中國海洋事務信息公開之現狀與發展方向

張晏瑲，王 宇

(1.大連海事大學 a.法學院；b.黃渤海研究院，遼寧 大連 116026； 2.大連海事大學 深圳研究院，廣東 深圳 518063)

一、引 言

“目前我國信息數據資源80%以上掌握在各級政府部門手里，‘深藏閨中’是極大浪費。”[1]李克強總理的比喻充分體現出我國政府已經意識到政府部門應當充分利用其所掌握的數據資源以更好地實現國家現代化治理。海洋事務相關信息作為政府掌握信息中的重要部分與人民的生活息息相關，有關海洋權益、海洋經濟、海洋生態環境、海洋資源等方面的信息不斷影響著我們的生活。海洋事務相關信息的公開不僅是國家加快海洋強國建設、形成現代化海洋治理體系的需要，也有利于增強政府公信力，保障公民的基本權利，培養參與型公民。

黨的十八大報告首次確定以“建設海洋強國”為主題的國家發展戰略目標，即“提高海洋資源開發能力，發展海洋經濟，保護海洋生態環境，堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國”，但一個全方位、綜合性的戰略，光有制度層面的建構還不夠，還需要普通民眾通過行動去激活這種制度。自2019年《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《政府信息公開條例》)修訂后，政府信息公開化已成為普遍共識，但仍有許多細節問題亟待解決，特別是關于海洋事務信息公開的研究還處于較為滯后狀態。因此，本文將從相關立法和國內實踐現狀出發，通過討論其他國家的制度建設經驗，探索適合于我國的海洋事務信息公開的制度模式，探析我國海洋事務信息公開制度的發展方向。

二、海洋事務信息公開的必要性

海洋事務信息公開是保障海洋事務利害關系人權益的必要措施，對于海洋經濟發展、國家制定優質的海洋政策具有重要的推動作用。

(一)信息公開是保障海洋事務利害關系人權益的必要措施

由于科技的進步以及對海洋探索的不斷深入，海洋事務相關信息公開涉及的利益群體范圍也逐漸擴大，從海洋漁業的政策規定到海洋環境的保護、污染防控都牽涉到不特定多數民眾的利益。[2]但神秘主義色彩是傳統行政的特點，若沿襲傳統習慣，行政機關往往會將決策過程列為機密，[3]而決策過程無法實現透明化，與決策有關的信息不公開，將直接影響利益相關人的權益實現。信息公開所倡導的理念是使政府治理不僅要做到決策過程透明化，還應將與該決策有關的信息進行公開，尤其是對可能因該決策而權益受影響之人公開。[4]12-13信息公開的必要性在于，一方面，行政行為具有外部性和相對性的特點，行政行為往往涉及相對人的切身利益，若不公開，則直接剝奪了利益人“知”的權利，利害關系人無法主張其權利訴求，自然其權益也無法得到有效保障；另一方面，信息“陽光化”不只是防止行政機關濫用公權的一項重要舉措，還能促使行政機關以及其他政府組織主動為民眾提供行政服務，有利于服務型政府的建設。[5]筆者認為，服務型政府的含義是要使人們能夠幫助自己。在政府保障信息“陽光化”之后，人們出于對自身利益的關切，自然會參與到某些公眾事務的民主過程中，以保障自己的合法權益。因此，從保證公民基本權利和建設服務型政府的角度，保證海洋事務相關信息的公開十分必要。

(二)信息公開是繁榮海洋經濟的重要推動力

21世紀是信息化的時代，信息資源的重要性已引起世界性的關注。1999年，歐盟發表的《信息社會中的公共信息綠皮書》(Green Paper on Public Sector Information in the Information Society)中，從經濟、社會發展與歐洲的一體化等許多方面回答了“為什么公共部門的信息是歐洲的關鍵資源”等問題，闡述了信息社會的前提是公共部門信息資源的有效開發和利用。美國圖書館與信息科學全國委員會在一份權威性報告中指出政府信息資源的重要性及信息資源利用中面臨的挑戰。[5]以上文件都概述了信息如此重要的原因之一在于信息不對稱會造成資源浪費，延緩經濟發展，只有信息自由流動，才能優化資源配置，促進經濟增長。近年來，包括世界銀行與國際貨幣基金組織等在內的各種國際組織都充分認識到通過信息公開增強政府透明度對經濟發展的促進作用。[5]79對于整個國家而言，政府無疑是最大的信息所有者和控制者。所以，政府進行信息公開以促進信息自由流動是優化資源配置、促進經濟發展的重要推動力。

