中國共產黨百年土地制度歷史演進軌跡與經驗邏輯

□文/單守林馬楠張圣國張戈

土地，是財富之母、民生之本，在社會經濟發展中占有舉足輕重的地位。中國共產黨自成立之日起，就高度重視土地問題，從“一大”黨綱中提出“沒收土地等生產資料，歸社會公有”，到現在開展農村土地“三權分置”改革，我國土地制度在中國共產黨的領導下經歷了百年轟轟烈烈的大變革，對中國經濟社會發展變革產生了深遠的影響。本文梳理了中國土地制度百年歷史演進軌跡，探尋中國共產黨領導土地制度變革的經驗邏輯，以期為未來土地制度改革提供借鑒。

一、中國共產黨領導下的土地制度百年歷史演進軌跡

（一）新民主主義革命時期以革命為主線的政策軌跡

中國共產黨成立伊始就提出了明確的土地政策路線。1921年黨的一大制定的黨綱明確了“沒收土地等生產資料，歸社會公有”的土地政策。1927年8月7日中共中央政治局召開緊急會議，進一步確定了土地革命和武裝反抗國民黨反動派的總方針。同年9月，毛澤東領導秋收起義，并在革命根據地頒布《井岡山土地法》，實行沒收一切土地變為國有、平均分配土地的政策。1929年4月，紅四方面軍在興國頒布《興國土地法》，將“沒收一切土地”改為“沒收一切公共土地及地主階級的土地”，進一步爭取和調動農民開展土地革命。1930年，毛澤東進一步提出“以人口平均分配土地為原則開展分田運動，讓蘇區農民第一次獲得自己的土地”。到1931年，革命根據地基本形成一套“依靠雇農、貧農，聯合中農，限制富農，保護中小工商業者，消滅地主階級，變封建半封建的土地所有制為農民的土地所有制”的土地革命政策。這一時期的土地政策極大地調動了人民群眾的革命積極性，促使革命的星星之火形成燎原之勢。

1937年全面抗戰爆發以后，中日民族矛盾上升為社會的主要矛盾。為了調動一切積極因素聯合抗日，中共中央在土地政策方面做出調整，通過《關于抗日根據地土地政策的決定》，將“沒收封建地主的土地分配給農民”的政策改為地主減租減息和農民交租交息的政策，即實行“二五減租”和“分半減息”，既減輕農民地租和高利貸剝削又不改變地主土地所有制，在當時更好地團結了各階層力量。到1946年全面內戰爆發之前，中國共產黨在解放區繼續實行減租減息政策，這一土地政策極大地凝聚了抗日統一戰線的力量，挽救中華民族危亡。

1946年，國內階級矛盾加劇，解放戰爭爆發。為了進一步調動農民革命積極性，加快解放戰爭勝利進程，中共中央于1947年7月17日～9月23日在西柏坡召開全國土地會議，制定了《中國土地法大綱》，規定“廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實行‘耕者有其田’的土地制度”，解放區土地改革運動進一步深入開展。這一政策調整有力地激發了廣大農村參與解放戰爭的積極性，創造了“人民群眾用小車推出來的”的解放戰爭勝利。這一時期的土地政策有利于團結和爭取廣大人民群眾支持，加速了解放戰爭的勝利進程。

（二）社會主義建設時期以探索為基調的政策軌跡

中華人民共和國成立之后，新民主主義革命取得基本勝利，中國開始進入社會主義建設探索時期。為了進一步鞏固新民主主義革命成果，確保新生的人民政權穩定，同時適應建國后經濟恢復發展需要，中國共產黨總結過去領導土地改革的經驗教訓，1950年6月28日頒布了《中華人民共和國土地改革法》。新的土地法規定在解放區內全面實施土地改革，將土地分給農民，實行農民土地所有制，這是新中國成立后土地制度的第一次重大變革。到1952年，土地改革基本完成，全國3億多無地少地農民分得了7億畝土地，徹底消滅了延續千年的封建土地制，形成農民個人所有制。這一時期的土地政策有效打破了土地的長期不平等占有，糾正了勞動與土地要素的配置扭曲，為發展農業互助合作和國家工業化打下了堅實基礎。

在此基礎上，為了加快建立社會主義，順利實現社會主義三大改造。我黨于1953年開始在農村進行農業合作化的探索嘗試。在政策初期，農業合作化運動主要通過鼓勵發展農業生產互助組，這一階段的土地等生產資料歸農民個人所有，相互幫助，合作生產。到1955年，黨進一步調整土地政策，通過引導農業生產初級合作社，在農民個人所有制的基礎上，由合作社統一安排，收入按個人投入的勞動進行分配，土地和大型農具入股分紅。到1956年，黨提出在初級合作社的基礎上進一步發展農業生產高級社，土地等大型生產資料歸集體所有，統一經營，農業社會主義改造基本完成。到1958年，全國大部分農業合作社合并成人民公社，入社農戶達99%，形成“一大二公”“一平二調”的土地制度，農民個人土地私有制度基本瓦解。這一時期的土地政策調整，盡管在一定時期內建立了合作互助的生產關系，克服了生產力相對落后狀態下的弊端，有助于建國后的經濟恢復和發展，但平均主義、無償調撥等做法脫離了經濟社會發展規律和當時的生產力水平，也阻礙了生產力進一步發展，為之后的土地制度改革提供了經驗與教訓。

（三）改革開放時期以市場化為主要手段的政策軌跡

1978年黨的十一屆三中全會以后，中國共產黨帶領全國人民開啟改革開放新征程，市場化經濟體制率先在農村土地政策領域打開局面。為了調動廣大農民生產積極性，以安徽鳳陽小崗村為代表的家庭聯產承包責任制在全國范圍內推廣，農民溫飽問題得到較快解決。1982年到1986年，黨中央連續出臺5個“一號文件”，家庭聯產承包責任制迅速推向全國。這項土地改革制度開創了我國土地所有權和使用權分離的先河，農民得到了自主、自由和實惠，充分調動了農民生產積極性，解放和發展了生產力，從根本上解決了十幾億人的溫飽問題。

