比較法視野下的可再生能源綠色證書交易制度構建

陳 婷

（根特大學 法律與犯罪學院，比利時 根特 9000）

目前，高比例的“棄風棄光”問題成為阻礙我國實現可再生能源中長期開發利用目標的“攔路虎”。①我國棄風棄光率自2013年以來維持高位（在8%-17%之間波動），整體棄風率在2016年甚至達到17%。雖2019年以來逐漸得到控制，但棄風棄光問題在我國可再生能源發電基地“三北”地區仍然突出。相關研究表明，可再生能源生產放棄（renewable curtailment）比例維持在低位時可以作為平衡供求的靈活手段，以向生產者提供確切需求信息，防止投資和產能過剩，但是如果放棄率大于3%或者5%的閾值，則會對可再生能源產業的成本回收、投資前景、融資成本產生嚴重影響。我國棄風棄光數據，參見國家能源局：《2018年風電并網運行情況》，http://www.nea.gov.cn/2019-01/28/c_137780779.htm，最后訪問日期2020年9月10日；國家能源局：《2017年可再生能源發電量1.7萬億千瓦時 棄風棄光率均下降》，http://www.nea.gov.cn/2018-01/26/c_136927061.htm，最后訪問日期2020年9月20日；張玥：《2011年-2015年中國棄風數據統計》，載《風能》2016年第2期。[1]這一現象體現出長期依賴的固定上網電價補貼制度在平衡可再生能源電力供求、②固定電價對于價格符號的扭曲使得生產者通常不能靈活并迅速地對可再生能源成本降低做出反應，以及根據價格對需求變動作出及時回應，導致上游投資與產能過剩從而引發電力供求失衡。而我國對可再生能源發電的補貼需根據發電量來核發，再次加深了電力生產決策對補貼而非價格符號的依賴。[2]提供充足資金保障、①近年來可再生能源財政補貼缺口逐步擴大，根據財政部的統計，截至2017年底，可再生能源補貼缺口已達到1000億元。參見http://guangfu.bjx.com.cn/news/20180202/878569.shtml，最后訪問時間2019年9月15日。由于補貼資金用于支付可再生能源電力收購時高于當地燃煤機組標桿上網電價的部分，補貼的缺口使得電網企業履行可再生能源全額保障性收購義務的面臨巨大困難。參見財政部、國家發展改革委、國家能源局：《關于印發<可再生能源發展基金征收使用管理暫行辦法>的通知》，2011年11月29日。改善并網以及促進消納②《可再生能源“十三五”規劃》已認識到我國可再生能源發展存在“重建設，輕消納”的問題。等諸多方面的內生障礙和普遍困境。同時，也有研究注意到了固定上網電價補貼制度過于依賴政府在財稅和價格方面的給付及管控，客觀上限制了可再生能源發電成本降低的潛力。[3]正是因為這些內在的弊端以及固定上網電價制度在匹配可再生能源現階段與未來發展目標上的不力，對其進行局部的“修補”對目前我國可再生能源發展面臨的綜合性問題而言幾近一種“碎片式”的進路，那么，探討在一定程度上取代電價管制與財政補貼的制度方案對于現實問題的應對而言是現實使然且有所助益的。

區別于價格管控與提供補貼的規制機理，綠色證書交易制度（Tradable Green Certificate Schemes）通過核查義務主體的綠色證書持有義務，來分解實施可再生能源消納配額義務。同時，其側重運用基于市場的規制手段，利用證書的可交易性來促使具有可再生能源消納配額義務的市場主體以更低成本履行義務，并通過可以獨立于物理電量出售的“非捆綁”式的證書交易模式，為可再生能源發電商提供額外收益。③在這樣的制度設計之下，相關義務主體獲得綠色證書的方式既可以是可再生能源電力的采購，也可以向擁有綠色證書的法定主體例如可再生能源生產者購買綠色證書，這就使得可再生能源的生產者可以獲得除出售物理電力以外的收益，則為可再生能源的生產者提供了與傳統能源生產者相比額外的激勵。[4]伴隨著綠色證書交易制度全部或部分地接替固定上網電價制度，以往被壓制的價格符號的功能逐步恢復，競爭性價格回歸主流將使得投資決策依據供求關系而做出，[5]因價格符號扭曲導致的可再生能源供求失衡的局面可隨之得到改善。