目前中國海洋新興產業正在快速增長，年均增速超過12%，產業發展水平處在世界前列。[6]通過上文分析可知，要實現經濟的繁榮發展，信息公開是重要推動力。《山東海洋強省建設行動方案》就指出，實現海洋經濟發展目標的行動重點包括“建立國家海洋數據交換和共享機制”。[7]因此，海洋經濟的繁榮離不開海洋事務相關信息的公開。

(三)信息公開是國家制定海洋政策的重要環節

在國家制度層面，信息公開可以打破行政部門各自為政的局面，使相關聯的行政部門得以統一、協調。[5]在公共生活層面，信息公開有利于民眾積極地參與到海洋事務中去，從而增加一個制度的維度，使政府關于海洋事務的決策更加理性，同時這也是一個增強社會凝聚力的過程。正如劉瑜在《民主的細節》中所言，“正是在一次次的‘參與儀式’中，公民一次次地肯定自己在這個政治社區里的成員身份，從而增加社會認同感”[8]。

歐盟于2007年啟動了整合性海洋政策計劃，旨在提供一種渠道，使得有關海洋治理、開發研究以及海洋發展的相關信息得以公開，促進政府部門的協調運作。(1)歐盟委員會《歐盟海洋綜合政策(藍皮書)》，國家海洋局翻譯，2007年版。《中國海洋21世紀議程》第十七章宣稱“沿岸國在其管轄領域內必須推行整合性海洋治理及可持續發展海岸及海洋環境”，同時指出“合理開發海洋資源，保護海洋生態環境，保證海洋的可持續利用，單靠政府職能部門的力量是不夠的，還必須有公眾的廣泛參與，其中包括教育界、大眾傳媒界、科技界、企業界、沿海居民及流動人口的參與，而沿海地區的基層政府在組織民眾參與方面起著特殊作用”。(2)《中國海洋21世紀議程》第十一章“公眾參與”11.1段。公眾參與可以彌補決策者不可避免的信息不充分與目標偏差，可以使結果更具公平性和完備性，還可以降低海洋管理過程中的困難。[2]公眾參與的先決性條件是公民知情權的實現。[9]公民知情權的實現需要政府進行信息公開，基層政府通過舉行聽證會等方式使信息公開流通，保障公民的知情權，從而保證海洋政策的科學性。因此，海洋事務的信息公開已經成為國家制度層面完善海洋管理、實施海洋戰略的必然要求。

綜上所述，海洋事務的決策和管理應首先讓公眾知曉，使民眾能夠獲得與自己切身利益有關的信息，如此民眾才能實際參與到政府的決策過程中。信息公開是對政府信息資源管理與信息技術政策的一次深刻挑戰，最后勢必會改變傳統的政府管理方式，不僅可以杜絕關于海洋事務可能的暗箱操作，還能刺激海洋經濟的發展，使行政管理的效率得以提升。

三、中國海洋事務信息公開發展現狀

中國海洋事務信息公開一方面應遵循2019年新修訂的《政府信息公開條例》中關于政府信息公開的基本邏輯，另一方面應當根據海洋事務信息的特殊性形成一套特有的信息公開目的、信息公開范圍、信息公開方法的體系。下文以《政府信息公開條例》中確立的基本理論為基礎分析政府信息公開理論對海洋事務信息公開的影響，并通過對我國目前海洋信息公開的實踐和效果進行總結，發現我國海洋事務信息公開發展中存在的問題。

