基于新農(nóng)村建設(shè)的村莊規(guī)劃和村莊管理研究

張婷

（寧夏思誠建筑規(guī)劃設(shè)計(jì)院有限公司，寧夏 銀川 750001）

前言：在全面建成小康社會(huì)的攻堅(jiān)階段，新農(nóng)村建設(shè)問題備受關(guān)注，黨和國家高度重視對(duì)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)及社會(huì)發(fā)展，先后出臺(tái)一系列文件政策、法律法規(guī)、戰(zhàn)略規(guī)劃等，如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》等，以此來支持推動(dòng)農(nóng)村村莊規(guī)劃管理工作的開展，確保城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)處于統(tǒng)籌發(fā)展的狀態(tài)，達(dá)到縮小呈現(xiàn)發(fā)展差距的目的。雖然農(nóng)村地區(qū)，在村莊規(guī)劃管理方面取得初步成效。但是，從客觀現(xiàn)實(shí)來看，農(nóng)村地區(qū)在村莊規(guī)劃管理方面依舊存在一些問題需要加以解決，如村規(guī)政策法律不完善、規(guī)劃編制模式不符合村莊實(shí)際、偏離鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略思想、村民公共參與度不高等。因此，在新農(nóng)村建設(shè)背景下，如何做好村莊規(guī)劃和村莊管理工作，則成為本文的研究重點(diǎn)。

一、新農(nóng)村建設(shè)背景下加強(qiáng)村莊規(guī)劃管理的必要性

（一）符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略內(nèi)在要求

在新農(nóng)村建設(shè)背景下，加強(qiáng)村莊規(guī)劃管理，符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略于“十九大會(huì)議”上提出，以農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的“三農(nóng)”工作為核心切入點(diǎn)，力求借助這一戰(zhàn)略的實(shí)施與推進(jìn)，達(dá)到“產(chǎn)業(yè)興旺”“生態(tài)宜居”“鄉(xiāng)風(fēng)文明”“治理有效”“生活富裕”的發(fā)展目標(biāo)。而鄉(xiāng)村規(guī)劃管理工作的開展，這可有效縮小呈現(xiàn)之間的發(fā)展差距，提高土地資源利用效率，為村民提供優(yōu)質(zhì)良好的居住環(huán)境，對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有良好作用。

（二）順應(yīng)全面建成小康社會(huì)形勢(shì)

在新農(nóng)村建設(shè)背景下，加強(qiáng)村莊規(guī)劃管理，是順應(yīng)全面建成小康社會(huì)形勢(shì)的必然舉措。近年來，我國黨和政府高度重視農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，在與“三農(nóng)”有關(guān)的政策指引下，農(nóng)村地區(qū)無論是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還是在社會(huì)生活方面，與以往相比較均有所改善，農(nóng)民增收效果較為理想。可是需要說明的是，雖然農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀有所改善，但是與全面建成小康社會(huì)目標(biāo)要求，還存有一定的差距，這就需要相關(guān)人員做好村莊規(guī)劃管理工作，科學(xué)制定村莊規(guī)劃方案，提高村莊管理質(zhì)量。

（三）改善農(nóng)村發(fā)展面貌必然途徑

在新農(nóng)村建設(shè)背景下，加強(qiáng)村莊規(guī)劃管理，是改善農(nóng)村發(fā)展面貌的必然途徑。因受歷史條件、地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多種因素的影響，我國農(nóng)村的發(fā)展面貌尚未從根本上實(shí)現(xiàn)全面改善，發(fā)展水平還處于相對(duì)較低的狀態(tài)。部分農(nóng)村地區(qū)，與城市地區(qū)相比，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化建設(shè)、社會(huì)現(xiàn)狀等方面的差距相對(duì)較大。而村莊規(guī)劃管理工作的開展，則可以改善這一現(xiàn)象，對(duì)農(nóng)村發(fā)展面貌的改善具有良好作用，在達(dá)成新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的同時(shí)，可促使農(nóng)村地區(qū)朝著可持續(xù)化的方向發(fā)展。

二、基于新農(nóng)村建設(shè)的村莊規(guī)劃和村莊管理的優(yōu)化建議

（一）提供依據(jù)，逐步健全相關(guān)政策法規(guī)

在新農(nóng)村建設(shè)背景下，政府及相關(guān)部門要充分發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，重視對(duì)村莊的規(guī)劃管理。結(jié)合所在地區(qū)的實(shí)際情況，逐步健全與之有關(guān)的法律法規(guī)，以便為村莊規(guī)劃管理工作的有序開展提供依據(jù)。

