可持續性跨境PPP 模式助力粵港澳大灣區新基建和區域產業協同發展

李 巖

（華南理工大學廣州學院 管理學院，廣東 廣州 510800）

隨著全球治理體系和國際秩序變革加速推進，全面深化改革取得重大突破，“一帶一路”建設迅速推進，為粵港澳大灣區參與更高水平國際合作和競爭開辟了新機遇，提升了粵港澳大灣區全球競爭力。近年來國家治理體系和治理能力現代化水平顯著提高也為大灣區合作發展提供了機制創新的平臺和解決疑難突出問題的契機。根據《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的發展目標，到2022 年粵港澳大灣區綜合實力顯著增強，交通、能源、信息、水利等基礎設施支撐保障能力進一步增強，城市發展及運營能力進一步提升。進一步深化粵港澳互利合作、構建協同共贏的關系，建設具有國際一流競爭力的世界級城市群，推動大灣區經濟協同發展，打造優質發展的典范。“一帶一路”倡議提出近6 年來，粵港澳大灣區初步形成了共同參與“一帶一路”建設的良好局面，成為了“一帶一路”建設的重要支撐。當前，粵港澳大灣區在新型基礎設施建設和區域產業協同發展方面也面臨諸多挑戰。

1.粵港澳大灣區基礎設施建設和產業協同發展面臨的問題

1.1 基礎設施互聯互通和規則銜接的挑戰

基礎設施互聯互通和規則銜接是當前粵港澳大灣區建設面臨的重大挑戰。大灣區經濟運行仍存在供需結構不匹配、產能不均衡等突出矛盾和問題，經濟增長內生動力不足，有待進一步增強，產業發展規劃融合的基礎設施建設比較薄弱，珠三角九個城市與香港、澳門市場經濟體制銜接有待完善。同時，“一帶一路”戰略覆蓋區域廣，區域內各國基礎設施建設不平衡，除部分國家和地區較好以外，大部分中低收入國家的基礎設施嚴重滯后，因此加強新型基礎設施建設促進產業可持續性發展是目前亟需進一步完善的目標之一，又是解決諸多其他問題和挑戰的基礎。

1.2 初始投資金額巨大和投資回收周期較長

基礎設施投資長期以來都存在兩個難題：初始投資金額大和投資回收周期長。資金的籌措與投入是基礎設施建設項目實施的重要基礎。根據國內外長期實踐經驗來看，城市基礎設施建設投資達到收支平衡至少要耗時10-30 年左右。由于基建項目大都會通過銀行有息貸款籌集資金，在高額本金下，資金利息大量累積，使得投資成本較高，政府財政獨立支持的經濟性較差。“一帶一路”區域基礎設施發展滯后，根據亞洲開發銀行預測，未來10 年，亞洲基礎設施投資需要8.22 萬億美元，存在巨大的資金缺口。

1.3 傳統PPP 模式中的制約因素凸顯

隨著實施的PPP 項目不斷增加的同時，傳統的PPP 模式中的一些制約因素也逐步凸顯。例如，目前PPP 模式發展還缺乏成熟的法律法規體系；政府和企業之間地位不對等，缺乏契約精神，契約無法正常履行；政府對PPP 項目是“著重其融資功能、輕視其管理需要”；“一帶一路”沿線的商業法規、營商環境、投資資金安全以及政治風險因素的不確定性較大；社會資本，特別是民間資本參與度不高等問題，制約了PPP 的持續發展。

2.解決新基建資金來源和區域產業發展瓶頸的措施

2.1 提升跨區域金融服務水平

為加快政府職能深刻轉變，創新公共服務供給機制，促進經濟持續健康發展，自2014 年以來，我國在公共服務領域大力推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式。在PPP 模式下，能有效撬動社會資本，投資于傳統基礎設施和新興科技基礎建設領域，充分利用“一帶一路”的勞動力、自然資源、能源、技術等要素，實現區域經濟一體化。“一帶一路”戰略同樣也需要吸收社會資本參與，為走向海外的企業提供長期外匯資金支持，通過PPP 模式來帶動民間資本，使資金鏈更能滿足大型基建的需求。

區域同城化、一體化離不開高質量的跨區域金融服務。通過支持合法合規設立粵港澳大灣區相關金融機構、基金等政策，支持銀行開展跨境貸款業務、支持各金融機構與港澳地區開展多種跨境業務，跨區域金融服務能級的提升，結合大灣區新基建和產業發展需要，以產城結合為基本理念，優化產業升級為目標的產業發展服務、產能輸出作為可持續性跨境PPP 模式的核心內容，是緩解地方政府財政緊張，完善公共基礎設施和公共服務的重要措施。“專業加持、規則銜接”指PPP 項目成立后，社會資本方承擔政府的委托，對項目的主體內容和所有要素進行整合，梳理優化治理機制和體系，社會合作方提供專業的技術支持和管理咨詢服務，對相應的產業區、企業等進行協調管理、生產力提升以及創新扶持，使產業園區有規范的專業化管理，提高企業經營水平，擁有更強的創新能力。