(一)政府信息公開相關立法

從2019年新修訂的《政府信息公開條例》可以看出，我國對政府信息公開的邏輯在多年實踐的影響下產生了一些變化，包括政府信息公開的范圍、主動公開信息的內容、取消依申請公開中“根據生產、生活、科研等特殊需要”的限制條件等。從立法的變化中可以看出，我國政府信息公開正在從“知的需要”向“知的權利”轉型。[10]41具體來說，“知的需要”以公眾對信息的需求為前提，這與2007年《政府信息公開條例》中對依申請公開時要求申請人證明自身特殊需要一脈相承，但該規定也影響到政府信息以公開為基本立法原則的執行。而“知的權利”強調公眾對信息獲取具備一般性、普適性、無限性的權利基礎，強調的是不以特定主體、特定領域、特定需要為限制的信息獲取。[10]49

另一方面，《政府信息公開條例》第1條強調要“充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用”，可以看出，我國信息公開制度在保證公民“知的權利”的同時，也強調政府的公共服務性質。這體現出政府不再單純是信息提供者，同時也是信息數據的開發利用者，還是數據開放的受益者。如《上海公共數據開放暫行辦法》第24條第2款規定，“本市鼓勵數據利用主體與市場經濟信息化部門、市大數據中心以及數據開放主體開展合作，將利用公共數據形成的各類成果用于行政監管和公共服務，提升公共管理的科學性和有效性”，即通過政府的原始數據配合社會上有能力的個人和組織共同挖掘數據的潛在價值，實現數據的共享及對數據的最大化利用。《十三五國家信息化規劃》中明確提出要打破信息壁壘和信息孤島，構建統一高效、互聯互通、安全可靠的國家數據資源體系，打通各部門信息系統，推動信息跨部門跨層級共享共用。

另外，《政府信息公開條例》第4條要求政府信息公開的專職化及制度化，《國務院辦公廳關于做好施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉準備工作的通知》也對設立專門負責本機關信息公開工作的機構提出了要求。以往的公開機構往往是由某一部門兼任，這使得該部門在承擔原有職責的同時還要肩負信息公開之責，故信息公開的質量因行政資源有限無法保證。對此，上述規定要求負責信息公開的機構應當專職化，這在一定程度上解決了政府信息公開機構的設置問題。同時，《政府信息公開條例》還設專章規定了考核評議制度、監督檢查制度、舉報調查制度等政府信息公開監督制度。考核評議制度使得政府機構必須主動公開信息，監督檢查制度和舉報調查制度則讓政府對公開的信息保持客觀和中立，有利于提高政府信息公開的質量。

綜上可知，《政府信息公開條例》和地方相應立法對數據、信息公開的重視為海洋信息化發展提供了良好的環境和基礎，同時對促進海洋信息共享、提升海洋管理水平提供了重要依據。

(二)海洋信息公開法律及實踐

在海洋信息公開領域，鑒于海洋事務相關數據具有周期性、數據量大、內容繁雜、專業性強的特點，同時海洋信息對海洋經濟開發、安全管控、權益維護、生態保護等活動的決策具有重要的作用，2015年國家海洋局頒布的《中共國家海洋局黨組關于全面推進依法行政加快建設法治海洋的決定》第13條規定，“全面推進海洋管理政務公開……認真貫徹實施《政府信息公開條例》……加大主動公開力度，重點推進海洋行政審批、海洋生態環境、海洋公益服務、財政預決算等領域的政府信息公開”。2016年，國家海洋局全面推進決策、執行、管理、服務、結果公開，進一步推動和規范政務信息公開工作。[11]《國家海洋局關于進一步落實國務院辦公廳〈關于全面推進政務公開工作的意見實施細則〉的通知》(國海辦字〔2017〕1號)規定，根據海洋工作實際，加強政策解讀、回應社會關切、建設公開平臺、擴大公眾參與等工作。該文件同時對公開要求和公開目錄進行了詳細的列舉說明。《國家海洋局關于印發〈國家海洋局政府信息公開實施辦法(試行)〉的通知(2016修訂)》(國海規范〔2016〕5號)依據《政府信息公開條例》對主動公開、依申請公開和不予公開三種情況做出了詳細的規定，同時明確了政府信息公開的監督保障機制。