為進一步促進能源可持續轉型（sustainable energy transition），以實現在能源安全和應對氣候變化方面的目標，綠色證書交易制度已經在歐盟、英國、美國、澳大利亞等國家和地區先后得到實施。限于篇幅，本文以域外立法的典型樣態為鏡鑒，在識別該制度實施的優勢與風險的同時，就我國引入該制度時首要探討的三個基本維度，即實施基礎、立法模式、證書交易監管體制進行具體分析研判。

一、綠色證書交易制度實施的基礎

以綠色證書交易制度運行的基礎來劃分，可以將各國綠色證書交易制度分為基于自愿和基于可再生能源消納配額義務兩種模式。就匹配我國《可再生能源法》的立法目標和解決可再生能源發展面臨的緊迫問題而言，我國綠色證書交易制度的建構應基于可再生能源配額義務。

（一） “配額制”和“基于自愿”的綠色證書交易模式辨析

基于自愿的綠色證書交易制度是指電力市場主體自愿提升可再生能源消納比例，例如荷蘭在1998年至2001年間推行的綠色電力標志交易制度（Green Labeling Trading System）。[6]作為1997年《環境行動計劃2020》的一部分，荷蘭的輸配電企業與政府締結了一項自愿協議，確立到2000年，供電企業至少要銷售3.2%的可再生能源電力。[7]基于可再生能源消納配額義務的綠色證書交易制度則是指，在特定的義務履行期限內，配額義務主體需要通過購買或自己生產可再生能源電力來獲得足夠的證書，也可向可再生能源發電商或者其他授權交易證書的機構購買綠色證書，來履行與一定數量的證書所對應的可再生能源消納配額義務，否則其將面臨罰款。[8]例如，英國2000年的頒布的《公用事業法》（Utilities Act 2000）第62條規定在大不列顛、英格蘭、威爾士、蘇格蘭運營的電力供應商需履行可再生能源義務，并授權國務大臣以發布“可再生能源義務令”（Renewables Obligation Orders, ROO）的形式來監督該可再生能源義務的履行。①參見Utilities Act 2000, Section 62 (1) (2).根據該條第3款之規定，可再生能源義務指，本法所規定的電力供應商必須在指定日期之前（或在若干指定日期之前，或在每年的某一指定日期之前），向主管當局出示特定證據以證明，在指定期間內，該公司已向英國的客戶供應與該供應商有關的、產自可再生能源的電量。②同上注，Section 62 (3) (a).而國務大臣通過可再生能源義務令建立了義務證書制度，其本質上充當著法定可再生能源消納配額義務的實施機制。

在我國，2017年，發改委等三部門下發《試行可再生能源綠色電力證書核發及自愿認購交易制度的通知》。然而，由于我國面臨著嚴峻的可再生能源電力并網阻滯、消納不足以及財政補貼缺口問題，基于自愿認購的綠色證書交易制度恐既無法分解實施可再生能源中長期發展目標，也無法通過約束相關市場主體的行為來解決可再生能源電力無差別并網、優先并網以及消納難題，更無法確保在“補貼退坡”的情況下，③《國家發展改革委關于全面深化價格機制改革的意見》中明確，“根據技術進步和市場供求，實施風電、光伏等新能源標桿上網電價退坡機制，2020年實現風電與燃煤發電上網電價相當、光伏上網電價與電網銷售電價相當。”參見國家發改委：《國家發展改革委關于全面深化價格機制改革的意見》，2017年11月8日。自愿認購綠色證書能為可再生能源發電項目提供較為穩定的資金保障。很明顯，長期實施綠色證書的自愿認購交易不符合發改委提出建立綠色證書交易制度以逐步、全面取消財政補貼的初衷。發改委在提出建設綠色證書交易制度之初就意識到了要建立基于強制性配額的綠色證書交易制度。④參見發改委：《可再生能源“十三五”規劃》。而在正式探討對綠色證書交易制度進行規范建構的過程中，本文所持的觀點是，我國的綠色證書交易法律制度必須基于可再生能源消納配額義務。

