“大棚房”整治效果及問題分析
——以青州市何官鎮(zhèn)為例

魏雪純 李昊龍 霰紫琪

（中國農(nóng)業(yè)大學(xué)煙臺研究院，山東 煙臺 264670）

近年來，一些地方的工商企業(yè)和個人借建設(shè)農(nóng)業(yè)大棚之名，占用耕地甚至永久基本農(nóng)田，違規(guī)建設(shè)非農(nóng)設(shè)施，嚴(yán)重沖擊了耕地紅線。為切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)，堅(jiān)決遏制農(nóng)地非農(nóng)化現(xiàn)象，2018年8月自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合部署在全國開展“大棚房”問題專項(xiàng)整治行動，并于2018年9月印發(fā)了《關(guān)于開展“大棚房”問題專項(xiàng)清理整治行動堅(jiān)決遏制農(nóng)地非農(nóng)化的方案》的通知，“大棚房”問題專項(xiàng)整治行動開始實(shí)施，引起了廣泛關(guān)注［1］。

然而，“大棚房”問題存在已久，其“劣根性”注定了在整改過程中會涌現(xiàn)許多問題。如何扎實(shí)有效推進(jìn)“大棚房”整治工作全面進(jìn)行、防止“大棚房”問題死灰復(fù)燃；如何協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展與傳統(tǒng)種植農(nóng)業(yè)的關(guān)系，在嚴(yán)守耕地紅線的同時促進(jìn)鄉(xiāng)村三產(chǎn)融合發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)民增收，都是需要研究的問題。

1 青州市何官鎮(zhèn)“大棚房”整治概況

1.1 總體整治情況

近年來，山東省青州市何官鎮(zhèn)存在一些大棚違法用地、違規(guī)違建現(xiàn)象。青州市“大棚房”問題整治行動于2018年9月開始，2019年2月底完成，3月國家開始驗(yàn)收，4月國家已驗(yàn)收完成。目前，青州市何官鎮(zhèn)“大棚房”整治處于后續(xù)監(jiān)管、建立長效機(jī)制以防止問題反彈的階段。

“大棚房”整治行動對地方財政沒有影響，也無相關(guān)補(bǔ)助。該問題涉及的都是違建非法行為，與地方?jīng)]有稅務(wù)關(guān)系，所得也都是個人違法所得。因此，違建無補(bǔ)助，不影響地方財政。

1.2 “大棚房”分類整改情況

“大棚房”整治問題主要包括三大類：一是在農(nóng)業(yè)園區(qū)內(nèi)非法占用耕地或直接在耕地上違建住宅、飯店、賓館等非農(nóng)設(shè)施；二是在農(nóng)業(yè)大棚中違法占用耕地建房；三是建設(shè)農(nóng)業(yè)大棚看護(hù)房面積嚴(yán)重超標(biāo)，甚至存在改變土地性質(zhì)及用途進(jìn)行住宅性質(zhì)開發(fā)的行為。第一類、第二類問題屬于改變土地性質(zhì)和土地用途的嚴(yán)重違法違規(guī)行為，必須作為嚴(yán)厲打擊整治的重點(diǎn)問題，以保護(hù)我國耕地及基本農(nóng)田不被非法占用。對于第三類問題，對符合相關(guān)規(guī)定用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)但面積超標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)施，要對其面積予以規(guī)范糾正；對改變土地性質(zhì)、用途的開發(fā)，要嚴(yán)厲拆除整治，退房還地［2］。

通過實(shí)地考察、走訪，結(jié)合當(dāng)?shù)貒敛块T提供的相關(guān)資料得出，第一類“大棚房”整治問題主要是何官鎮(zhèn)部分農(nóng)戶將生態(tài)園的接待中心、飯店及一些民宿的非農(nóng)設(shè)施直接建設(shè)在農(nóng)業(yè)園區(qū)的耕地上，在農(nóng)業(yè)示范園內(nèi)建設(shè)小房子，并且沒有辦理任何合法手續(xù)。當(dāng)?shù)卣畬Υ说慕鉀Q措施是直接拆除復(fù)耕。

第二類“大棚房”整治問題主要是何官鎮(zhèn)部分農(nóng)戶將農(nóng)業(yè)大棚直接改為飯店、在農(nóng)業(yè)大棚內(nèi)建設(shè)小房子。當(dāng)?shù)卣畬Υ说慕鉀Q措施是直接拆除復(fù)耕，并且恢復(fù)大棚原貌及功能。