在實踐中，原國家海洋局通過網站平臺建設，截至目前已公布18份《國家海洋局公報》，各個領域的海洋事務公報包括中國海洋環境質量公報、中國海洋災害公報、中國海平面公報、海域使用管理公報、中國海洋經濟統計公報、海洋工程環境保護和海洋傾廢管理月報、全國海水利用報告，發布69篇政策解讀，以及政府采購、法規及國務院文件、規范性文件及政策規劃、用海公告等方面的內容。同時，原國家海洋局要求做好政務輿情監測工作，擴大輿情收集范圍，對重要政務輿情、媒體關切等熱點問題，認真研判處置。2015年到2017年國家海洋局政府信息公開年度報告中主動公開的內容也在逐漸變化，(3)根據2015年到2017年國家海洋局政府信息公開年度報告，2015年主動公開的內容為“海洋環境保護、海域使用和海島管理、海洋預報減災、海洋科技、行政管理及財政預決算”，2016年主動公開的內容為“涉及多個領域的《國家海洋公報》，行政審批事項，執法檢查工作的內容，海洋生態環境、海域、海島監管信息，公布重大建設項目批準信息，海洋環境狀況信息，海洋災害信息和減災信息等”，2017年主動公開的內容為“海洋經濟管理方面、海洋生態環境保護方面、海域海島使用方面、海洋預報減災方面、海洋科技方面、財政管理信息方面、極地大洋事業方面、公開人大政協提案議案辦理情況”。參見文獻[12]～[14]。整體呈現擴大的趨勢，國家海洋局說明將進一步拓展主動公開政府信息的范圍。[13]2015年到2017年依申請公開的政府信息分別為39件、21件和20件，主要涉及海域使用審批、海洋環境保護、海洋經濟統計信息等事項。[12-14]

地方立法在涉海事務信息公開方面，根據國家有關法律法規的規定也根據自身情況制定了更為具體的海洋信息公開文件。例如，山東省海洋與漁業廳每年更新發布一次《山東省海洋與漁業廳政府信息公開指南》，對需要主動公開的信息編制《山東省海洋與漁業廳政府信息公開目錄》，對依申請公開的信息規定了具體的操作流程。上海市水務局、上海市海洋局通過“上海水務海洋網站”(4)上海水務海洋網站網址：http://www.shanghaiwater.gov.cn。專門設置信息公開項目，對水務海洋法規及各類水務海洋事務資訊進行公開，并依據《上海市水務局上海市海洋局政府信息公開實施細則》(滬水務(海洋〔2017〕95號))制定政府信息公開指南，對主動公開范圍和公開途徑進行細化規定，并通過政務信息公開年報披露海洋事務的公開情況。筆者通過查詢了解到，各省網站均對海洋事務設置“政務公開”欄目，對海洋事務相關信息的主動公開和依申請公開進行了詳細的規定。目前完全公開的海洋事務信息大多為統計、評價信息，如水質評價結果、空氣質量評價結果、污染物排放量統計結果等，原始數據公開較少，環保、水利、漁業、林業等行業的大多數原始數據都為不公開數據，需通過相關申請程序授權后登錄方可獲得。[15]100-101

海洋事務相關信息相比于一般的政府信息有其特殊性，在海洋事務信息公開領域，除了應通過信息公開保障公民的知情權外，還應通過保障信息的有效共享提高海洋事務相關信息的利用度，并通過共享數據提高政府行政執法能力。目前，我國涉海部門多達20多個，各類海洋數據分散在各級管理部門和各業務部門之間，數出多門現象比較嚴重；[16]中央和地方信息內容共享存在脫節情況，同時因缺乏海洋信息專業的技術人員導致海洋信息管理混亂，海洋環境數據收集能力不足，海洋信息利用度低，海洋信息共享不足，“數據孤島”普遍存在，進而導致海洋信息對海洋經濟開發、安全管控、權益維護、生態保護等活動的決策支持作用未能充分體現。因此，在海洋事務管理中不僅要強調信息的公開，更要強調信息的共享，即調動政府、主體企業、非營利組織以及公眾的積極性，通過建立信息共享機制，填補信息鴻溝，打破信息孤島。

四、國際上海洋事務信息公開之觀察

世界上一些發達國家早已意識到信息公開對于海洋綜合管理的重要性，不僅制定了政府信息公開方面的法律，把政府信息公開的活動以法律的形式加以規制，還制定了海洋基本法，設立專門的海洋機構作為公開主體，完善信息公開范圍，統籌海洋管理工作。[17]