2.2 采用可持續性跨境PPP 模式

粵港澳大灣區和沿線“一帶一路”國家采用可持續性跨境PPP 模式的價值在于把國際國內社會資本和政府的利益深度地捆綁在一起。使政府和社會資本能發揮各自的優勢，提升雙方積極性，找準共同的目標，在化解政府債務風險實現物有所值的同時，能夠實現政府和市場互動共贏。利用好大灣區靈活創新的政策機制，盤活區域內土地等資源，配置好大量活躍的社會資本，帶動產能輸出，以各國協同發展、產業發展、城市興旺和財政增收為目的，實現可持續性自給自足發展之路的模式，政府、企業與“一帶一路”沿線各國建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，在公共服務、基礎設施建設運營等領域長期合作，實現互利共贏。

粵港澳大灣區采用可持續性跨境PPP 模式的重要創新特征是以大灣區特色高新產業開發服務為重點，包括基礎設施服務、土地開發服務和產業開發服務（圖1）。該模式下，政府、中外社會資本和金融機構共同參與組建項目公司，大灣區各項目公司的投資范圍只能限于基礎設施投資建設和運營、土地整理、招商、發展和運營等公共服務。而后續業務如土地出讓、二級開發、房地產開發、其他產業投資和運營等等都由其他中外社會資本和企業來投資運營。

項目公司的收益來源主要包括項目公司運營獲得的使用者付費以及通過產業區發展新增產生的稅費等收入對項目公司的財政收入補貼。通過對土地和產業的合理開發帶來價值增值，增加了區域現金流創造能力，給粵港澳大灣區各地方政府以及“一帶一路”沿線各國的財政可持續性帶來積極影響。

2.3 利用靈活創新的政策機制盤活資源

粵港澳大灣區新型基礎建設開發通過采用可持續性跨境PPP 模式，利用好大灣區靈活創新的政策機制，盤活區域內土地等資源，配置好區域內大量活躍的社會資本，從產業與區域可持續發展提高經濟增長內生動力的目標，探索政府與社會的資本及資源緊密結合增加投資的體制和機制，協同加強粵港澳大灣區以及“一帶一路”沿線各國產業發展規劃的基礎設施建設，解決最突出的基礎設施建設資金投入不足和管理不善的問題。實現產能輸出，解決傳統產能過剩和新興產業不足的問題，使區域經濟的供給與需求結構達到基本平衡，使大灣區內部均衡發展，帶動周邊各國共同發展，加強協同性、包容性，為經濟增長提供持續穩固支撐，經濟結構實現多元化發展，經濟體制逐步完善。

2.4 導入融合高端產業集群

產業是區域發展的動力之源，社會資本和運營方以產業發展為核心運營產業園區。通過產業發展服務將基礎設施充分發揮價值，與產業發展有機融合起來，不斷提升城市和區域的運營水平和可持續發展能力，最終形成產城融合、相互促進的良性循環。粵港澳大灣區城市應導入高端產業集群，主要包括：新一代信息技術、高端裝備制造、新材料、醫療健康、汽車工業、航空航天、節能環保、文化創意等。在信息技術領域，以現有行業龍頭科技企業為核心，發揮龍頭帶動效應，加速集聚上下游配套企業，匯聚科技、人才、資金等創新要素，打造全產業鏈的智能終端產業高地；在高端裝備制造上，發揮廣東長久以來制造業發達的優勢，通過對接整合粵港澳區域科技人才、技術與資本，逐步升級為集產業研發、核心零部件制造、系統集成等完整產業鏈條；生物醫藥產業集群圍繞生物制藥、醫療器械、健康服務三大領域，以龍頭企業為帶動，提高生物醫藥的科技成果轉化率，聯動醫療康養服務；汽車及零部件產業集群依托廣佛地區雄厚的汽車產業基礎，重點發展產業鏈細分環節，拓展汽車及零部件產業集群；依托珠海航展這個世界級航空航天平臺，積極發展航空基礎技術研發、航空核心部件研發制造等環節，打造航空器研發制造產業集群；同時聚焦衛星應用與商業航天、航天軍民融合，打造具備持續發展性的國際化航天產業集群等。