社會治理視域下城鄉社區教育服務均等化研究

楊育智 付亞南

(1. 山西農業大學，山西 太谷 030801；2. 四川大學，四川 成都 610065)

辦好人民滿意的教育，尤其是推進覆蓋農村地區、惠及所有家庭的教育公平，構建滿足不同層次和不同階段發展需求的高質量教育，一直是全黨工作的重點。例如，“立足城鄉社區，面向基層，辦好居民家門口的社區教育。以城帶鄉，著力補足農村社區教育短板。推動社區教育融入社區治理，不斷豐富社區建設的內容”[1]、“繼續把國家社會事業發展的重點放在農村，逐步建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系”[2]、“完善城鄉公共文化服務體系，優化城鄉文化資源配置；堅持教育優先發展，建設學習型社會”[3]、“形成惠及全民的公平教育，構建體系完備的終身教育，促進全體人民學有所教、學有所成、學有所用”[4]。城鄉社區教育服務均等化是改進農村教育服務質量，提升基層社會治理能力的必然要求；是加快基本公共服務均等化，不斷擴大優質教育資源供給的應有之義；是推進農村終身教育體系建設，加快建設學習型社會的有力舉措。因此，闡明社會治理視域下城鄉社區教育服務均等化的內在價值，剖析農村社區教育服務的發展現狀和實際困境，針對性探索推進城鄉社區教育服務均等化的有效路徑便具有重要的現實意義。

一、城鄉社區教育服務均等化的價值意蘊

基本公共服務均等化是指“全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務”[5]。作為基本公共服務的組成部分，城鄉社區教育服務均等化主要指的是綜合考慮城鄉社區居民的經濟生產和文化生活的需要，按照國家的一般標準和基本要求，提供基本的社區教育設施和服務。這里應重點強調，均等化不是絕對的平均或數量上的平分，而是指不同地區的不同主體之間、不同主體的差異需求之間能夠有相對均等的獲取或滿足機會，是教育投資、教育機會、教育過程和教育結果的相對均等、協調、和諧。城鄉社區教育服務均等化是提高農村教育的師資力量、教育設施和教學水平，提升農民的農業技能、文化素養和精神追求的內在要求，也是提升基層社會治理能力，推進鄉村振興的重要舉措。

(一)提高農村教育服務質量——社會治理的發展動力

由于歷史發展、經濟基礎、國家政策等的影響，城鄉之間的經濟社會發展存在較大的不平衡，農村教育的發展速度、質量與水平也在此過程中受到嚴重制約與影響。不論是進城務工的農民及子女，還是留守農村的老人和兒童，都充滿著對優質教育的渴求。“農民是鄉村的發展主體，是鄉村社會的主體，是鄉村規劃中社會發展研究的對象”[6]。廣大農民的主動參與、積極行動和創造性實踐，以及自我認知、情感歸屬和技術水平是推進基層社會治理的主體力量和內在動力。城鄉社區教育服務均等化最明顯的助力就是改進和提高農村教育服務質量，努力為社區農民提供與城市居民相對均衡的社區教育資源，使其享有相對公平、趨于優質、漸于完善的社區教育服務，農民的民主意識、權責觀念、治理理念得到提升，能夠以奮斗者的姿態主動投身到基層社會治理的偉大實踐中，形成新時代背景下新型農民的身份認同、職業認同、社會認同和責任認同感。

(二)推進終身教育體系建設——社會治理的民生保障

農村教育的薄弱不只表現在義務教育階段，還包括普惠性的學前教育、特殊教育、職業教育在內的各級各類教育。城鄉社區教育服務均等化首要就是擴大農村的教育資源供給，推進城鄉的聯合辦學、輪崗交流、信息共享，統籌城鄉的生源分布、經費投入、發展規劃，改善農村的師資力量、福利待遇、教學環境，促進農村地區各級各類教育的普遍發展、均衡發展和協調發展，構建家庭、學校、社區和社會全域性的農村終身教育體系。通過構建全域性的農村終身教育體系使農村社區居民不同類型、不同層次、不同階段的教育需求得以保障，使其不會因城鄉之間的地理位置或區域分布而疲于奔波，不會因戶籍或工作等原因影響同等入學或升學的權利，不會因不公平或無保障的教育導致基層訴求表達不暢、自治意識淡薄、規則實施不力、民主參與不足等，進而為在社區治理中提高社區居民參與度、增強社區居民滿意度提供保障，為規范、有序的基層社會治理奠定基礎。