一方面，基于配額義務實施證書交易是避免可再生能源保障性法律制度與《可再生能源法》所規定的可再生能源開發利用中長期發展目標脫鉤的必然要求。長期以來，在固定上網電價補貼制度實施中，政府無法通過補貼和價格機制來控制可再生能源發展具體目標的實現，導致可再生能源保障制度與可再生能源發展目標脫鉤。[2]20基于配額的綠色證書交易制度通過在證書和消納配額義務之間建立緊密聯系，即證書載明所代表的物理電力消納額度，并且電力市場主體以持有綠色證書為配額義務履行的證據，使得“綠色證書持有義務”對等于相應的可再生能源消納義務。因此，相比于“自愿性綠色證書交易”，“強制性配額+綠色證書交易”的制度方案使得實施機制與可再生能源發展目標直接掛鉤并落實到各個義務主體，更有利于其實現作為可再生能源保障性法律制度的功能。只有以配額義務為基礎，綠色證書交易制度才能成為配額義務所代表的可再生能源發展目標的實施機制，同時，只有向輸配電企業、擁有自備電廠的企業等電力市場主體施加配額義務，才能為可再生能源的消納提供確切保障，逐步解決困擾我國可再生能源發展的并網與消納難題。而正是在強制性配額義務的基礎上，方能激發綠色證書交易制度利用市場交易機制來降低開發利用可再生能源成本的潛力。即配額義務承擔主體通過比較綠色證書價值與可再生能源發電的邊際成本選擇資源和技術進行開發或購買綠色證書完成配額任務，實現資源的優化配置。[9]

另一方面，目前來看，自愿認購的綠色證書交易機制無法為可再生能源發電項目提供充足的支持與激勵。《綠色電力證書核發及自愿認購規則》（以下簡稱《認購規則》）中規定，風電、光伏發電企業出售可再生能源綠色電力證書后，相應的電量不再享受國家可再生能源補貼。也即該規則有意將自愿認購的綠色證書交易機制作為固定上網電價補貼制度的后繼替代者，但該規則并未給予證書自愿認購參與人以任何形式的激勵。在可再生能源電力價格仍然高于常規能源電價的情況下，完全依靠環境教育和道德鼓勵并不能實現引導消費者轉向綠色電力消費的目標。[10]也即無法向可再生能源發電項目提供較為穩定、充分的資金支持。例如，2005年《上海市綠色電力認購營銷試行辦法》推行后，用戶認購的電力數量還不到電力公司能提供風電的23%。[11]此外，域外經驗表明，由于主要依靠市場化機制來促進可再生能源的消納，綠色證書交易制度在為可再生能源電力的投資者和生產者提供確定、穩定的收益方面不如固定上網電價制度，而且因為證書價格波動對投資的負面影響，綠色證書交易制度需搭配相應的市場穩定機制。[12]同時，需考慮至少在過渡期對小型可再生能源發電項目保留固定上網電價補貼制度，以降低政策工具的更迭給小型發電項目帶來的沖擊。以配額義務為基礎的綠色證書交易制度尚且要考慮上述問題，《認購規則》在沒有做出這些制度安排的時候，就寄希望于自愿認購的綠色證書交易制度能夠替代財政補貼和固定上網電價來充當主要保障可再生能源電力發展的制度是有些不切實際的。因而有相當一部分學者已認識到，在我國可再生能源資金缺口較大的情況下，強制性配額義務是可再生能源綠色證書交易制度必不可少的一部分。[13]