美國建立了較為完善的政府信息公開法律制度，形成了一個由《信息自由法》《個人隱私法》《陽光下的政府法》《聯邦咨詢委員會法》和《電子信息自由法修正案》共同構成的較為完備的政府信息公開法律體系。這種法律體系使政府行為最大限度地處于公眾的監督之下。[18]關于海洋事務的信息公開方面，美國于1999年制定了國家海洋經濟計劃，旨在為國家提供一個范圍廣闊的、與現代經濟以及社會信息相關的交流平臺和機制，并預測出美國的海岸領域以及海岸線可能會發生的一些趨勢。2000年，美國《海洋法》規定海洋政策委員會所有的會議記錄及文件必須進行公告且可以為公眾隨時查閱，除此之外，利害關系人還被允許出席公開會議，并可以就會議議題發表書面或口頭建議。(5)Section 3(e)(2) of the Oceans Act 2000, United State.通過對美國《海洋法》的研究可知，國會通過該法的目的在于獲取建議以使整合性海洋政策得到可持續發展。[4]172004年，布什簽署命令，宣布成立新的海洋政策委員會。新海洋政策委員會完全按照治理與善治的協力原則，強調政府、企業和公民社會在涉海活動中的三方協作和伙伴關系，其職能包括“收集、開發、傳播和交換有關海洋事務的信息”[19]。2010年，為強化海洋的綜合管理，奧巴馬簽署《關于海洋、我們的海岸與大湖區管理的行政令》(National Policy for the Stewardship of the Ocean, Our Coasts, and the Great Lakes)，宣布出臺管理海洋、海岸帶和大湖區的國家政策。該項政策旨在有效保護、管理和養護美國的海洋、海岸帶和大湖區的生態系統與資源，其中也強調了信息公開的重要性，及其對提高公眾了解認識水平從而實現保護海洋目的的重要性。[20]同時，美國通過實施“綜合海洋觀測系統”、“海軍海洋科學發展計劃”、“海洋數據獲取與信息提供能力增強計劃”等一系列專項，形成了一整套海洋信息獲取、傳輸、處理與應用的體系，強化海洋活動中的信息優勢。[21]

加拿大是世界上第一個實施綜合性海洋管理立法的國家，早在1996年，加拿大就頒布了綜合性海洋管理法——《海洋法》(Oceans Act,1997年1月31日生效)。加拿大的海洋戰略以《海洋法》為核心，同時提出了一系列新型管理方法：堅持一個方法，即在海洋綜合管理中堅持生態方法；重視兩種知識，即現代科學知識和傳統生態知識；堅持三項原則，即綜合管理原則、可持續發展原則和預防為主原則；實現三個目標，即了解和保護海洋環境、促進經濟的可持續發展和確保加拿大在海洋事務中的國際地位；加強三種協調，即政府各部門間的協調，政府與產業界的協調，以及政府、產業界和廣大公眾的協調。[22]在加強政府和公眾協調方面，加拿大通過《海洋法》為其海洋政策設計了一種新路徑，即在海洋事務方面削弱公權力的干涉，而鼓勵公眾參與。為此，加拿大設立綜合協調機構——海洋事務機構委員會，其主要任務是實現海洋事務的信息公開，協調與海洋有關的政策和規劃活動。[23]同時，加拿大政府還設置加拿大漁業和海洋圖書館(Fisheries and Oceans Canada Library)提供信息、工具和服務,以支持加拿大漁業管理和航道的安全。[24]如此一來，加拿大的海洋治理策略就要求體制內和體制外的利益關系人進行協作，達到一種“共治”的局面。

