關于加強財政預算評審助推預算管理改革的思考

林嘉嵐

（四川省涼山州財政投資評審中心，四川 西昌 615000）

2020年10月頒布實施《預算法實施條例》提出“各級政府應當加強項目支出管理。各級政府財政部門應當建立和完善項目支出預算評審制度。各部門、各單位應當按照本級政府財政部門的規定開展預算評審。項目支出實行項目庫管理，并建立健全項目入庫評審機制和項目滾動管理機制。”的規定，明確提出建立與現代預算制度相適應的預算評審制度。

預算管理通常是指單位對其資金等資源的配置進行合理的計劃，并嚴格落實到具體的一項活動。近年來，國家進一步加大對財政資金的管理，對于各級預算單位而言，預算審批和審核的力度加大，國家希望單位能夠以最小的資金博得更多的效益，雖然國家要求預算單位提高財政資金支出效率，但同時也鼓勵單位進一步改革發展，此時財政預算評審服要在預算管理全過程把好關，確保財政資金要“精準滴灌”到需求終端。預算評審將作為預算管理的重要手段，全面服務于財政改革，其功能定位、流程制度、管理方式等都須進行深刻的變革。

一、加強財政預算評審的重要意義

（一）加強財政預算評審是新的法律制度框架下必然所需

2015年新《預算法》和2020年《預算法實施條例》的相繼修訂實施，使國家預算能力得到進一步提高，預算在國家治理中的核心作用更加明確，國家預算管理制度體系更趨完善。2014年，財政部投資評審中心正式更名為財政部預算評審中心，其職能職責定位為開展部門預算項目審評，研究提出項目支出標準、實施事后績效評價等。

（二）加強財政預算評審是助推現代預算制度的建立和完善的必要手段

2019年6月，按照國家領導人指示精神和黨的十九大及十九屆四中全會部署要求，財政部決定推進預算管理一體化建設，以系統化思維和信息化手段推進預算管理工作。各省（區、市）按照財政部整體部署于2021年5月底前完成一體化系統建設。項目預算評審將緊密結合內控管理要求全面嵌入到一體化系統中，實現預算評審工作內部控制信息化、程序化和常態化，進一步提升財政預算編制管理水平。

由國家法律層面作支撐，頂層職能職責定位更加明晰，現代預算制度已開啟新的里程。由此看來，預算評審不僅是新形勢下加強預算管理、優化預算結構、提升預算效能的重要手段，也是增強財政部門預算管理的開放性和權威性，實現陽光財政、透明預算的重要途徑。

二、財政預算評審工作面臨的突出問題

（一）預算評審機制尚未健全，職責職能轉換尚待完成

預算評審是預算評審機構履行對公共資源市場化配置在項目預算階段的評價、審核職責，也是財政預算管理的重要組成部分，更是財政現代管理的“度量衡”。在當前，預算評審機制尚未健全，預算評審的功能作用仍未得到充分發揮，具體表現：預算評審的全方位格局尚未建立、預算評審范圍仍未完全明確清晰、運行模式和操作規范尚未成熟定型等。預算評審面臨著技術風險、質量風險、政策風險、業務委托風險和廉政風險五項風險，有效防控五項風險還須從健全評審機制著手，采取轉變觀念、增強對應措施、規范運作多種手段相結合。

2014年國家財政部將財政部投資評審中心正式更名為財政部預算評審中心，“投資”與“預算”二字的更換，意味著中心的職能職責更突出在部門預算項目評審和績效評價等方面。全國各級、各地財政投資評審機構在依照財政部的改革方向有序推進預算評審改革時，尚有個別地（市）因地方實際原因或因財政投資評審職責固化未能及時實現職責職能轉換。隨著預算一體化在全國范圍實施的改革要求，預算評審須實質性地嵌入管理系統中成為強化預算管理的重要手段。有的地方所面臨與新形勢下現代預算制度要求不相適應的系列問題將更加突出。須加快推進財政投資評審中心機構的職能職責轉換，建立起與預算一體化系統建設相匹配職能機構。

（二）財政預算評審中支出標準體系未健全

隨著國家經濟的發展，財政投資額逐年增長、項目評審范圍和評審類型也隨之擴大和增多，但相較于已日趨完善的基本支出標準體系，項目支出預算標準建設存在進度緩慢、覆蓋面小等多重問題。主要表現在：

1．項目支出預算標準建設覆蓋面小。項目支出預算標準體系受多方面因素影響，建設進度相對滯后，項目多標準少的矛盾依然突出。甚至有個別項目因其專業領域極具特殊性，其支出標準幾乎處于空白。雖然各省、各地（市）也在努力探索建立更適合本地的項目支出標準體系建設，但相對于項目類別繁多的評審需求，已有的支出標準顯然不足以為預算編制過程中發揮系統性作用。

2．項目支出標準缺乏統一性。財政項目支出按部門分塊設置和管理，會出現因同一政策目標的支出項目因不同主管部門的政策理解不同而出現支出標準不統一的情況。

3．項目支出標準制定的主體責任不明。支出標準的制定與實施，制約了項目資金分配的隨意性。預算編制和執行主體責任是預算單位，項目支出標準的制定主體責任也應當明確為項目主管部門，主體責任不明確或落實不到位將難以有效推進和實施項目支出標準建設。