（二） 可再生能源消納配額義務的設定

可再生能源消納配額義務主體一般為電網企業、配電企業、擁有自備電廠的企業、化石能源發電企業。對于輸配電企業而言，在已有的全額保障性收購的法律框架下，電網企業當然需要承擔可再生能源消納的配額義務，持有與其配額義務相當的綠色證書。在我國，各省級電網企業及其他地方電網企業、配售電企業尤其是承擔相應供電區域內可再生能源電力配額目標的關鍵主體，其是否履行可再生能源配額義務直接決定了并網這一“瓶頸”環節暢通與否，也即可再生能源電力無歧視上網、優先上網的法定要求能否得以充分實施，否則，可再生能源的最終消納將無從談起。我國《國家發展改革委、國家能源局關于實行可再生能源電力配額制的通知（征求意見稿）》（下稱《可再生能源電力配額制（征求意見稿）》）也充分認識到了這一點，其中將電網企業納入到配額義務主體中，并將配額義務與全額保障性收購義務進行了銜接，規定“對于電網企業按照可再生能源發電保障性收購要求統一收購的可再生能源電量，按照電網企業經營區內各市場主體非市場化實際用電量大小等比例、分時段原則進行分攤，計入市場主體可再生能源電力配額完成量。”

自備電廠尤其需要被納入到可再生能源配額義務主體中。一方面，其獨立于主電網配電系統，擠占可再生能源的消納空間，在尚未全面開展碳排放交易制度時，大量自備電廠可能成為電力系統低碳化轉型的“漏網之魚”，另一方面，自備電廠亦不參加針對可再生能源的調峰，甚至加大電力系統調峰壓力，不利于可再生能源電力調度。[14]有鑒于此，自備電廠亦應當承擔配額義務，通過生產、采購可再生能源電力或單獨購買綠色證書，以強化其對可再生能源電力消納的支持。除此之外，化石能源發電企業也可被納入配額義務主體范疇。在《可再生能源“十三五”規劃》中，就建立我國統一的可再生能源綠色證書交易制度進行了初步的規劃，其中也包括設定燃煤發電機組的非水電可再生能源配額指標。向燃煤發電機組施加可再生能源配額義務可發揮與碳稅等財稅手段等同的，將其碳排放的外部不經濟性內部化的功能，[15]但與碳稅手段相比不同之處在于，其使得可再生能源發電商或具有富余綠色證書的其他市場主體直接獲得了證書交易產生的收益，[16]形成了以更低成本開發利用可再生能源的市場誘導機制，提高了能源結構優化與低碳轉型的效率。目前，我國《環境保護稅法》所規定的“應稅污染物”中雖包含44種大氣污染物，但仍不涵蓋二氧化碳，①參見《環境保護稅法》，附表2：應稅污染物和當量值表。可見我國目前尚未有所謂的“碳稅”，施加可再生能源配額義務并不會造成針對碳排放成本內部化的過重義務。在具體實施中，允許“非捆綁式”的證書交易方式的原因之一即在于滿足化石能源發電商通過單獨購買相當數量的綠色證書來履行配額義務的需要。

截至目前，由于沒有上位法設定過“可再生能源消納配額義務”并就違反該義務的否定性后果建立責任機制，根據《解決棄水棄風棄光問題實施方案》和《清潔能源消納行動計劃（2018—2020年）》（下稱《清潔能源消納計劃》）等規范性文件形成的所謂“消納配額義務”并不具備約束政府及相關電力市場主體的強制性效力，必然有損于該義務的強制力與安定性。因此，配額義務必須通過《可再生能源法》予以設定，以明確相關主體的義務內容與責任，并就監管該義務實施的公共行政權的建構、限制與追責進行規定，包括授權該監管機構一般是國務院能源主管部門來制定各階段的配額及其實施細則。對于能源主管部門設置配額的具體形式，首先，可以在《可再生能源“十三五”規劃》的基礎上進行細化。該規劃提出設定燃煤發電機組及售電企業的非水電可再生能源配額指標。考慮到我國水力發電的市場化程度較高，并未面臨突出的消納問題，而相比之下，我國“棄風棄光”問題較為嚴重，因此未來立法強調非水電配額義務的設定，方有利于解決非水類可再生能源電力消納困境，確保光電和風電的大規模投資成本回收以及激發技術進步。[8]27