(三)提升農村社區發展水平——社會治理的經濟動能

較長一段時間以來，農村社區中與社區教育服務相關的公共設施和文化產品等基礎性教育資源配置比較缺乏，導致不少的學齡兒童進城通過走讀、借讀或旁聽等方式艱難求學，所以，要推進城鄉社區教育服務均等化，健全和完善農村社區的基礎教育資源配置是前提。農村社區教育基礎配置的完善過程既是釋放社區經濟動能的過程，也是提升社區發展水平的過程。城鄉社區教育服務均等化的實施和推進，有利于強化農村社區教育服務的基礎性建設。基礎性的教育設施和服務配置需要一定的政策優惠、經濟投入和人力物力的支持。國家關于發展社區教育，尤其是發展農村社區教育的政策優惠，以及參與農村社區教育發展的潛在價值等措施有助于吸引社會的關注、投資或參與，進而促進社會閑置教育資源的聚集和其他相關資源的集中，為此開展的基礎建設、資源整合、崗位設置等能夠帶動本地勞動力就業，吸引外出勞動力返鄉。這樣既加快了社區的基礎建設，增加了農民的就業崗位，也間接縮小了城鄉社區的發展差距，提升了農村社區的發展水平。

(四)增強基層社會治理能力——社會治理的內在目標

“農村青年大規模流向城鎮，大量農村家庭長期處于不完整狀態，農村社會風險因素增多。”[7]風險因素有農村老人的養老問題，也有青少年兒童的教育問題；有剩余勞動力的技能培訓和再就業問題，也有農村社區的安全穩定和社會秩序問題等。城鄉社區教育服務的均等化實施，首先，能夠很好地改善農村青少年兒童的教育，充實他們的學習環境和課余生活，防止社會不良風氣的影響。第二，與農村社區教育服務相輔或相關的基礎建設、日常運營與設施維護等所提供的崗位，能夠吸引部分外出務工人員返鄉，這樣既降低了留守兒童的比例，又緩和了農村的一些家庭矛盾，也間接促進了農村社區良好秩序的建設。第三，勞動技能、職業資格、地域特色、民俗文化等作為面向社區民眾的基本服務內容，以及宣傳國家關于農業農村現代化、新型職業農民、美麗村莊建設等利好政策和惠民舉措，共同為農村社區的經濟社會發展、社區農民的收入水平提高和農村社會秩序的穩定、基層社會治理的改善奠定了基礎。

二、城鄉社區教育服務不均等的現狀分析

農村社區教育服務的發展對改善農村教育，推進終身教育，提高農民技能，服務鄉村建設，完善基層治理等有重要作用，但城鄉社區教育服務不均等的現狀嚴重影響其職能的發揮。從歷史發展角度看，城鄉二元模式一定程度上導致農村社區發展和基礎建設比較滯后；財務、行政兩權分離的政策影響導致農村社區教育服務的資金支持力度不足。從社會參與度看，社會參與機制短缺，農村社區教育服務職能乏力。從參與主體看，農民社區教育意識不強，教育需求表達不暢，農村社區教育意識提升受限。

(一)資金支持力度不足，農村社區教育基礎建設滯后

當前我國農村社區教育服務設施比較匱乏，中西部地區的農村社區更是如此。這種匱乏首先表現為專項建設資金的匱乏。一方面，城市受國家政策影響優先支持發展，包括政府專用款項、社會或個人捐贈款項等額度遠遠高于農村社區。例如，城市的圖書館、文體館、科技館等，以及豐富的企事業資源為社區教育服務的開展提供強有力的教育資源或經濟支撐。相反，農村社區的經濟基礎、公共設施等比較薄弱，開展社區教育服務的必要物質條件落后于城市，經費多是從教育、基建等專項中少量抽拔，缺口較大，導致發展緩慢。另一方面，國家重點關注和支持學校教育發展，社會教育、社區教育等在較長一段時間內沒能得到足夠的重視和有力的支持，且社會各界對教育的關注和投入也集中于成效快、收益快的中小學階段，尤其是中考、高考這樣重要學齡段考試的升學輔導，以及一些興趣班、特長班的培訓中，反而在社區教育，尤其是農村社區教育這樣的基礎性、公益性的公共教育服務中投入甚少。

(二)社會參與機制短缺，農村社區教育服務職能乏力

目前，不論是城市、鄉鎮還是農村，不論是財政補貼、購買服務，還是教育規劃、空間利用等，由政府負責和支持的社區教育模式都占主導地位。由于地方經濟水平、管理機制與重視程度的影響，農村社區教育服務的發展嚴重受限，更為重要的原因是，農村地區的社區教育服務組織不健全，社會參與機制短缺，難以形成多元化的社區教育主體參與及服務供給。一方面，公益性社區教育服務由于經濟投入、運行成本等因素，難以覆蓋到基礎相對較差、區域位置偏僻、經濟相對落后的農村地區。另一方面，企事業單位、行業組織或個人受到社會宣傳、制度保障、政策優惠、經濟收益、成本核算等因素影響，在廣大農村地區投資社區教育服務建設的積極性較差。社會參與農村社區教育服務的激勵機制、發展模式、實踐路徑等的短缺，進一步導致農村社區教育服務職能不能有效發揮。