針對改革開放以后農村勞動力向城市流動帶來的土地閑置浪費、生產效率低等問題，黨中央進一步加快土地流轉的政策部署。1984年，中央“一號文件”提出，鼓勵土地逐步向種田能手集中；社員在承包期內，因無力耕種或轉營他業的，可以自找對象協商進行市場自由轉包。隨著我國社會主義市場經濟體制不斷確立，1993年11月，黨的十四屆三中全會進一步提出“允許農民手中的土地使用權依法有償轉讓”，從而加快農村土地的市場化自由流轉步伐。1998年10月，黨的十五屆三中全會明確農戶承包地使用權可以自愿、有償流轉。2003年3月1日施行的《農村土地承包法》規定，土地承包經營權可以采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。2005年，中央深化農村稅費改革，農業稅費的取消結束了我國千百年“皇糧國稅”的歷史，維護和保障了農民在經濟改革當中的利益，調動了農民參與生產和市場化改革的積極性。2008年10月黨的十七屆三中全會通過《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，土地使用權期限得到延長，強化了農民對土地的權利，同時進一步鼓勵和支持農民進行土地流轉。總體來看，黨在這一時期的土地政策主要以市場化為手段，以釋放和調動農村勞動力生產積極性為核心，從而激發了農村市場要素的活力，極大地解放和發展了生產力，為經濟發展和人民脫貧致富奠定了基礎。

（四）新時代以全面深化改革為戰略抓手的政策軌跡

黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，以習近平同志為核心的黨中央作出了“四個全面”戰略布局，將全面深化改革擺上突出位置。習近平總書記強調：“我國農村改革是從調整農民和土地的關系開始的。新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系”。習近平總書記指出，要把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行，這是我國農村改革的又一次重大創新。同時，為了保護農民的土地承包權益，黨中央對穩定土地承包關系作出系列部署。2014年11月，中共中央、國務院印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，要求在“堅持農村土地集體所有”的前提下，“實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉”。中央明確提出用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作。2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，明確了“三權分置”的政策，堅持集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，實現農民集體、承包農戶、新型農業經營主體對土地權利的共享。

2017年10月，習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。進一步鞏固農民土地承包權利。2019年11月，中共中央、國務院出臺《關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》，對“長久不變”作出制度安排。目前，全國基本完成承包地確權登記頒證工作。《農村土地承包法》完成修訂，農村土地“三權分置”制度、第二輪土地承包到期后再延長30年得到法律確認。新一輪農村宅基地制度改革試點已經啟動，同時農村集體經營性建設用地入市、農村集體土地征收制度改革全面扎實推進。這一時期的土地政策調整，主要以全面深化改革為戰略抓手，為脫貧攻堅取得全面勝利以及實現鄉村振興注入強大改革動能和市場活力。

二、中國共產黨土地制度變革的內在經驗邏輯

（一）中國土地制度百年變革是在中國共產黨領導下完成的改革發展歷程。黨的領導是中國解決一切問題的根本力量和關鍵所在。通過中國共產黨的領導，在不同歷史發展時期，中國土地制度改革結合黨的路線方針政策進行適時調整，以土地制度改革為載體，不斷貫徹和落實黨的政策方針，進而有力地推動了黨和國家事業的不斷發展，極大地促進了我國不同時期的革命和經濟建設的快速發展。無論土地制度改革如何變化，都始終堅持黨的核心統領地位，貫徹和發展黨的指導思想和路線方針政策，維護和鞏固黨同人民群眾的血肉聯系。因此，中國共產黨的堅強領導是中國土地制度改革百年發展歷史最基本的內在經驗邏輯。

（二）中國土地制度百年變革是以人民為中心的建設改革發展征程。土地制度是社會制度的根基，是獲得民心的重要基礎。中國土地制度百年發展歷史，始終堅持以人民為中心的核心理念，始終代表了人民群眾的核心利益，始終堅持人民利益至上的改革發展初心。無論是建黨初期的新民主主義革命時期，還是新中國成立后向社會主義過渡時期和經濟探索時期，乃至改革開放以來的土地制度改革，中國的土地制度改革始終堅持以人民為中心的核心發展理念，始終堅持土地制度改革依靠人民群眾、為了人民群眾，實現人民群眾利益最大化為根本目標。中國共產黨正是基于這一根本立場，才贏得了人民群眾的擁護，取得了土地制度改革的成功，帶動了中國革命和經濟建設的大發展。以人民為中心是中國土地制度改革百年發展歷史最核心的內在經驗邏輯。

（三）中國土地制度改革是適應國家發展戰略需要的創新發展過程。土地是重要的生產要素，是撬動國家發展的重要杠桿。中國百年土地制度改革是以土地為杠桿，不斷適應國家不同時期革命和經濟社會發展戰略需要，不斷創新發展的過程。在新民主主義革命時期以革命為主線的土地制度改革，有助于調動人民群眾的革命積極性和建立更加廣泛的統一戰線。社會主義建設和探索時期的土地制度則以探索為基調，有助于消滅私有制，建立和完善社會主義基本制度。改革開放時期則以市場化為主要手段，有助于激發市場活力，調動人民群眾的生產積極性。新時代進行全面深化改革為戰略抓手的探索，不斷滿足土地高效利用、鄉村振興以及實現國民經濟高質量發展的戰略需要。適應并服務于國家重大發展戰略布局調整是土地制度改革最現實的內在經驗邏輯。