其次，就配額義務的履行途徑而言，可以參考2018年國家能源局發布《可再生能源電力配額制（征求意見稿）》中的義務履行方式，將其中確定的履行配額義務的途徑予以合法化建構。該通知明確，配額義務的履行有三種形式：（1）從區域內或區域外電網企業和發電企業購入的可再生能源電量；（2）自發自用的可再生能源電量；（3）從其他配額義務主體購買的配額完成量或購買綠證折算的配額完成量。相應地，在綠色證書交易制度體系中，綠色證書用以證明配額義務履行情況，所以以上三種途徑皆可獲得與所履行配額相對應的綠色證書。相比于直接規定實現社會目標的途徑帶來的低效率，此做法允許市場去決定實現可再生能源利用目標的更具成本效益的路徑，體現了綠色證書交易制度和碳排放交易制度等“允許許可證交易”理念在效率層面上的顯著優勢。[17]同時，無法履行義務的處罰措施也形成對市場主體以更低成本生產、利用可再生能源的誘導。再次，未來相關立法需明確配額義務的履行期限，例如一年，并在每一履行期限末要求義務主體向能源主管部門報告綠色證書持有情況，以核查配額配額義務的履行。因此在每一履行期限開始之前，能源主管部門需發布該履行期限內的配額總目標和不同類型義務主體的配額目標，并針對每一履行期公布實施細則，即在基本保持綠色證書交易規則不變的情況下對需要調整的內容發布新的規范。

最后，發改委相關規范文件中采取了國家能源局為省級區域設定配額，區域相關義務主體再履行配額義務的模式。而歐盟一些成員國的做法是直接由國家能源主管部門設定每一義務履行期的配額指標并直接估算每一供電企業需履行的配額義務。也即在配額義務的履行模式中，目前呈現出了兩種選擇，一種在制定配額指標時無需通過地區來實施或考慮地域差異，而另一種則為不同的區域設置不同的配額。英國的義務證書交易制度中就考慮了不同區域承擔配額義務的種種差異，負責組織實施可再生能源義務的國務大臣每年都為大不列顛島（含英格蘭、蘇格蘭、威爾士）與北愛爾蘭制定不同的《可再生能源義務令》，而且義務令在后者區域正式實施的時間晚于前者，且配額義務的計算方式并不相同。①例見The Renewables Obligation Order 2002, 2002 No. 194，http://www.legislation.gov.uk/uksi/2002/914/contents，最后訪問日期2020年2月28日。類似地，在我國綠色證書交易制度的具體設計中，考慮到可再生能源電力消納量呈現較大的區域差異的特征—可再生能源電力的負荷中心一般位于京津冀、長三角和珠三角地區，對電力的需求量遠遠高于處于邊遠地區的可再生能源發電中心的電力需求量，因此有必要根據區域設置差別化的可再生能源配額，[13]22并可由省級能源主管部門監督實施。

二、強調“開放性結構”特征的立法模式

英國和歐盟一些成員國的綠色證書交易法律體系建立在電力法或公用事業法的基礎之上，在這些上位法中，確立了可再生能源消納義務并授權具體的行政主管部門制定關于義務配額和綠色證書交易的規范。可以總結為電力或能源綜合立法+綠色證書交易專項法規的立法模式。采取怎樣的立法模式決定了綠色證書交易法律制度在解決法的穩定必要性與變動必要性的重大議題上能否尋獲一個趨于平衡的進路并從該平衡中獲取制度的安定性、靈活性與回應性力量。正如龐德對該問題所洞見的那樣，“一般安全中的社會利益促使人們去探尋某種據以徹底規制人之行動的確定基礎，進而使一種堅實而穩定的社會秩序得到保障。但是社會生活情勢的不斷變化卻要求法律根據其他社會利益的壓力和種種危及安全的新形勢不斷做出新的調整。”[18]他同時指出，當我們力圖協調法的穩定必要性與變動必要性這兩種相互沖突的要求時，從某個方面來看，變成了一個在規則與自由裁量權之間進行調試的問題。[18]2通過明確一般性規則與為其充分實施所需要的授權性行政立法之間的關系，立法模式本身為規則與裁量權的調試提供了重要進路。