(三)終身教育發展滯后，農民社區教育權利缺乏保障

城鄉社區教育發展不均衡導致農村終身教育發展嚴重滯后，首先表現為學歷教育與非學歷教育的發展層次低，且不協調。一方面，農村義務教育的資源匱乏，農村居民想盡辦法將子女送到附近城鎮接受其所能提供的更好的教育，反過來，生源的不足進一步減少了政府及社會對農村義務教育的投資和關注。另一方面，包括中等職業教育和社區老年教育在內的農村非學歷教育的發展嚴重滯后且類型單一，不能滿足農村社區居民多樣的教育需求。其次，終身教育的發展滯后還表現為農村的中等教育與職業教育之間、職前教育與職后教育之間，缺乏有效的溝通平臺與銜接機制。一方面，農村義務教育與職業教育之間的教學互動、信息互通與資源共享等渠道不暢，沒能形成學籍轉換、成績認證的培養機制，進而使中轉職、專升本的路徑不通暢。另一方面，農村產教融合、校企聯合等缺乏有效對接，企業與農村、社區與家庭的訂單培養與頂崗實習的機制，專業學歷與職業資格的認證，職前教育與職后教育的貫通有待完善。

(四)教育需求表達不暢，農民社區教育意識提升受限

城鄉社區教育非均等化還受到農民自身思想觀念和教育意識的限制。由于農村社區的多數農民沒有所謂的正式工作或穩定工作，增加收入或謀取福利是參加活動的主要動機，對不能直接創收或盈利的社區教育服務關注度不夠、參與度不高，以至于“為應付上級檢查，有的社區請人參加活動。不少‘被活動者’甚至向社區提出誤工經濟補償”[8]。同時，農民對學習型社會和終身學習等理念的認可度不高，趨利、短視、閑散、盲目等行為不同程度的存在。另一方面，不同地理環境、地域風俗、文化背景、學歷結構和經濟水平影響下的農民有著不同的社區教育需求，但當前的農村社區教育服務設施普遍缺乏且類型單一，教育內容較少且缺乏針對性，師資力量短缺且不穩定、學歷層次偏低且不全面、教育需求表達渠道較少且不暢通等等，與城市社區教育服務之間存在顯著差距，農民社區教育意識提升普遍受限。

三、社會治理視域下城鄉社區教育服務均等化發展建議

城鄉社區教育服務均等化是提高農村教育的師資力量、教育設施和教學水平，提升農民農業技能、文化素養和精神追求的內在要求，也是提升基層社會治理能力，推進鄉村振興的重要舉措。為有效改進農村社區教育服務，促進城鄉社區教育服務的均等化，提出以下三方面的發展建議。

(一)評估農村社區教育現狀，持續加大財政支持力度

社區教育服務的非營利性決定了企事業單位、社會組織或個人直接參與或支持的意愿比較小，所以，改進和完善農村社區教育服務，要持續加大國家的財政支持力度。首先，加強對農村地區的發展狀況、經濟水平和社區教育現狀等的評估，因地制宜、循序漸進地針對不同農村社區教育的現狀，有差別地予以財政支持。例如，根據農村社區的人均生產總值、人均教育性消費等進行評估，對整體發展滯后、經濟水平較低、可利用資源匱乏的農村地區給予專項補貼，以緩解此類農村社區教育服務建設的壓力。其次，制定有力措施增加地方政府稅收收入，用于農村社區教育建設中，以財政支持和政策優惠切實保障農村社區教育的經費均等。例如，結合各地農村社區的地理環境、氣候特征、地域傳統、文化特色等，開發或引進與之相適應的農、林、牧、副、漁、文旅等產業，解決當地農民就業的同時，帶動地方經濟和社會發展，進而加快農村社區教育發展。

