《動(dòng)物檢疫管理辦法》在實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題及建議

任孝斌 黃賢雷 孫祥倉(cāng)

(1，山東省牡丹區(qū)畜牧水產(chǎn)服務(wù)中心 274009；2，山東省菏澤市動(dòng)物衛(wèi)生技術(shù)中心 274000）

《動(dòng)物檢疫管理辦法》 作為《動(dòng)物防疫法》 的部門(mén)配套法規(guī)于2002 年頒布，并分別于2010 年和2019 年進(jìn)行修改。其頒布實(shí)施在強(qiáng)化重大動(dòng)物疫病防治、控制，促進(jìn)動(dòng)物檢疫檢驗(yàn)工作，保障公共安全和動(dòng)物衛(wèi)生方面具有非常重要的意義。但在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中還存在諸多不便于操作的情況，急需盡快做出修改。

1 存在的問(wèn)題

1.1 官方獸醫(yī)管理制度不全

《動(dòng)物檢疫管理辦法》 規(guī)定，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)接到報(bào)檢后應(yīng)及時(shí)指派官方獸醫(yī)對(duì)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品實(shí)施檢疫，出具檢疫證明，加施檢疫標(biāo)志。自2012 年開(kāi)始，全國(guó)對(duì)官方獸醫(yī)進(jìn)行資格驗(yàn)證，原來(lái)從事動(dòng)物檢疫監(jiān)督執(zhí)法的動(dòng)物檢疫員或監(jiān)督員絕大部分都要進(jìn)行確認(rèn)。由于現(xiàn)行規(guī)定對(duì)確認(rèn)的審查標(biāo)準(zhǔn)和程序不統(tǒng)一，條件寬松，造成目前各地雖然官方獸醫(yī)確認(rèn)的人員數(shù)量多，但能真正上崗操作且從事動(dòng)物檢疫監(jiān)督的人員卻很少，有相當(dāng)一部分根本就不直接從事此項(xiàng)工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前在一線履職的官方獸醫(yī)僅占60.1%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足越來(lái)越大的檢疫工作量。再者，由于2005 年獸醫(yī)體制改革不到位及近兩年來(lái)機(jī)構(gòu)改革的多樣性、復(fù)雜性和各地的不統(tǒng)一性，致使有的地方把職能和人員劃歸到農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法或城市綜合執(zhí)法中，使得官方獸醫(yī)隊(duì)伍不穩(wěn)定、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法力量削弱，人員沒(méi)有方向感[1]。

1.2 乳用、種用動(dòng)物檢疫及引種審批手續(xù)復(fù)雜，且目前種用動(dòng)物檢疫標(biāo)準(zhǔn)國(guó)家還沒(méi)有制定

雖然《動(dòng)物檢疫管理辦法》 對(duì)非乳用、種用動(dòng)物及伴侶動(dòng)物的產(chǎn)地檢疫做出了明確規(guī)定，但種用動(dòng)物精液、卵、胚胎、種蛋供體動(dòng)物尚缺乏健康標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)地檢疫實(shí)際是無(wú)規(guī)可依，不好操作，存在較大的瀆職風(fēng)險(xiǎn)。

1.3 跨省調(diào)運(yùn)種用乳用動(dòng)物審批成本高

根據(jù)《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》 第四十六條、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《動(dòng)物檢疫管理辦法》 第七章要求，跨省引進(jìn)種用動(dòng)物、乳用動(dòng)物及其胚胎、精液、種蛋時(shí)，需向輸入地辦理行政審批手續(xù)。當(dāng)前，養(yǎng)殖場(chǎng)和養(yǎng)殖企業(yè)在申請(qǐng)辦理中存在4 個(gè)主要問(wèn)題：一是養(yǎng)殖企業(yè)（場(chǎng)）到省級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)遞交申報(bào)審批材料路途較遠(yuǎn)，耗時(shí)耗力耗財(cái)，不符合便民原則；二是省級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)輸出地動(dòng)物疫情狀況不了解，僅靠一些紙質(zhì)材料來(lái)進(jìn)行行政審批有較大風(fēng)險(xiǎn)；三是根據(jù)《動(dòng)物檢疫管理辦法》 規(guī)定，養(yǎng)殖企業(yè)（場(chǎng)）在申報(bào)行政審批時(shí)對(duì)應(yīng)遞交的有關(guān)申報(bào)材料未做明確規(guī)定，以至各省具體要求標(biāo)準(zhǔn)不同，致使輸出地養(yǎng)殖場(chǎng)戶無(wú)所適從。四是按照相關(guān)法律法規(guī)要求跨省調(diào)運(yùn)乳用、種用動(dòng)物，還需要進(jìn)行相關(guān)動(dòng)物疫病的實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)，但檢測(cè)成本較高，手續(xù)很煩瑣。現(xiàn)實(shí)中，由于監(jiān)管執(zhí)法力度不大，一些養(yǎng)殖場(chǎng)戶普遍存在假借商品動(dòng)物名義調(diào)運(yùn)種用乳用動(dòng)物的現(xiàn)象，這樣極易造成動(dòng)物疫病流行和動(dòng)物源性食品安全事件。