同時，不采取由一般性規則確定一切行為模式與法律后果的立法模式，而是往往保持一種“開放性結構”還基于人類立法者所固有的困境，即我們對事實的無知以及由此導致法律的形成不可能一蹴而就的客觀局限。對此，哈耶克與哈特都曾有著名的論斷。哈耶克指出，對立法法案的考慮無法窮盡其周全性，法律制定必然是一個持續不斷的過程，而每一個階段的步驟或安排都會產生在當時無法預料的后果，[19]因此不可能一勞永逸地以一種全涉性的整體觀在立法中實現規則的彼此協調。而哈特指出，無論選擇判決先例還是成文立法來傳達標準，這些方式都不可能在實施中完全具備確定性，因而這些規則必然具有所謂的開放性結構。[20]尤其在某種需要依托行政管制的復雜領域中，我們不可能統一地辨認出應該做出或不應該做出的行為類型，也就決定了無法以單一的規則加以規范。[20]126對此情況的解決方案之一就是建立法律+授權性行政立法的模式。也即立法機構制定相當一般化的標準，然后授權熟悉不同個案類型之行政機關，依照他們的特別需求來制定規則。[20]126這一開放性結構的立法模式在可再生能源法律規制議題中更應得到強調。

英國的綠色證書交易法律體系是一個典型的在“穩定必要性”與“變動必要性”之間找尋平衡，以及為復雜規制領域建立開放式法律結構的立法模式。在保持法律所確定的消納可再生能源的一般性義務規則的前提之下，出于實現中長期可再生能源利用目標的緊迫性，以及需根據所規制的可再生能源電力行業與技術成熟度調整激勵機制的需要，國務大臣以每年度發布新的《可再生能源義務令》的形式來踐行上位法所授予行政立法權。研究多年的《可再生能源義務令》可以發現，其擁有近乎類似的篇章架構，且經過多年的建構，在內容構造上基本已形成較為確定的針對可再生能源生產者、供電商以及綠色證書交易監管機構的責權利體系。①例見The Renewables Obligation Order 2002，也參見ELECTRICITY, ENGLAND AND WALES: The Renewables Obligation Order 2015, 2015 No. 1947, http://www.legislation.gov.uk/uksi/2015/1947/made/data.pdf，最后訪問日期2020年8月27日。只是，事實證明，根據法律的實施效果以及法律所調整實際關系的變化，年度義務令在一些事項上予以更新、檢查和修正是尤為必要的，體現在根據年度重新確立可再生能源義務配額，在總結過去法律實施經驗教訓的基礎上推行必要的體制機制改革，例如從技術中立型的證書面額機制轉為差別化證書面額機制（banding）就有賴于該較為靈活的立法模式，[21]以及針對可再生能源電力行業與發電技術發展狀況作必要的調整以避免過度補貼或激勵不足等等方面。

在我國構建綠色證書交易法律制度的語境下，《可再生能源法》所規定的中長期可再生能源開發利用目標決定了配額義務需被分階段實施，且每一階段的實施面臨著因時而異的可再生能源發電行業及相關技術發展狀況。相比于較為成熟的化石能源發電行業，可再生能源產業仍處于興起與發展階段，綠色證書交易法律制度因而面臨著更多的情勢變動以及制度回應性需求。為建立“既穩定又靈活”的法律規范體系，在立法模式上，需由上位法訂立可再生能源配額義務及其實施的一般規則，并在此基礎上授權國務院能源主管部門建立綠色證書交易的實施規范；在該行政立法模式中，還需考慮具體針對每一配額義務履行期制定對應的規范，以對可再生能源發電技術發展等變動事項進行積極回應以確保資源的分配能有利于促進發電技術的多樣化以及持續降低發電成本。同時，配額義務的履行與綠色證書交易關涉多種類型的電力市場主體，且容易因證書價格波動等問題挫敗法律制度對可再生能源的保障與促進效果，是具有社會重要性但卻具有無法預測其許多面向的變化的規制領域，立法機構因而無法預先架構出可以有效在各個階段、針對不同發電類型一體適用的規則。[20]126考慮到綠色證書交易制度可能帶來可再生能源電力監管體制與機制的革新與挑戰，至少在制度實施之初，在上位法授權范圍內發布針對每一配額義務履行期的實施細則對于建立理性的開放性法律結構、不斷完善該新創制的監管體系而言是極具積極意義的。

