掛鉤，提升外部監(jiān)督的說服力，促進(jìn)行政部門轉(zhuǎn)變作風(fēng)。司法機構(gòu)建立健全商業(yè)賄賂犯罪檔案查詢系統(tǒng)和不廉潔企業(yè)及其負(fù)責(zé)人“黑名單”制度，規(guī)范政商行為。

（四）建立政策評估機制，確保“全心全意”

1.強化責(zé)任監(jiān)管

組織部門可將各級部門網(wǎng)絡(luò)政務(wù)辦理成效作為班子考核的重要參考，紀(jì)檢部門也可將其成效作為執(zhí)紀(jì)監(jiān)督的內(nèi)容。做好外部信息反饋。2017 年，河南省開創(chuàng)了首席服務(wù)員制度，以一對一服務(wù)代替黨委政府了解企業(yè)情況、開展項目服務(wù)、實施溝通協(xié)商。上述案例為推動黨委、政府與民營企業(yè)實施經(jīng)常性協(xié)商、做好外部信息反饋工作提供了借鑒。

2.建立溝通協(xié)商主體交流機制

政府部門作為溝通協(xié)商主體之一，應(yīng)定期與民營企業(yè)開展座談交流，幫助他們解讀政策、反映困難、共商對策。建立聯(lián)絡(luò)服務(wù)員制度，聯(lián)絡(luò)服務(wù)員應(yīng)由轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門干部兼任，通過聯(lián)絡(luò)員的經(jīng)常性走訪，將政策信息送上門，最大限度地幫助民營企業(yè)了解最新法規(guī)政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展動態(tài)，促進(jìn)企業(yè)依法健康發(fā)展。企業(yè)通過聯(lián)絡(luò)服務(wù)員，也能及時反饋各類訴求，為解決企業(yè)困難創(chuàng)造條件。

3.激發(fā)民營企業(yè)的信息反饋積極性

統(tǒng)戰(zhàn)部門和民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展主管部門應(yīng)注重收集民營企業(yè)參加民主協(xié)商的情況，對參與積極性高、建言質(zhì)量高的企業(yè)應(yīng)在申報享受惠企政策以及政協(xié)委員安排中予以優(yōu)先考慮。對在參加民主協(xié)商中不積極不作為，只顧個體利益不顧行業(yè)利益的企業(yè)，應(yīng)給予警示并酌情記入申報享受惠企政策“灰名單”。