縣中發展面臨的外部環境與發展定位

施潤華

截至2020年，全國共有2847個區縣級行政單位，包括1317個縣、948個區、391個縣級市等。全國普通高中共有1.42萬所，縣域高中0.72萬所，占了半壁江山，在校生規模超過了一半，達到了1468.4萬人，專任教師近10萬。但近年來，不少地方縣中優秀教師、優秀學生不斷流失，導致縣中教育質量不斷下滑，教育生態遭到破壞，甚至一些地方出現了“縣中塌陷”。從某種意義上說，縣中困境是縣域整體教育滑坡的一個警示信號，與整個縣域經濟社會發展密切相連。

當前縣中面臨的外部環境

縣域經濟發展水平很不平衡。目前的行政管理體系中，作為一個獨立的基層社會管理系統，縣級政府是最低一層有決策權和資源調配權的管理單位，教育等基本公共服務都需要在縣域層面進行統籌和安排，是基礎教育管理責任主體和資源中心。長期以來，縣域之間的差異十分顯著。一些發展較好的地區經濟總量甚至超過西部部分省市的總量，還有一部分貧困縣剛剛脫貧摘帽。實地調研中，筆者也發現，一些縣城尤其是中西部地區，人口規模較小，基礎設施建設相對落后，產業發展缺乏活力，難以發揮縣域經濟核心與龍頭的中心地位和帶動作用。這些地方的縣中發展普遍不均衡，校際間辦學水平差異較大，辦學質量普遍不高。

縣中困境大多與縣域經濟落后相伴而生。利用中國縣域統計數據和教育經費統計數據，對1950個縣級單位進行回歸分析，可以發現，經濟發展水平越高的地區，一般預算支出越高，公共服務體系越是完善，對縣域高中的教育投入也越多。城市高中教育生均總支出顯著高于縣級市和縣一級，2019年城市高中教育生均總支出接近縣一級的2倍，且這種趨勢還在不斷擴大。筆者還發現，部分地區由于縣級財政緊張，相關經費被統籌使用，學校公用經費落實不到位、撥付延遲、挪作他用的情況屢有發生。

教育投入的差異直接影響縣中的辦學條件。根據2020年教育事業統計數據，縣鎮普通高中生均教學輔助及行政用房面積顯著低于城市學校。縣鎮高中生均教學儀器設備值僅為城市學校的1/2。在師資配置方面，縣鎮高中生師比為13.6：1，明顯高于城市學校，而且未達到國家規定要求（12.5：1）。

城市對人口的吸引力遠遠超過縣城。過去20年是我國城鎮化進程最快、人口流動最頻繁的時期。根據國家統計局公布的數據，2020年中國常住人口城鎮化率達到了63.89%，比2000年增長了27.67%，超過1個億的農業轉移人口在城鎮落戶。城市吸引人口的重要原因在于其擁有更多的就業機會、更好的公共服務和發展空間，優質的教育資源成為吸引人口聚集的重要驅動力，教育遷移和舉家外遷成為人口流動的一個重要特征。

生源尤其是優質生源大多數都流向了省會城市或地級市高中，導致部分縣域高中“供血不足”。統計數據表明，全國縣鎮高中的學校數和在校生數占比在不斷下降。截至2020年，縣鎮高中學校數僅占城鎮高中的44.9%，比2002年下降了9.3%，縣鎮高中在校生數僅占城鎮高中在校生總數的48.7%，比2002年下降了11.5%。無論是教師還是學生，只要有機會，都愿意到更高層級地區去教書、上學。從筆者走訪的幾個省市了解到，有的縣所有高中加起來才幾百人，還有的縣索性將生源都集中在“一中”并逐步關停縣域內其他高中。縣域人口向地級市或其他區域的流出直接降低了縣域中的學齡人口基數，而優質師資和生源的日益減少，更進一步降低縣域高中的教育質量和影響學校聲譽，使縣中發展陷入惡性循環。

教育發展基礎和治理水平在縣際間存在差異。雖然縣中發展與縣域經濟發展水平存在關聯，但縣中質量并不能直接和縣域GDP畫等號，縣中發展還取決于縣域制度環境、教育生態和社會氛圍等多種因素，是一個地方綜合實力和治理能力的具體反映。可以說，一座城孕育一所中學，一所中學成就一座城。一所好的縣中往往是一個地域文化傳承之所和鄉愁的根系所在，是一個地方的文化旗幟和精神印記，是全縣人民和有志學子心目中精神的圣殿、知識的海洋、思想的寶庫、人才的搖籃和希望之所寄。縣域高中因深深根植于鄉土社會之中而富有地方性。

通過對全國百強縣級中學的分析不難發現，其中不乏一些縣鎮高中，這些高中所在縣普遍擁有穩定的社會結構、濃厚的尊師重教的文化傳統和社會風氣，以及良好的教育生態。調研發現，縣中是一縣教育質量之試金石與風向標，那些“縣中塌陷”的縣域，義務教育階段的質量也不容樂觀。遭遇“塌陷”的縣中往往都是由區域教育公共政策失衡、管理行政化、教育資源分配不均導致的。諸如招生秩序混亂、教師隊伍建設遲滯以及片面追求升學率等情況層出不窮，導致縣中難續輝煌，越來越沒有特色。