第一，成立專項(xiàng)小組，深入到農(nóng)村村莊實(shí)際當(dāng)中，做出了深入調(diào)研工作。對(duì)村莊的現(xiàn)狀及特點(diǎn)加以歸納總結(jié)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，出臺(tái)相關(guān)的政策法規(guī)，確保其具備較強(qiáng)的可操作性。與此同時(shí)，要做好政策法規(guī)的后期評(píng)估工作，緊跟時(shí)代發(fā)展形勢(shì)，及農(nóng)村村莊的建設(shè)現(xiàn)狀，對(duì)政策法規(guī)加以動(dòng)態(tài)調(diào)整，確保所制定的政策法規(guī)可以更好地指導(dǎo)村莊的規(guī)劃管理。此外，與村莊規(guī)劃管理有關(guān)的配套政策也需要加以完善，包括自然環(huán)境、土地管理、村莊建設(shè)、專項(xiàng)資金等。在政策法規(guī)的引導(dǎo)之下，確保村莊的規(guī)劃管理工作朝著可持續(xù)化的方向發(fā)展，為其提供相應(yīng)的法律依據(jù)。

第二，政府及相關(guān)部門要對(duì)相關(guān)的制度加以完善。從土地資源管理方面入手，建立健全農(nóng)村土地制度及集體產(chǎn)權(quán)制度，制定一系列與農(nóng)村土地資源管理有關(guān)的各項(xiàng)措施，適當(dāng)性放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán)。結(jié)合所在地區(qū)的實(shí)際情況，逐步完善鄉(xiāng)村發(fā)展用地保障機(jī)制，使得各項(xiàng)資源在政策適度的實(shí)施之下，可以處于活力釋放的狀態(tài)。

第三，結(jié)合農(nóng)村的實(shí)際情況，做好農(nóng)村村莊發(fā)展規(guī)劃。深入到農(nóng)村的實(shí)際當(dāng)中，明確村莊之間發(fā)展存在的差異，考慮多種因素，制定有利于村莊可持續(xù)發(fā)展的各種計(jì)劃，包括年度計(jì)劃、三年計(jì)劃、五年計(jì)劃等。確保所制定的建設(shè)規(guī)劃符合國土空間規(guī)劃要求，并且與農(nóng)村所在地區(qū)的實(shí)際情況處于有效銜接的狀態(tài)。例如，對(duì)于人口穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的山區(qū)村莊而言，可制定長期計(jì)劃，規(guī)劃管理方向側(cè)重于村莊整治及環(huán)境改造。而對(duì)于靠近城區(qū)的村莊來說，可制定年度、半年度計(jì)劃，確保村莊在各個(gè)不同的階段得到有序發(fā)展，進(jìn)一步提高村莊規(guī)劃管理水平。

（二）優(yōu)化審批，完善村莊規(guī)劃編制內(nèi)容

在建立健全相關(guān)政策法規(guī)的前提之下，要深入到村莊的實(shí)際當(dāng)中，逐步完善村莊規(guī)劃編制內(nèi)容，優(yōu)化村莊規(guī)劃方案的審批流程，進(jìn)一步提高村莊規(guī)劃管理水平。

第一，做好前期調(diào)研工作。設(shè)計(jì)單位要深入到村莊的實(shí)際當(dāng)中，對(duì)村莊的基本情況進(jìn)行調(diào)查研究，并且加強(qiáng)與鎮(zhèn)街相關(guān)部門、村兩委的密切聯(lián)系，對(duì)村莊附近的各種發(fā)展情況加以了解和掌握，獲得一手資料，包括自然資源情況、地質(zhì)災(zāi)害情況、人口社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、技術(shù)設(shè)施建設(shè)情況等。此外，還需要走訪到農(nóng)戶的家庭當(dāng)中，充分聽取村民的訴求，了解村莊的發(fā)展立場(chǎng)，及其中所蘊(yùn)含的傳統(tǒng)文化、風(fēng)土人情等。在征得村民意見的基礎(chǔ)之上，對(duì)村莊的基本情況做出總體全面的分析。此外，對(duì)于偏遠(yuǎn)地區(qū)的村莊而言，如果缺少地形資料，則可將其委托給第三方測(cè)繪部門。由其深入到偏遠(yuǎn)山區(qū)村莊的實(shí)際當(dāng)中進(jìn)行地形測(cè)繪，為村莊規(guī)劃方案的制定提供精準(zhǔn)客觀的數(shù)據(jù)資料。

