政府行政管理中的行政成本問題及解決措施

李瑜

（西北大學，陜西 西安 710069）

在多元全球化背景下，G20成員國在全球經濟中的GDP約占到了九成，而貿易額也達到了八成之多。由于這些國家具有代表性，因而，在2013年，一些研究者根據《國際貨幣基金財務報表》提供的數據，對此類國家的行政成本占財政支出比例情況進行了具體分析，結果發現，行政成本均低于中國同期水平。例如，中國在2012年為15.86%，而同一時期，G20中的發展中國家平均值僅為12.00%。其他發達國家的占比平均值僅為9.24%。由此，也推動了我國對政府行政成本管理問題全面研究。具體分析如下：

一、政府行政管理中的行政成本問題分析

（一）行政成本比例設置問題

政府行政管理中的行政成本以其職能為準進行劃分，通常包括了外交支出、公共安全支出、公共服務支出、進出口支出等。但是，從地方政府的實際行政成本支出情況看，主要以必要交易成本、非必要交易成本為主。例如，在法治化市場條件下，企業之間的交易行為要開展，首先要經過政府行政審批。而行政審批制度本身的存在，就包括了諸多成本支出，如以資產專用為主的沉淀成本、表現有不確定特征的組成成果，以及在信息不對稱條件下的信息成本等。此類成本又可以因其性質的差異，又被稱為強制成本、風險成本、監督成本等。因此，它們均具有必要交易成本的屬性。與之相比，作為公務人員方面的認知成本、尋租成本則具有非必要交易成本屬性。按照現代理性分析非必要交易成本，普遍認為公務人員本身的有限理性限制了其自身，所以，需要通過代理成本來支付理性擴展費用。而且，在擁有權力的情況下，機會主義的存在使此類人物具備博弈成本，能夠根據自身的優勢實現尋租成本的支出等。所以，在行政成本比例設置方面，客觀實在性與不可避免性的成本必要與非必要交易成本在比例方面需要進行科學設置才能滿足市場交易需求。

（二）部門職能責任變化問題

與行政成本比例設置相比，部門職能責任的變化會給政府行政管理中的行政成本支出產生至關重要的影響。例如，在現代中國生態環境保護已經成為頭等大事，但是，在實際的生態環境部相關部門職責方面，2018年改革后與改革前存在較大差異。首先，在改革之前，存在眾所周知的“九龍治水”亂象，其中各個部門的職責存在交叉與重疊。一旦于部門有利，則紛紛參與，旨在獲取其中的利益。一旦利益趨向不明確，則又會發生無人治理的情況。這樣形成了“有利益會被瓜分，損失均無人承擔”的現象。其次，在機構改革之后，我國提出了“山水林田湖草海”的治理方案，縮減了部門、分化了部門職責，從而使各部門的根據實際的職能履行相應的責任。第三，在改革后的職責變化，使政府行政運行成本分類與歸集方式、政府部門行政成本分類與歸集方式發生了巨大變化。由此也出現了行政成本持續上升的現象。

（三）政府與社會的信任問題

政府與社會之間的信任，是政府管理者與社會民眾之間是否具有契約精神的重要衡量指標之一。長期以來，由于我國政府信息披露不及時，使二者之間產生了任信問題。具體而言，政府行政管理中的行政成本支出，雖然由財政撥付。但是，財政是社會公民納稅產生的資本。無論從政府與社會之間的政治關系、經濟關系看，兩者之間均需要透過契約關系進行闡釋。所以，政府與社會的信任問題，在本質上是一個二者是否建立了具有信任特征的契約關系。根據現代社會契約關系的發展現狀看，契約關系限定條件下，雙方均要有一個共同的底線、透明的信息交互渠道。政府行政成本支出，作為一條重要的交互渠道，當政府披露的相關信息量較少時，社會公眾無法通過此類信息計算出相關的行政管理服務情況，因此，會降低對政府的信任度。反之，則會增加對政府的信任度。繼續以生態環境部門的行政成本為例進行分析，可以發現在2017、2018、2019三年之間，正是機構改革的前一年、后一年，與改革年。根據2017～2019年度生態環境部門決策，可以得到這三個時間節點下的成本類型及其行政成本支出情況（見下表1）。并通過對該表的分析，認識到改革前后該部門的行政成本變化情況。而這種基于機構改革路徑的行政成本變化，也增強了政府與社會之間的信任度。因此，在新時期，仍然需要從行政成本角度出發，更為科學的處理行政成本問題，以此為新時期的行政成本控制提供相應的經驗。