縣中發展需要新的定位

縣中發展是開發第二次人口紅利的客觀要求。勞動力素質的全面提升是國家創新驅動發展戰略的基石，勞動年齡人口平均受教育年限的提高對經濟社會發展有顯著的促進作用。經濟發展理論和經驗表明，第二次人口紅利主要源自人力資本提升帶來的高投資回報率，創造第二次人口紅利的關鍵在于優先發展教育，加快人力資本開發。“十四五”時期經濟社會發展主要目標提出，全民受教育程度不斷提升，勞動年齡人口平均受教育年限提高到11.3年。這意味著，2025年我國勞動年齡人口平均受教育水平達到高中二年級以上的教育程度，人均受教育年限提高的主要牽動力在于面向青年人的高中階段教育。縣中是普通高中教育的最薄弱環節，只有提升縣域普通高中的整體教育質量，才能利用龐大的人口規模，為建設知識型、技能型、創新型勞動者大軍提供更為堅實的人力基礎，為產業結構轉型升級和經濟增長提供強大新動能。

縣中發展是推動新型城鎮化的綠色引擎。目前我國的城鎮化率為63.89%，相比世界銀行劃分的中等偏上收入國家65%的平均水平還有一定差距，與高收入國家的平均水平更有大約23%的上升空間，我們仍處于城鎮化率快速發展區間。縣域是未來城鎮化的主戰場，是新型城鎮化的關鍵和重要生長點。統計顯示，過去十多年全國新增城鎮人口的50%以上是在縣級單元。我國城鎮化已經由高速發展邁入高質量發展階段，作為生產要素的勞動力城鎮化轉向以人口、家庭為主的城鎮化，走的是以人為核心的城鎮化道路，縣域城鎮化也必須進入以提升質量為主的轉型發展新階段，需要依靠優質的城鎮生活和公共服務吸引更多人口就地就近城鎮化。

縣域普通高中的辦學質量是打造優質教育公共服務的關鍵一環，是影響一個縣域競爭力和吸引力的重要因素，關系到縣域經濟社會的高質量發展。只有辦好縣中，才能整體提升教育公共服務能級和水平，更好地推進農業轉移人口市民化，更好地滿足人民群眾對美好生活的向往;才能真正吸引人才、留住人才，為當地產業發展注入新活力，成為新型城鎮化的綠色引擎。

縣中發展是實現鄉村振興的現實需要。縣域是“城”與“鄉”之間的紐帶，振興鄉村關鍵是人才，需要了解本地優勢尤其是對鄉村有深厚感情的人才。這樣的人才必須立足本土培養，鄉村振興才有取之不盡、用之不竭的人才資源。縣中能夠為當地培養更多有利于經濟社會發展的有用人才，改善區域人口結構，為農村經濟社會轉型發展和新時期教育扶貧提供智力支持和人才保障。不僅如此，縣中還承載著傳播現代知識和塑造文明鄉風的功能，重新激活鄉村的活力，讓傳統文化和地域特色更具個性化和多樣化，讓鄉村教育在現代文明體系當中找到自己的位置并得以復興和重建。

事實上，縣域內大部分農業人口和困難群體的孩子主要都是通過縣域高中接受高中教育實現代際流動。辦好縣中一方面能夠穩固義務教育階段均衡發展成果，通過這個“龍頭”帶動整個區域教育優質均衡發展，成為破解教育發展不充分、不平衡的重要突破口。另一方面，縣域高中是農村青少年實現代際流動的重要通道，辦好縣中對促進弱勢群體子女的向上流動、維護社會公平和維護社會和諧穩定具有重要作用，能使其在更高層次和更多領域反哺鄉村發展。

綜上所述，夯實縣域高中的發展根基是我國區域教育發展戰略所需，也是實現縣域經濟高質量發展的客觀要求。當前，務必堅持新的發展定位構建縣中發展新格局。首先，要強化黨對高中教育工作的全面領導，各級政府切實履行教育職責，進一步加大縣中發展的財政投入，把高中教育放在更加突出位置，理順管理體制機制，強化統籌力度，堅持工作部署優先安排、財政資金優先保障、基礎設施優先建設、公共資源優先配置。其次，推進教育治理體系和治理能力現代化，著力推動縣域優質教育資源均衡發展，要以深化教育評價改革為契機，為師生營造良好的教育教學環境和教育生態。最后，要聚焦內涵發展，縣中發展要根據地方經濟社會發展實際，以人為本，積極探索多樣化特色發展路徑，著力構建高水平師資隊伍，以新課程、新教材為契機優化課程實施和創新教學組織管理，加強學生發展指導，加快推進育人方式改革。