三、綠色證書交易的分級監管體制

出于公眾對人類健康和安全及自然環境遭受的威脅的日益關注，促進了新的行政機關和新的規制的創立。[22]為增進可持續、低碳的能源轉型與由此帶來的環境效益，可再生能源規制無疑再一次擴張了公共行政的疆域，而可再生能源保障性法律制度的演進所導致的政府角色與職責的轉變，帶來了相配套的監管體制與法定職權的創新與創設。相比于固定上網電價補貼制度，綠色證書交易制度就體現了迥異與全新的政府角色與規制體系。但在我國語境下，當我們探討綠色證書交易管理體制時，并非是從零開始的。因為《認購規則》雖然是針對自愿認購的綠色證書制定的規范，但已經搭建起了證書交易監管的初步框架，且《碳排放權交易市場建設方案》也為綠色證書交易監管體制提供了一些思路。但這對于綠色證書交易法律制度建立完備的監管體制而言仍然遠遠不夠，仍需在立法中系統地解決證書交易監管的體制問題。

一般而言，電力主管機關是負責綠色證書交易監管的機關，也可由其指定內部的相關機構對綠色證書交易進行具體監管，而電力主管機關更重要的職權在于在上位法授權的范圍內為證書交易監管機構開展活動制定職權框架。在荷蘭的綠色證書交易制度中，法律就允許經濟事務部指定國家電網運營商來負責建立并運行證書管理系統。①例見CertiQ, 2015 Annual Report, http://www.certiq.nl/fileadmin/user_upload/Jaarverslagen/Annual_Report_2015.pdf,最后訪問日期2020年8月23日。[23]而英國則是由國家電力主管機關下設的天然氣和電力市場辦公室來負責監管配額義務的實施以及綠色證書的核發、交易以及行使行政處罰權。[24]在荷蘭的案例中，由于電網企業并不是綠色證書交易法律關系的義務主體，因而具備相對獨立的地位，可以被委托行使證書交易監管職權。但是由于我國電網運營企業往往都是可再生能源全額保障性收購的義務主體，且有可能經由相關立法對配額義務與保障性收購義務進行銜接處理后，電網企業會成為綠色證書制度中的配額義務主體，如若被委托行使監管職權存在利益沖突。同時，此類被委托對綠色證書交易進行監管的機構需要行使必要的行政處罰權，而根據我國《行政處罰法》第十九條的規定，受委托行使行政處罰權的組織應是依法成立的管理公共事務的事業組織。企業組織不是依法成立且以管理公共事務為基本職能的事業組織，無法被委托行使行政處罰權。因此，在我國已有的法律制度框架下，以向企業進行行政委托的形式建立綠色證書交易的管理體制缺乏合法性，能源主管部門將是主要承擔證書交易監管職權的主體。

發改委等三部門下發的《認購規則》中，國家能源局仍然是綠色證書自愿認購的監管機關，監管事項包括綠證核發程序的公平性、認購記錄的真實性和完整性、認購平臺運行可靠性，以及響應認購參與人咨詢、投訴的及時性等。而綠色證書的認購監管由其委托下設的可再生能源發電項目信息管理平臺來進行。信息管理平臺的職權具體涉及：（1）綠色證書的申請審核與發放；（2）對擾亂市場秩序的認購行為、虛假與欺騙行為等異常認購行為進行重點監控；（3）發布認購季報、年報，異常認購與違規認購公告等信息。在監管措施方面，規定了國家能源局及派出機構組織國家可再生能源信息管理中心等相關機構的調查權并規定了相應的處理措施。《認購規則》初步搭建起了證書核發、認購過程的基本監管職權。在未來通過立法對上述行政職權予以明確構建的過程中，還需增加監管證書持有義務即配額義務實施監管的職權，可由國務院能源主管部門指定能夠負責監督配額制實施的綠色證書交易監管機構。該機構應當不僅具有運行證書申請、交易等信息平臺的權力，同時相關法律和行政法規也需要為其設定相應的行政處罰權。具有配額義務的主體需在義務履行期限屆滿之前向法定的證書交易監管機構提交與配額義務對應的證書作為其履行法定配額義務的憑據，而監管機構需就綠色證書的清繳進行核驗，并對怠于履行義務的行為進行處罰。