（三）財政預算評審專業力量相對薄弱

財政預算評審工作涉及信息量大，專業需求方面人員問題較為突出。當前財政評審機構隊伍建設相對薄弱，存在人手少、專業不全面、業務水平參差不齊和現有人員結構不優化等突出問題，在一定程度上影響了評審機構的職能發揮，也制約著預算評審的廣度和深度。

三、解決財政預算評審服務政府預算管理問題的對策

隨著預算管理制度改革在全國范圍內的縱深推進以及財政預算一體化的全覆蓋，預算評審作為預算管理的定量基礎和技術支撐，其重要性日趨顯現。

（一）實現財政預算評審與預算管理有機結合

1．強化預算評審職能。《條例》第41條規定為開展預算評審工作提供了上位法依據，在“有法可依”的背景支撐下，各級財政應增強預算評審的職責與功能，提升預算分配的合理性、公平性和科學性；

2．建立規范的預算評審機制。預算評審機制作為預算申請和預算配置的橋梁，要實質性地嵌入在預算管理全過程中，其構成應涵蓋預算編制環節、預算執行環節以及預算決算環節三個環節的預算評審。針對每一環節的不同側重點建立與之相宜的評審機制，為預算管理提供決策依據、技術支撐和信息條件；

3．理順預算評審相關主體職責關系，健全協同工作機制。立足預算一體化系統建設，一是做好財政部門內部各相關科室的協同工作機制；二是厘清財政評審、部門評審的重點和范圍，做好財政評審和部門評審的統籌銜接，確保主管部門和預算單位對預算編制、預算執行主體責任的落實。

4．強化預算評審結果運用，建立和完善預算評審結果對預算管理的約束機制。以“先評審后下達預算”的總體原則推動項目必要性和可行性的評審，發揮預算評審在項目決策環節的運用，提升項目預算配置效率。

（二）構建科學的項目支出標準體系

構建科學的項目支出標準體系將促進支出標準對預算編制基礎性作用的有效發揮，使預算管理更加規范、透明。

1．在支出標準體系建設方面

一是有序開展項目支出標準建設。以通用標準和專用標準為區分形成主體責任明確的標準制定原則，即財政部門承擔編制和管理通用標準的主體責任，并由財政部門發布實施；相關的主管部門承擔編制和執行專用標準的主體責任，財政部門承擔審核管理主體責任，合力推動支出標準體系建設；二是強化支出標準的應用，建立動態調整機制。強化標準的應用不僅僅是將制定出臺的新標準全面運用到預算編制、執行、績效管理全過程中，還應主動發布或公開新標準，通過外部監督督促標準的及時應用，提高預算管理公開的透明性。并根據政策調整和市場價格信息對項目支出標準進行調整，保障支出標準的合理性和科學性。

2．在強化項目支出標準的有效銜接方面

一是強化項目支出標準與部門預算編制、績效目標、資產配置標準、行業標準以及政府采購標準之間的銜接，加強統籌研究和協同改革；二是在操作標準執行方面，總結項目預算評審實踐經驗，調整或充實更切合本地實際的評審技術規范與操作規范，實現內控合理、有效的預算評審質量。

（三）強化人才隊伍和業務支撐體系建設，不斷提升財政預算評審工作能力

搭建由財政部門、預算單位、協作機構和專家共同組成的“1+N”模式的評審力量基礎，采取多種方式組合、多項措施打造財評高精尖隊伍，使之成為財政實施精細化、科學化管理的重要力量。

1．鞏固提升財政部門評審人才隊伍的素質建設。以思想教育和業務培訓為措施提升評審人員的業務能力和綜合素質，圍繞財政評審重難點問題和典型經驗選擇培訓課題，突出方法論和實務操作相結合，夯實現有評審人員隊伍的專業素質基礎、不斷提升業務水平，按需引進專業型人才、拓寬評審專業范圍，有效確保評審質量。

2．多種方式巧借“外腦”，實現財政評審的引智聚力。受限于財政部門專業人員少、專業面窄的人員現狀，為更好“借用”評審專家“外腦”力量，以購買服務方式采購第三方專業技術服務機構和引入專家協作評審進一步增強專業力量，通過靈活的專家使用方式有效解決專業力量缺乏的矛盾，充分保障評審項目的專業需求。

3．注重協作人員培育和協作機構管理。一要建立相應的制度重點強化評審專家管理，建立針對預算評審專家及協作機構人員的分類考評、量化得分原則，著重對評審專家及協作人員的綜合能力、專業水平、工作質量、工作態度和廉政紀律等方面進行量化評分考評。二要開展評審協作機構考核，以日常考核和年度考核強化管理，以考核管理約束協作機構的工作效率和工作質量。

四、結束語

總之，在預算管理改革的新形勢下，財政預算評審工作將任重道遠，從職責轉換、機制完善、流程規范、風險防控和人員組成等諸多方面深入推進改革以實現預算評審和預算管理制度改革的完全融合，提升財政評審服務預算管理的效能，讓預算評審站在新的起跑線上，使預算在國家治理中的核心作用得到彰顯。