英國的《信息自由法》確立了英國現行的信息公開制度，該法規定的信息是指以任何形式記錄的信息，任何人(包括自然人和法人)都有權利要求公告機構公開信息。在海洋事務方面，為實現海洋的可持續發展、海洋利用的經濟和環境目標，以及海洋的統籌全局規劃，英國于2009年出臺了《海洋及海岸準入法》(Marine and Coastal Access Act)。該法第一部分就明確規定將成立全面負責海洋管理工作的“英國海洋管理組織”，以實現信息資源共享，以及科學化、規模化與現代化的海洋管理。例如，海洋管理組織的職能之一是審批海洋使用許可證，《海洋及海岸準入法》第21條第2款就規定，任何涉及管理部門頒布許可證的事項以及被許可人都必須公告。從整體上看，《海洋及海岸準入法》的出臺過程，就是不斷調研與廣泛磋商互相交錯的過程，《海洋及海岸準入法》是政府和社會各界智慧的結晶。因此，其中有關管理、規劃、許可證審批和執法的條款，也都強調了信息資訊公開，鼓勵公眾廣泛參與，使利益相關者在海洋管理中發揮積極作用，實現海洋綜合管理。

2005年，日本海洋政策研究財團向政府遞交了《海洋與日本：21世紀海洋政策建議書》，其中提出的具體改革措施就包括設置海洋政策統籌官(負責海洋事務管理)及海洋政策推進室，設置海洋咨詢會議。[25]該研究財團又于2006年發表了《海洋政策大綱：尋求新的海洋立國》和《海洋基本法草案》，敦促政府盡快制定海洋綜合政策和海洋基本法。在此推動下，日本國會于2007年4月通過了《海洋基本法》。[26]同時，日本針對本國的海洋事務成立由各黨議員、海洋問題專家和政府官員組成的海洋政策委員會。日本學術界和產業界也積極提出有關海洋問題的政策建議，并呼吁在海洋開發中“產學官”聯合，以提高國民對海洋問題的理解與關心。[27]通過形成完善的信息共享系統，多方位獲取信息，以實現海洋綜合管理。

綜上所述，不同國家在海洋治理方面都有自己的特色，但也可以看出，發達國家均十分重視海洋事務相關信息的公開以實現海洋善治。[28]通過上文分析，可以總結出以下值得我國借鑒的經驗。其一，對海洋信息公開應設計比較完整的法律體系，并通過效力較高的法律進行統一規范，起到統領的作用；其二，應設立整體性的協調機構，形成海洋信息公開、吸收公眾意見、整合體制內和體制外意見的一體化服務型機構組織；其三，公眾向政府做出政策回應也屬于海洋管理信息公開的內容[29]，因此，應當加強對公眾反饋信息處理的透明度，即讓公眾了解到政府對公眾意見的采納程度；其四，加大對公民的教育力度，提高公民獲取海洋事務資訊和管理海洋事務的積極性；其五，政府公開信息的目的是實現信息的有效利用，挖掘信息的潛在價值，因此信息披露的標準化和科學合理性以及信息的有效共享是信息公開及共享中需要重點關注的領域。

五、中國海洋事務信息公開的發展方向

國家管轄海域素有“藍色國土”之稱，但海洋與陸地相比，顯著的不同在于海洋是廣泛連通的，即使人們可以使用海域的概念，利用經緯度等技術手段，對海洋做出此疆彼界的劃分，對海洋實行分割“占有”，但人們無法在此疆彼界分割的狀態下實現海洋的價值。[30]因此，無論信息公開的目的是利用海洋還是保護海洋，都應遵循海洋連通的自然本性，在公開時應將海洋事務相關信息作為一個整體，這就要求海洋事務相關信息的流通性、透明度及標準化程度應當更高。本文在此提出以下三點建議。

第一，更加注重海洋信息主動公開的效果。政府部門應針對傳統用海人通過單獨教育培訓等方式，加大海洋事務相關信息公開的力度，從注重公開數量向注重公開質量發展。對于傳統用海人——漁民，海域使用規劃以及許可、海洋環境信息等相關信息與其利益密切相關，但在海域使用過程中，由于大部分漁民海洋環境保護意識薄弱以及缺乏專業知識，如果不對海洋環境信息進行公開，漁民會因為水域污染、生態破壞等問題面臨“失海”現象。例如，浙江省舟山市海洋與漁業局反映，鑒于近年來海洋捕撈成本不斷上漲，很多漁民轉向海水養殖，這在獲得較高效益的同時會對海洋生物的棲息地造成巨大破壞，并造成海水污染等問題。[31]漁民由于對海洋自凈功能的傳統認知，無法意識到污染問題的嚴重性，不能提出很好的解決辦法，這最終會影響漁民收益，威脅到水產資源的可持續增長。上述案例顯示出海洋事務相關信息公開的效果不佳容易導致海洋管理不善問題。國家海洋局自2000年開始每年公布《中國海洋環境質量公報》，涵蓋了生態系統、污染源、自然災害等多方面的海洋環境質量狀況，但該公報的內容和數據多用于學者對我國海洋環境狀況的研究，在提高漁民的環境保護意識以及指導其行為方面的作用還未顯現。這就迫切需要政府加大主動教育的力度，強化漁民用海管理，實現海洋善治。