如果我國在立法中保留為不同區域制定差異化的配額指標的做法，那么相比于將監管職權集中于國務院能源主管部門的管理體制而言，考慮建立分級的綠色證書交易監管體制是更富理性秩序的。《清潔能源消納計劃》和《解決棄水棄風棄光問題實施方案》中都提出要科學確定各省級區域全社會用電量中可再生能源電力消費量最低比重指標，隨后發布的《可再生能源電力配額制（征求意見稿）》為全國和省級區域的配額指標提出了相應的測算公式，并規定了各省（區、市）2018年、2020年可再生能源電力總量配額指標與非水可再生能源電力總量配額指標。如果配額指標會按照全國和省級行政區域的層級進行分配，那么理應對國務院和省級能源主管部門的監管權限進行劃分，以通過分級的監管體制來使得全國層面的配額義務與省級層面的配額義務得到更為有序、合目的性的實施。

在事權的縱向分配上來說，上級權屬可以從許多職責中解放出來，體現在它們只需要在必要時進行協調，并通過把握方向和進行必要的修正方式，尤其是通過確定下級規整權屬可以自己決策的框架條件，來對所要實現的總體效果施加影響。[25]248因此，面對我國較大規模的綠色證書交易市場監管任務，更為理性和合目的的做法是在構建該制度的立法中就縱向事權劃分進行規定。由于《可再生能源法》可以授權國務院能源主管部門制定配額義務的實施細則，那么作為上級權屬，國務院能源主管部門的主要職責在于制定與綠色證書交易制度實施相關的授權性行政立法，就綠色證書交易的一般規則建立統一規范。并在相關規范中建立上述的權屬控制機制以及事權縱向分配的框架條件，包括被授權對象的確定、從基本權規范和法治原則的角度對有關被授權對象行使的職權內容進行界定和界限，并規定職權行使應適用之程序。[25]248

我國《碳排放權交易市場建設方案》就提供了一個針對法律擬制市場進行監管的分級體制。明確國務院發展改革部門與相關部門共同對碳市場實施分級監管。省級、計劃單列市應對氣候變化主管部門監管本轄區內的數據核查、配額分配、重點排放單位履約等工作。這樣的體制安排是為更有效率地保障碳配額義務的“落地”，同理，在綠色證書交易制度中，既然已考慮為省級區域設置可再生能源配額義務，那么其具體實施與執法也應部分授權給省級能源主管部門。方能同時保障法的統一性與有效性，實現“將秩序與富于活力的多樣性共存于‘一個屋檐下’的重要任務。”[25]248

四、結語

在可再生能源產業已經從新興產業不斷發展壯大的背景之下，綠色證書交易制度向我們提供了一種糅合行政與市場工具的新進路，也即依靠配額義務與交易機制來為可再生能源的生產與消納提供法律保障，以減輕對政府補貼與價格管控手段的依賴。域外一些國家的可再生能源綠色證書交易立法實踐為我們提供了法律借鑒的豐富資源，但是，該制度在我國得到成功“移植”并持續發揮作用仍需艱巨的法律論證之途。結合我國的實際，綠色證書交易制度構建需搭配可再生能源配額義務，并以之為基礎，從而在可再生能源中長期開發利用目標、配額義務、綠色證書三者之間建立密切關聯，使得綠色證書成為促進更低成本履行配額義務以及核查配額義務履行的實施機制。同時，具備一定程度的開放性結構的立法模式在回應可再生能源法律規制特征上將發揮關鍵作用。而為回應全國范圍內證書交易監管的復雜性特征，以及滿足差別化配額義務實施的需求，則需考慮在國務院能源主管部門和省級能源主管部門間建立分級管理體制并明確職權分配方案。