1.4 畜禽產(chǎn)品到達(dá)目的地以后進(jìn)行分銷(xiāo)換證的隱患較大

根據(jù)《動(dòng)物檢疫管理辦法》 第二十六、二十七條要求，畜禽產(chǎn)品到達(dá)目的地后需要在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行分銷(xiāo)，對(duì)當(dāng)?shù)負(fù)Q證工作進(jìn)行相關(guān)規(guī)定，但由于缺乏對(duì)動(dòng)物分銷(xiāo)換證工作的操作標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)實(shí)工作中由于產(chǎn)地官方獸醫(yī)只負(fù)責(zé)在原產(chǎn)地當(dāng)時(shí)的檢疫結(jié)果是否健康無(wú)疫，但隨著動(dòng)物產(chǎn)品在運(yùn)輸、銷(xiāo)售環(huán)節(jié)的時(shí)移性和復(fù)雜性，當(dāng)?shù)毓俜将F醫(yī)在分銷(xiāo)換證時(shí)存在沿途被感染等許多無(wú)法掌控的因素，使得動(dòng)物產(chǎn)品分銷(xiāo)換證存在大量隱患。動(dòng)物產(chǎn)品分銷(xiāo)中由于要滿足儲(chǔ)藏單位出入賬記錄齊全，而出入賬的建立和監(jiān)管不屬于動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，所以官方獸醫(yī)在實(shí)際工作中并不能很好地執(zhí)行，所以分銷(xiāo)換證帶來(lái)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)很大。

1.5 檢疫標(biāo)志加施工作量巨大

根據(jù)《動(dòng)物檢疫管理辦法》 規(guī)定，對(duì)分割、包裝的動(dòng)物產(chǎn)品必須加施檢疫標(biāo)志，并且檢疫標(biāo)志完整是分銷(xiāo)該批產(chǎn)品合格的條件之一。在實(shí)際工作中，由于檢疫標(biāo)志用量巨大，給駐場(chǎng)官方獸醫(yī)工作增加了非常大的壓力。以山東某市2019 年為例，全市56 家屠宰企業(yè)全年共使用檢疫標(biāo)志1.7 億枚，由于政府資源配備嚴(yán)重不足，每個(gè)企業(yè)平均駐場(chǎng)官方獸醫(yī)只有兩名，所以由駐場(chǎng)官方獸醫(yī)親自粘貼是不可能完成的工作，造成由于資源配置不對(duì)等，官方獸醫(yī)被迫把檢疫標(biāo)識(shí)交給屠宰加工企業(yè)流水線上的工人進(jìn)行粘貼。這樣一來(lái)，駐場(chǎng)官方獸醫(yī)就涉嫌違反了動(dòng)物衛(wèi)生法律法規(guī)規(guī)定，加大了失職瀆職風(fēng)險(xiǎn)。