第二，提高政府處理公眾反饋信息的透明度，將該部分信息同樣作為信息公開的重點。公眾參與程度已經成為衡量一個國家或者地區海洋環境事業發達程度和海洋環境管理水平高低的重要標志，[32]公眾參與同時也是保證海洋事務決策科學性、推進海洋政策和法律順利實施的重要前提。[2]為保證公眾參與，政府不僅應當將公眾參與決策所需的信息予以發布，同時應當把對公眾信息的吸納情況置于公眾的監督之下，真正保證信息的透明和公眾的參與。可以借鑒英國的做法，通過深入調研與廣泛磋商，在立法和政府的行政過程中廣泛收集公眾的意見和建議，并在政府信息公開年度報告中進行披露。這一方面會增強公眾的參與意識，另一方面也有利于政府匯集公眾智慧，改善海洋治理。

第三，加強海洋事務相關信息公開與互聯網結合，充分利用數據共享平臺提高信息可用性。《2017年國家海洋局政府信息公開年度報告》中指出，下一步的工作計劃是：“進一步加強和改進政府網站建設，加大工作力度提高網站傳播能力。加快推進海洋數據共享開放。推動網上政務服務大廳的建設工作，將政務服務向網上辦理延伸。”[14]從中可以看出，政府部門已經具有政務服務向網上辦理延伸的意識。因此對于依申請公開海洋事務信息的情況，應當不斷向網上辦理發展，為公眾提供更便捷的獲取與自身生產生活利益相關信息的渠道。但是目前我國海洋數據發布共享平臺眾多，平臺建立初衷、服務對象和技術標準不一，各平臺發布的海洋數據范圍、類型、精度、格式、表現形式等不盡相同，發布數據內容還在一定程度上存在交叉重疊，未能體現海洋數據共享的成效。因此，按照統一規劃、統一標準、統一開發、統一實施的原則，建立海洋生態環境監測數據共享平臺及其門戶網站十分重要。應根據共享用戶類別，明確界定用戶享有的信息范圍、信息內容和信息屬性，定期更新和發布海洋生態環境監測數據目錄和元數據信息，按照統一的共享數據格式提供數據服務。[15]101

六、結 語

隨著“藍色國土”之爭愈演愈烈，國家“十二五”規劃將“堅持陸海統籌、制定和實施海洋發展戰略，提高海洋開發、控制、綜合管理能力”的海洋經濟發展以單獨一章的形式加以強調和要求。國家“十三五”規劃更進一步要求“加強海洋氣候變化研究，提高海洋災害監測、風險評估和防災減災能力，加強海上救災戰略預置，提升海上突發環境事故應急能力。實施海洋督察制度，開展常態化海洋督察”。此外，黨的十九大提出“加快建設海洋強國”，其中一如既往地重視海洋生態環境保護。而“21世紀海上絲綢之路”的構建則離不開所有國民及海上絲綢之路周邊國家的參與。對此，應在加快職能部門間整合的同時防范行政專斷，在加強政府部門間協作的同時充分發動群眾的力量，而防范行政專斷的具體方式之一是相關信息的公開，使公眾充分參與的首要前提就是要保障公眾能夠適時獲得充分的相關信息。當代海洋管理存在過分強調海洋管理的國家行政主體性問題，政府與非政府組織之間的協調能力不足，政府與民眾、社會組織之間的聯系不足[33]。因此應認識到治理和傳統上“管理”的區別，當務之急是加強海洋事務相關信息公開的建設，調動、融合社會各界的力量，完善政府的治理體制，以實現建設海洋強國的目標。