(二)改進農村社區教育管理，逐漸完善社會參與機制

農村社區教育服務工作缺乏具體的管理者和專門的工作者導致社區教育服務工作的依附性，成為基層政府工作的“邊角”或“連帶”，缺乏系統性、整體性、階段性和連貫性。因此，需要改革相關的機構、機制和職能，專門設立社區教育服務部門，有計劃、遞進式地向城市社區教育服務學習和看齊。首先，要在基層政府機構中建立專門的社區教育服務部門，專人負責農村社區教育服務工作，細化工作內容，從機構、職能和人員上保障農村社區教育發展，使國家的頂層設計和政策措施到了地方能夠部門之間分工明晰，上下之間逐級落實，防止內容缺失、主體缺失或責任缺失等情況，確保農村社區教育服務各項工作有人管、有人干、有目標、有實效。其次，要完善社會參與農村社區教育服務的體制機制，鼓勵有能力、有條件、有意愿的社會組織與企事業單位或個人借助政府購買或政策優惠等，以設立基金、技術培訓、人員扶持、服務贊助、興辦實體等方式參與農村社區教育發展，形成網絡化、立體化、協同化的治理機制和運行機制，改變以往分散管理、各行其是的狀況，政府為其提供兜底保障，并積極為其擴大社會知名度或企業影響力做好宣傳。促進多元的社會參與與社區村民的各類生產生活資源、物質精神需要等形成很好的互補，促進共同發展。

(三)增強社區教育隊伍建設，構建農村終身教育體系

農村社區教育發展立足學習化社區，面向社區全體居民，因而是終身教育實施的有效載體，與家庭教育和學校教育形成教育合力，共同推進學習型社會的建設。增強社區教育隊伍建設既包括農村社區的教育群體，也包括受教育群體。首先，要使農村社區教育的受教育群體覆蓋到全體，關涉到一生，實現幼有所養、壯有所職、老有所依。通過借助農村社區及周邊的自然資源(山水田園湖草)、社會資源(企事業單位場所)、人文資源(各行各業人員)開展教育性、趣味性、多樣性的幼兒教育；通過人生觀、價值觀、職業觀的教育指導，幫助包括失學、失業、家庭變故、生活困頓的青壯年正視困難挫折，明確責任擔當，習得就業技能，謀求職業發展；通過詩書棋畫、景觀種植、醫療保健等的老年教育，使社區老人老有所依、居有所樂、病有所醫。其次，要使農村社區教育的教育群體掌握新理念，傳授新技能。終身教育需要終身學習，這不只是對學習者的要求，也是教育者的責任；加之農村社區師資隊伍普遍的學歷偏低、年齡較大、知識結構不均衡等現狀，急需對教師群體進行持續引進和大力培訓，樹立終身學習理念，養成職業規劃意識，著眼農村社區發展和居民生產生活實際，提升自身專業素養和教學技能，為構建農村終身教育體系提供師資保障。

(四)暢通農民需求表達渠道，不斷提升社區教育意識

只有農民真切意識到社區教育服務對社區及自身發展的重要性，才有自覺提升社區教育意識的緊迫感。加強對農民社區教育觀念的科學引導，首先需要大力宣傳，通過線上線下方式推進信息互通、資源共享、平臺共建，推廣和普及社區教育服務的內容及價值；同時，注重提高經濟收入與提升精神追求相結合，滿足社區居民生產生活、教育培訓、醫療保健、閑暇意趣、互動交往等需求，防止庸俗化、功利化、娛樂化，逐漸改變農村地區簡單、片面，甚至消極負面的社區教育觀念。其次，拓寬農民對社區教育服務的需求表達渠道，通過接待日、聽證會、意見箱、微課堂等多元多樣的形式，調研和收集社區農民對教育服務的訴求或建議，尤其是關注社區內重點群體或弱勢群體的個性化、差異化的教育訴求或服務需求，保障教育訴求的暢通傳達和跟進服務的及時反饋；同時引導他們共同參與到農村社區的基礎建設、公共事務、教育服務、社區治理等發展議題中，提供多角度、多元素的建設思路與治理方案，不斷提升農民的社區教育意識，逐漸縮小與城市社區教育服務之間的觀念差距，穩步推進城鄉社區教育服務均等化。

四、結論

城鄉社區教育服務的均等化與基層社會治理的推進之間是互惠雙贏的，發展農村社區教育服務，使其穩步縮小并逐漸跟上城市社區教育服務的發展節奏，有利于我國廣大農村地區的勞動者素質提高、經濟收入增加、鄰里秩序和諧、農業現代化的推進、終身教育的構建、基層治理能力提升等。同時，基層社會治理激發社區農民的參與意識與民主觀念，盤活農村社區的產業結構與教育資源，形成多元化的治理主體與治理結構，這些也反過來促進了城鄉社區教育服務的均等化。因此，持續加大財政支持力度，逐漸完善社會參與機制，提高農民的社區教育參與意識與服務意識，是發展農村社區教育，推進城鄉社區教育服務均等化的有力舉措，也是促進基層社會治理能力和治理體系現代化的內在要義。