二、政府行政管理中的行政成本問題解決措施

（一）因“時”制宜，合理調整行政成本比例設置

首先，新時期，地方政府的“債務問題”十分突出。因此，在行政管理行政成本控制方面，風險成本支出需求相對增長。在這種情況下，政府應該結合現用的行政成本內部控制體系，將風險成本單獨列出，根據地方政府行政成本支出的具體的需求，在合理的行政成本內部結構下，擴大風險成本支出比例。

其次，“十四五”規劃建議中提出了新基建與數字化融合發展，當前正值我國總體經濟建設的關鍵時期。因而，應該在政府行政成本支出方面，適當的增加沉淀成本，進一步將信息管理系統，轉型升級到具有數據庫管理、大數據分析功能的層面。同時，加大投資過程的行政成本支出，提高組成成本支出。由于組織成本與風險成本均具有不確定特征，因此，應該將二者進行合并，共同納入風險成本支出之中。

最后，自2016年1月1日實施新預算制度以來，地方政府的預算在實質上已經發生了根本變化。因而，在預算問題獲得解決的情況下，應該加強對預算方案執行的監督成本支出。尤其是隨著社會公眾參與需求的增長，要求政府部門對其行政成本支出信息進行披露，以此降低整個社會的交易成本等。

與前三種具有客觀實在性的行政支出成本比例提升相比，對于非必要交易成本方面不可避免行政成本支出則應該進行相應的縮減。簡單講，需要加大控制力度。例如，在認知成本支出方面，應該將公務人員的有限理性與其自身的職業生涯聯系起來，擴大自我提升的空間，降低認知成本向代理成本的轉嫁。再如，在博弈過程中，政府與社會機構之間有一個博弈均衡點，當政府的部分職能轉變后，此類職能由社會機構代理。如在公共設施建設工程中，民眾作為業主、承包商與監督單位作為代理者，牽涉到政府相關職能向社會的可支付性轉移，此時，應該預防機會主義可能造成的尋租成本增加現象，利用相應的監督手段、法律手段等加以預防。

（二）因“變”制宜，結合政府機構改革轉變職能

新時代，我國推行了系統性改革，地方政府通過公司治理、內部控制建設，完成了治理結構改革、行政管理內部控制、會計內部控制等。所以，在部門職能發生變化的條件下，政府應該結合改革實踐中出現的“變”需求，根據職能的轉變，推進行政成本控制體系的優化。例如，傳統時期，政府主要扮演著管理者的角色，在新時代改革之后，則需要將其角色轉變為服務者。從而通過服務質量、服務品質的逐漸提升，發揮出行政成本的功能及作用。尤其是在公共服務項目化處理模式下，每一個公共項目產品（實物產品、虛擬產品）的研發設計與實踐過程，以及后續的運維管理，均應該以“每一分錢都要花在刀刃上”作為目標。

（三）因“信”制宜，積極推進電子政務深化改革

與前兩種解決措施相比，在因“信”制宜方面，困難最大。但是，在數字化時代，我國以快速的科學技術創新發展與大范圍應用，已經初步實現了全社會的“互聯互通”。在這種基本面上，政府的電子政務也已經落實到了各個行政級別的管理單位。現階段，每個自然村中也配備有電腦設備。所以，應該在地方政府的電子政務改革產生實際效用的改革成果后，進一步利用“互聯網+政務”改革，將現階段的自動化辦公系統、信息管理系統進行升級。

例如，政府與社會之間的關系屬于契約關系，契約關系主要通過“納稅”與“用稅”的方式進行體現。此時，財政在其中起著一個“中介者”的角色。搞明白這層關系后。地方政府應該積極利用電子政務的深化改革，一方面，將自身的數據與其他政府單位的數據進行共享，實現內部數據共享、內外數據共享、政府與社會數據共享（必須披露的數據，如行政成本支出信息）。另一方面，在數據共享的過程中，根據政務信息公開平臺，建立政府服務者與社會民眾授權者之間的“信任關系”。從而通過信任關系的牢固建立，在整個社會層面為全社會各領域的信任機制建設奠定堅實基礎等。

三、結束語

總之，在現代國家中，無論是“大政府”，還是“小政府”，均結合自身的行政管理需求，制定了內容相對完整、形式相對嚴格的行政成本管理體系，用于約束中央政府管轄下的地方政府行政成本支出。通過以上初步分析可看出，我國政府行政管理中的行政成本問題與全球其他政府行政管理的行政成本問題具有一致性。但是，在導致此類問題產生的原因方面存在較大差異。所以，在實際的解決方案研發設計過程中，既應該注重對該問題的多元化研究，也應該從我國具體情況出發，因地制宜地開展相關行政成本控制工作。