第三類“大棚房”整治問題主要是果蔬示范園內(nèi)建立的看護(hù)房面積較大、占地面積超過22.5m2。其并不只是一個簡易的看護(hù)房，而是一個可以吃飯、住宿、休閑的建筑。根據(jù)國家相關(guān)政策規(guī)定，大棚可以配建簡易看護(hù)房，用作存放農(nóng)具和臨時休息的場所，但對“簡易”卻沒有做具體明確的規(guī)定，因此，導(dǎo)致部分開發(fā)商鉆政策法律空子、打政策擦邊球。山東省明確表示省內(nèi)農(nóng)業(yè)大棚看護(hù)房的面積標(biāo)準(zhǔn)是單層建筑、占地面積不超過22.5m2。何官鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)大棚看護(hù)房建設(shè)面積明顯超標(biāo)，并且存在改變土地性質(zhì)及用途進(jìn)行住宅性質(zhì)開發(fā)的行為。對于該類情況，當(dāng)?shù)卣髮⒋笈飪?nèi)看護(hù)房面積規(guī)范調(diào)整至22.5m2以內(nèi)，并且對于兩層以上建筑改建為單層建筑；對于改變土地性質(zhì)、用途的開發(fā)行為，要嚴(yán)厲拆除整治，退房還地。

1.3 不同主體對整改的態(tài)度

1.3.1 政府。當(dāng)?shù)卣凑杖珖按笈锓俊眴栴}專項(xiàng)整治行動嚴(yán)格推進(jìn)落實(shí)視頻會議部署，壓實(shí)屬地責(zé)任，落實(shí)“大棚房”整治各項(xiàng)措施，鼓勵采取綜合措施恢復(fù)耕地原貌。

1.3.2 農(nóng)戶及購買者。在活動整改初期，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶及購買者對“大棚房”整治行動不理解。一方面，由于缺乏對國家相關(guān)政策的了解，不清楚建設(shè)“大棚房”的行為是違法行為；另一方面，拆除“大棚房”在一定程度上會減少他們的收入。

首先，通過TCAD器件仿真提取出SPAD器件的陽極電流IA和光子等效電流IS，計算出量子效率η(λ)：

在活動整改后期，當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)工作人員進(jìn)行宣傳講解，農(nóng)戶及購買者逐步理解國家政策，并配合當(dāng)?shù)卣跋嚓P(guān)執(zhí)法隊(duì)的工作，進(jìn)行“大棚房”的拆除及拆后土地復(fù)墾工作。另外，由于監(jiān)督機(jī)制的作用，部分“釘子農(nóng)戶”及存在僥幸心理的農(nóng)戶、購買者等不敢再進(jìn)行違建。

2 青州市何官鎮(zhèn)“大棚房”整治存在的困難

2.1 農(nóng)戶思想認(rèn)識不足

在整治初期，個別農(nóng)戶思想認(rèn)識不足，主要表現(xiàn)為農(nóng)戶或個體經(jīng)營者對政策不理解和不支持，在利益驅(qū)使下對清理整治工作存在消極應(yīng)付、等待觀望的思想傾向，沒有深刻認(rèn)識到其危害性，僅看到其所帶來的短期利益。

一方面，部分農(nóng)戶認(rèn)為通過種植糧食所獲得的收入較低，而且需要承擔(dān)一定的不確定風(fēng)險，如旱澇災(zāi)害等。而通過出售或出租部分農(nóng)業(yè)用地給一些購買者，不僅不需要投入生產(chǎn)要素，而且能獲得高收入。另一方面，建設(shè)“大棚房”中一些附屬設(shè)施的建設(shè)收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)產(chǎn)品的價值。相比之下，建設(shè)“大棚房”所帶來的收益遠(yuǎn)大于所付出的成本。

2.2 “大棚房”衛(wèi)星圖斑辨認(rèn)存在困難

有些“大棚房”衛(wèi)星圖斑難以辨認(rèn)，不能明確是否為“大棚房”。一方面，相關(guān)部門會根據(jù)數(shù)據(jù)庫耕地衛(wèi)星圖斑，采取圖像對比的方式標(biāo)出疑似農(nóng)業(yè)園區(qū)，逐一進(jìn)行識別，核查出疑似違法圖斑，導(dǎo)致排查工作量增大；另一方面，在核查過程中會遺漏部分違規(guī)大棚建筑等。

3 青州市何官鎮(zhèn)“大棚房”問題后期整治策略

3.1 整治行動后續(xù)監(jiān)管

目前，青州市“大棚房”問題整治行動處于后續(xù)監(jiān)管、建立長效機(jī)制以防止問題反彈的階段。為防止“大棚房”問題死灰復(fù)燃，最重要的就是構(gòu)建“大棚房”問題長效監(jiān)管機(jī)制［3］。

3.1.1 做好民眾思想工作，加大政策解讀及宣傳力度。耕地是保障糧食安全的底線，因此，要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，把關(guān)系我國十幾億人吃飯問題的耕地保護(hù)好。鑒于此，需要讓民眾了解“大棚房”整治專項(xiàng)行動是一個全國性行動，不容妥協(xié)。同時，在“大棚房”整治工作開展過程中，部分群眾對耕地保護(hù)制度、設(shè)施農(nóng)用地管理辦法等法律法規(guī)理解模糊，因此，相關(guān)工作人員需做好政策解讀和輿論引導(dǎo)工作，加強(qiáng)宣傳農(nóng)業(yè)相關(guān)政策、農(nóng)村土地管理辦法等，加強(qiáng)政策性指導(dǎo)。