第二，把控好設(shè)計(jì)關(guān)口，確保成果質(zhì)量。設(shè)計(jì)單位及設(shè)計(jì)人員，在接觸村莊村民的同時(shí)，可將一些設(shè)計(jì)工作委托給當(dāng)?shù)氐脑O(shè)計(jì)部門或外地的設(shè)計(jì)部門。借助兩者的通力合作，共同編制一些重點(diǎn)的村莊項(xiàng)目，充分發(fā)揮本地設(shè)計(jì)單位和外地設(shè)計(jì)單位的長處，從而進(jìn)一步提高村莊規(guī)劃編制質(zhì)量。

第三，以簡明扼要的方式表達(dá)成果，逐步優(yōu)化審批流程。在村莊規(guī)劃管理方案成果呈現(xiàn)時(shí)，要具備簡明扼要的特點(diǎn)。村民通過觀看規(guī)劃圖紙，可對(duì)村莊規(guī)劃的基本情況有所了解，以便更好地在村莊規(guī)劃方案執(zhí)行時(shí)，可以充分發(fā)揮其監(jiān)督作用。需要說明的是，在規(guī)劃方案成果呈現(xiàn)時(shí)，可適當(dāng)性的考慮到當(dāng)?shù)卮迕竦恼Z言習(xí)慣，用方言的形式表達(dá)一些主要的建設(shè)措施，以此來更好地貼近村民的實(shí)際生活，重點(diǎn)規(guī)劃內(nèi)容可制作成公眾讀本、實(shí)用型操作手冊(cè)等，為村民查閱與執(zhí)行創(chuàng)造便捷條件。同時(shí)，優(yōu)化土地審批流程，主要包括鄉(xiāng)村建設(shè)用地許可、農(nóng)村宅基地建設(shè)等，由所屬區(qū)域的最近機(jī)構(gòu)完成審批工作。如果村莊所在位置偏遠(yuǎn)，則可委托村干部進(jìn)行統(tǒng)一辦理。此外，在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，可推行信息化行政審批模式，以網(wǎng)絡(luò)的方式完成村莊規(guī)劃行政審批事項(xiàng)。

（三）強(qiáng)化效果，加強(qiáng)規(guī)劃管理實(shí)施監(jiān)督

在村莊規(guī)劃方案制定之后，若想進(jìn)一步強(qiáng)化村莊規(guī)劃方案的執(zhí)行效果，則需要加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃管理全方位監(jiān)督，以此來更好地適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)在要求，為振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的達(dá)成奠定基礎(chǔ)。

第一，實(shí)施至上而下的村莊規(guī)劃管理模式。在這一環(huán)節(jié)中，村民組織要處于主導(dǎo)地位，而政府部門則需要處于輔助狀態(tài)。結(jié)合所在村莊的實(shí)際情況，成立專門的建設(shè)小組。借助各種管理工作力量的凝聚，妥善有效的解決村莊規(guī)劃管理存在的問題。如果村莊規(guī)劃管理的現(xiàn)存問題通過組內(nèi)協(xié)商的方式?jīng)]有加以解決，則可進(jìn)行層層上報(bào)，由上級(jí)部門予以一定的支持，包括財(cái)政支持、物資支持、政策支持等，以便提高村莊規(guī)劃管理問題的解決效率。

第二，成立村莊建設(shè)專項(xiàng)資金。該項(xiàng)資金主要用于村莊規(guī)劃管理工作，包括規(guī)劃編制、農(nóng)村環(huán)境整治、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、道路修建等。同時(shí)，要結(jié)合所在村莊的實(shí)際情況，對(duì)專項(xiàng)資金的管理與使用做出明確說明，建立與之有關(guān)的規(guī)章制度。在申請(qǐng)的前提之下，方可使用專項(xiàng)資金，并且以村莊的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、建設(shè)需求為依據(jù)，確定相應(yīng)的資金額度，對(duì)資金的使用范圍、申請(qǐng)條件、撥付流程等進(jìn)行明確說明。委派專門的人員管理村莊建設(shè)專項(xiàng)資金，及時(shí)做好資金的支出記錄工作，確保每一筆資金的支出都可以落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)真正意義上的專款專用。