1.6 關(guān)于補(bǔ)檢行為需出具“非封鎖區(qū)證明” 的規(guī)定不合理

根據(jù)《動(dòng)物檢疫管理辦法》 第四十一、四十二條，對(duì)被查獲的非法動(dòng)物產(chǎn)品的補(bǔ)檢要求條件，貨主在5d 內(nèi)需提供輸出地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)出具的來(lái)自非封鎖區(qū)證明。根據(jù)《動(dòng)物防疫法》 規(guī)定，發(fā)生動(dòng)物疫情的如果需要封鎖，依法發(fā)布封鎖令是當(dāng)?shù)厝嗣裾?dāng)?shù)貏?dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所僅是當(dāng)?shù)厝嗣裾O(shè)立的一個(gè)部門(mén)，所以“來(lái)自非封鎖區(qū)的證明” 應(yīng)改由輸出地縣級(jí)以上人民政府或授權(quán)當(dāng)?shù)孬F醫(yī)主管部門(mén)來(lái)出具比較合適。由于非法物標(biāo)獲地一般不在產(chǎn)品輸出地，有的沒(méi)有產(chǎn)品產(chǎn)地標(biāo)識(shí)，違法相對(duì)人不能證明準(zhǔn)確產(chǎn)地，所以能獲得非封鎖區(qū)證明的可能性很小。另外，在貨主獲取非封鎖區(qū)證明材料期間，非法物需要采取證據(jù)登記保全，保管費(fèi)用負(fù)擔(dān)沒(méi)有在《動(dòng)物檢疫管理辦法》 中規(guī)定，執(zhí)行起來(lái)難度較大，分歧較多。

1.7 條件保障方面嚴(yán)重滯后

近幾年，我們各級(jí)政府把動(dòng)物疫病控制機(jī)構(gòu)、規(guī)模飼養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)化廠區(qū)建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站建設(shè)等工作作為重點(diǎn)，對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及隊(duì)伍建設(shè)投入很少，檢疫工具設(shè)備簡(jiǎn)陋，由于動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法裝備差，基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所執(zhí)法手段和執(zhí)法能力亟待提升，導(dǎo)致許多動(dòng)物衛(wèi)生違法行為不能及時(shí)進(jìn)行查處，極易造成動(dòng)物疫病擴(kuò)散和食品安全事件發(fā)生。另根據(jù)《動(dòng)物檢疫管理辦法》 和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部文件規(guī)定，要求各地加強(qiáng)動(dòng)物檢疫申報(bào)點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，但由于各級(jí)政府財(cái)政投入少，并且缺乏工作經(jīng)費(fèi)支持，各地全部達(dá)到建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)困難程度較大。

2 建議

（1）各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)加大對(duì)基層檢疫機(jī)構(gòu)編制投入力度。由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部從頂層協(xié)調(diào)編制配置和財(cái)政部門(mén)落實(shí)基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)工作經(jīng)費(fèi)，制定并納入地方人民政府績(jī)效考核，保障基層尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)的人員編制和經(jīng)費(fèi)。

（2）盡快出臺(tái)官方獸醫(yī)管理辦法。加大行業(yè)系統(tǒng)培訓(xùn)力度，統(tǒng)一并規(guī)范官方獸醫(yī)上崗條件和技術(shù)水平要求，進(jìn)一步加強(qiáng)官方獸醫(yī)的統(tǒng)籌管理和使用制度制定，規(guī)范動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法行為。

（3）制定種用動(dòng)物檢疫標(biāo)準(zhǔn)。自《動(dòng)物檢疫管理辦法》 發(fā)布以來(lái)，種用動(dòng)物檢疫標(biāo)準(zhǔn)一直遲遲沒(méi)有制定，致使官方獸醫(yī)在檢疫工作中無(wú)標(biāo)準(zhǔn)可依，檢疫隨意性較大，建議盡快制定發(fā)布。

（4）修訂檢疫換證規(guī)定。建議修訂為由經(jīng)銷(xiāo)者出具檢疫信息追溯票據(jù)或電子追溯碼；對(duì)動(dòng)物產(chǎn)品儲(chǔ)藏后再進(jìn)行銷(xiāo)售的不予更換檢疫證明，應(yīng)重新向當(dāng)?shù)貏?dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申報(bào)檢疫。

（5）動(dòng)物屠宰檢疫合格后，在加施檢疫標(biāo)志工作修改為官方獸醫(yī)監(jiān)督指定的獸醫(yī)專(zhuān)業(yè)人員或屠宰企業(yè)進(jìn)行加施，減輕駐場(chǎng)官方獸醫(yī)工作強(qiáng)度。

（6）國(guó)家對(duì)動(dòng)物檢疫申報(bào)點(diǎn)建設(shè)加大經(jīng)費(fèi)投入力度。各級(jí)人民政府應(yīng)將動(dòng)物檢疫申報(bào)點(diǎn)的建設(shè)納入動(dòng)物防疫體系建設(shè)整體工作規(guī)劃和年度計(jì)劃，加大財(cái)政投入，改善工作條件，補(bǔ)充完善開(kāi)展工作需要的檢疫設(shè)備和工作條件。