3.1.2 完善管理制度，構(gòu)建多層次監(jiān)管體系。各級政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，綜合運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，加強(qiáng)設(shè)施大棚等的精細(xì)化管理；建立完善的違法建設(shè)治理工作指揮協(xié)調(diào)機(jī)制，將監(jiān)管責(zé)任壓實(shí)到各縣（市、區(qū)）政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等各部門負(fù)責(zé)人，明確責(zé)任主體；組建專門隊(duì)伍，形成網(wǎng)格化巡查機(jī)制，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行實(shí)地考察、定期巡查，每年至少開展一次復(fù)查專項(xiàng)行動，驗(yàn)收組及時驗(yàn)收復(fù)查情況，將整治到位的項(xiàng)目及時上報國家，確保工作扎實(shí)推進(jìn)。

3.1.4 結(jié)合實(shí)際進(jìn)行幫扶，促進(jìn)農(nóng)村三產(chǎn)融合。“大棚房”整治行動在一定程度會對農(nóng)民創(chuàng)收產(chǎn)生影響，因此，除嚴(yán)厲打擊整治外，對于農(nóng)戶要實(shí)施相應(yīng)的幫扶政策，讓農(nóng)戶受惠其中，助推整治工作有效順利進(jìn)行［4］。同時，地方政府需根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施需要，制定完善的農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興和設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展等方面的用地政策和管理辦法；合理合法引導(dǎo)工商資本和社會資本投入農(nóng)業(yè)，使鄉(xiāng)村投資進(jìn)入良性循環(huán)。

3.2 農(nóng)民增收問題

對于已開展的“大棚房”整治活動，整改范圍只是農(nóng)戶農(nóng)業(yè)園區(qū)的很小一部分，違規(guī)用地外的農(nóng)業(yè)園區(qū)不會受到影響，因此，不會影響被整改農(nóng)戶的整體收入。而通過違建的方式開展商業(yè)活動的行為會被依法取締，導(dǎo)致農(nóng)戶收入減少。國家允許農(nóng)民謀利增收，但其重要前提是增收方式和渠道必須在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)。

通過此次“大棚房”專項(xiàng)整治行動，應(yīng)看到土地利用方式亟待轉(zhuǎn)變，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展亟待破題［4］。近年來，對于農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的涌現(xiàn)、土地利用的沖突與矛盾、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需求以及一系列農(nóng)民的發(fā)展需求等，需要對土地利用方式進(jìn)行轉(zhuǎn)變，以促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展以及農(nóng)戶創(chuàng)收模式日趨多樣化。

3.2.1 轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)種植方式。近年來，農(nóng)民經(jīng)營模式已逐漸發(fā)生改變。以青州市何官鎮(zhèn)為例，從農(nóng)作物種植方面來看，過去農(nóng)民單一地大規(guī)模種植糧食作物，如今已轉(zhuǎn)變?yōu)榉N植一些高效經(jīng)濟(jì)作物，如櫻桃、草莓、藍(lán)莓、圣女果和花卉等。

3.2.2 發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，建立農(nóng)業(yè)示范園。鼓勵農(nóng)戶不斷發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，進(jìn)行有機(jī)蔬菜種植，發(fā)展田園綜合體等復(fù)合功能的涉農(nóng)業(yè)態(tài)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)、展銷、旅游等復(fù)合功能的一二三產(chǎn)融合項(xiàng)目發(fā)展，以及建立休閑觀光園區(qū)、蔬菜示范園區(qū)、產(chǎn)業(yè)融合園區(qū)、高科技和高效農(nóng)業(yè)示范園等農(nóng)業(yè)園區(qū)，促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)繁榮發(fā)展。

3.2.3 國家出臺相關(guān)政策進(jìn)行扶持。國家應(yīng)及時研究出臺相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)部委應(yīng)密切配合，加強(qiáng)政策支持和供給。因地制宜支持各地設(shè)施農(nóng)業(yè)等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)走向?qū)嵺`，推動涉農(nóng)業(yè)態(tài)發(fā)展、引導(dǎo)一二三產(chǎn)融合項(xiàng)目和一些農(nóng)業(yè)園區(qū)發(fā)展，指導(dǎo)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體規(guī)范發(fā)展［5］。

4 結(jié)語

“大棚房”建設(shè)本質(zhì)上屬于違法占用耕地行為，“大棚房”問題整改行動必須貫徹到底。目前，各地“大棚房”問題整改已處于后續(xù)監(jiān)管、建立長效機(jī)制以防止問題反彈的階段，最重要的就是做好后期監(jiān)管，嚴(yán)守耕地紅線的同時促進(jìn)農(nóng)村三產(chǎn)融合和農(nóng)民創(chuàng)收。總之，在整改過程中，農(nóng)戶、購買者、政府等都起著至關(guān)重要的作用，要想解決當(dāng)前存在的問題、處理好農(nóng)村發(fā)展與耕地保護(hù)的關(guān)系、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合和農(nóng)民創(chuàng)收，不僅需要各主體共同努力，而且需要立足當(dāng)?shù)貙?shí)際，從而實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展。