第三，規(guī)范村莊規(guī)劃的監(jiān)督管理。政府及相關(guān)部門要在法律法規(guī)的基礎(chǔ)之上，對(duì)村莊建設(shè)用地進(jìn)行有效管理。秉持規(guī)劃在前建設(shè)在后的基本原則，結(jié)合村莊的實(shí)際情況，做好村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)工作。對(duì)村莊建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃的許可流程加以完善優(yōu)化，在獲得鄉(xiāng)村建設(shè)許可證的前提之下，方可進(jìn)行農(nóng)村宅基地建設(shè)。政府及相關(guān)部門、村級(jí)組織、村民等都可以對(duì)村莊規(guī)劃方案的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督管理，一旦發(fā)現(xiàn)其中出現(xiàn)違法違規(guī)行為，則可及時(shí)檢舉，由相關(guān)部門進(jìn)行制止及處罰。

（四）以人民為本，提高村民公眾參與度

在新農(nóng)村建設(shè)背景下，對(duì)村莊進(jìn)行規(guī)劃和村莊管理時(shí)，要始終貫徹落實(shí)以人民為本的基本原則。尊重人民群眾在村莊規(guī)劃管理中所處的主體地位，運(yùn)用多種方式提高村民公眾參與村莊規(guī)劃及村莊管理的主動(dòng)性和積極性。

一方面，強(qiáng)化輿論宣傳，提高村民主體認(rèn)知水平。相關(guān)部門要利用新媒體和舊媒體，對(duì)村莊規(guī)劃和村莊管理的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行大力宣傳，如電視廣播、報(bào)紙宣傳單、微信公眾號(hào)、官方微博、小視頻app 等。加深村民對(duì)村莊規(guī)劃管理的了解，明確村莊規(guī)劃管理的重要意義。定期開展與村莊規(guī)劃管理有關(guān)的知識(shí)講座活動(dòng)，宣傳周圍縣市在村莊規(guī)劃管理方面的成功經(jīng)驗(yàn)及做法，營造積極向上的社會(huì)輿論環(huán)境，為村莊規(guī)劃管理工作的有序推進(jìn)創(chuàng)造有利條件。同時(shí)，對(duì)于村民提出的想法意見，相關(guān)部門及組織要積極主動(dòng)地聽取，將其融入到現(xiàn)代規(guī)劃管理思想當(dāng)中。結(jié)合所在村莊的實(shí)際情況，加以總結(jié)和不斷完善，以便更好地迎合新農(nóng)村建設(shè)要求，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)。

另一方面，拓寬公眾參與渠道，提高村民公眾參與度。首先，在政策法規(guī)制定階段，鼓勵(lì)村民積極參與，集中對(duì)自己的意見想法進(jìn)行表達(dá)，確保所制定的政策法規(guī)，符合當(dāng)?shù)卮迩f的實(shí)際情況，滿足村民的實(shí)際需求，獲得村民的支持與認(rèn)可。其次，在村莊規(guī)劃編制階段，相關(guān)部門可組織村民代表參加成果會(huì)審活動(dòng)，確保村民更好地了解村莊規(guī)劃管理方案。匯報(bào)完畢后，村民代表可與各部門進(jìn)行溝通交流，對(duì)自己的意見和想法加以提出，以便進(jìn)一步完善村莊規(guī)劃編制方案。最后，在村莊規(guī)劃實(shí)施階段，村民要明確自己所處的位置，以主人翁的姿態(tài)積極參與到村莊規(guī)劃管理活動(dòng)當(dāng)中，發(fā)揮自身的監(jiān)督權(quán)，對(duì)村莊規(guī)劃管理中出現(xiàn)的違規(guī)違建行為進(jìn)行及時(shí)舉報(bào)。通過這樣的方式，可以有效保證村莊建設(shè)質(zhì)量，極大程度上提高了村莊管理水平。

結(jié)論：綜上所述，新農(nóng)村建設(shè)是一個(gè)長期且系統(tǒng)的工程，對(duì)我國現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。其中，村莊規(guī)劃管理作為新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求，在順應(yīng)全面建成小康社會(huì)形勢(shì)的同時(shí)，也是改善農(nóng)村發(fā)展面貌的途徑。若想借助村莊規(guī)劃管理工作的推進(jìn)，落實(shí)新農(nóng)村建設(shè)任務(wù)，則需要黨、國家、廣大人民群眾的共同參與。因此，可通過提供依據(jù)逐步健全相關(guān)法律法規(guī)、優(yōu)化審批完善村莊規(guī)劃編制內(nèi)容、強(qiáng)化效果加強(qiáng)規(guī)劃管理實(shí)施監(jiān)督、以人民為本提高村民公眾參與度等一系列策略的實(shí)施，優(yōu)化村莊規(guī)劃方案，提高村莊管理結(jié)構(gòu)，打造生態(tài)宜居、自然和諧的農(nóng)村環(huán)境，為新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程的加快畫上濃墨重彩的一筆。