中國構建南海安全合作機制的目標、原則與路徑

李忠林，徐玉格

(華東政法大學 政治學與公共管理學院，上海 201620)

自2009年以來，以美國奧巴馬政府“重回亞太”為標志，域外大國的南海政策和域內國家的南海政策產生戰略聯動，導致中國和東盟國家2002年簽署《南海各方行為宣言》所塑造的整體可控的南海局勢面臨失控的危險，南海安全問題日益突出。特別是自2016年以來，美國及其盟友以“航行自由”加大南海問題的軍事介入，美國已改變其在主權爭端上長期堅持的不持立場的“不選邊站”政策，其以英國、法國、德國為代表的歐洲盟友對南海問題的關注持續加深；“南海仲裁案”加速南海問題的國際法轉向，各方圍繞“南海仲裁案”展開的博弈持續至今，被域外大國和部分國家視為指責中國“不遵守國際法”和向中國施壓的籌碼；“南海行為準則”(以下簡稱“準則”)磋商進程持續推進，部分域外大國企圖干預進程，“準則”能否構建地區海上新秩序則引發各方關注。整體來看，南海問題已經超越了南海爭端本身，從最初的以島礁主權歸屬和海洋劃界為代表的海洋權益爭奪，延伸到大國戰略博弈、地區秩序塑造以及法理斗爭等多重領域。面對由此引發的復雜的南海安全局勢，各方單純依靠增加軍事實力這一傳統方式謀求自我安全系數的提高只會陷入“安全困境”的邏輯。因此，推動構建公正合理的南海區域安全合作機制非常必要。構建起符合區域共同利益的安全合作機制，通過合作加強區域內國家之間的信任和透明度，加強命運共同體建設的共同使命感，從而強化規范的自我約束和機制約束，不僅有助于幫助各方擺脫南海局勢的“安全困境”，維護南海局勢的和平穩定，也能有效增進成員之間行為的可預測性和可信任性，還可以有效應對外部因素干預地區事務產生的風險。正如習近平主席在亞洲相互協作與信任措施會議上所指出的，“針對復雜的地區熱點問題，有關各方要保持冷靜、堅守和平，避免采取使局勢升級的行動，通過建立規則機制管控危機，通過增進互信緩和緊張，通過政治手段化解危機，逐步推動問題解決”[1]。因此，構建南海安全合作機制研究具有重要的理論價值和現實意義。實踐層面上，“準則”是目前各方關注度最高、期待最高的最有可能達成的南海安全合作機制，盡管其仍面臨著不少磋商方面的困難和實施方面的挑戰。近年來不少學者研究了中國構建南海安全合作機制的相關問題。[2-6]本文擬在既有研究成果的基礎上，對中國構建南海安全合作機制的目標、原則與路徑等框架進行探索，努力勾勒出中國參與南海安全合作機制建設的基本目標、基本原則、基本思路和基本路徑。

一、中國參與南海安全合作機制建設的基本目標

南海安全形勢的復雜性決定了中國參與南海安全合作機制建設基本目標的階段性和多元性。南海安全合作機制建設本質上謀求安全，安全的威脅應對和價值追求決定了安全合作機制的目標可以從低級目標和高級目標來解釋，也可以解釋為“積極安全”(positive safety)和消極安全(negative safety)。積極安全是指有關國家主動采取措施謀劃應對安全問題，側重于預防潛在安全威脅、直面現實安全挑戰和擴大自身安全空間，其特點包括主動性、進取性。消極安全是與積極安全相對應的，是指有關國家被動采取措施應對安全問題，主要著眼于消除安全隱患，防止發生沖突，其特點包括被動性、防御性。就中國而言，參與南海安全合作機制建設的基本目標既要包括低層次的消極安全合作，也要包括高層次的積極安全合作，在不同的安全形勢下追求不同的安全合作目標。

一方面，中國在南海安全合作機制建設問題上的消極目標主要是謀求減少損失，即被動應對安全威脅的現狀。它具有被動性，止損、預防和扭轉是其主要特征。第一，防止南海安全局部升級。即保持南海局勢整體可控，防止意外事件或局部緊張局勢升級為激烈的國家間對抗。目前，低烈度沖突增多已成常態，如何控制局部低烈度沖突的消極影響，使之不至于引發國家間對抗是中國需要著重解決的問題。[7]中越“中建南事件”、中菲“黃巖島事件”、中美軍艦的近距離對峙已經為有關各方敲響了警鐘。中國與其他各方需要充分利用現有南海問題雙邊或多邊磋商機制，加強溝通與對話，妥善管控分歧，不采取使具體爭議進一步復雜化的對抗性措施。第二，扭轉中國在南海問題上的被動局面。主要旨在緩解中國在本地區的系統性安全壓力，消解域內外國家對中國的擔憂、疑慮等安全赤字問題。具體而言，對沖和制約以美國為中心的安全同盟體系的負面作用，同時減輕東盟國家對中國的戰略疑慮，增進政治互信。[8]第三，防止域外大國介入南海問題帶來的消極影響。近年來，美國的南海政策進行了較大調整，在加大軍事介入南海問題力度的同時，拉攏其他盟友和伙伴組建以“美日印澳”為代表的南海議題反華聯盟，并利用多邊場合頻繁對中國實施規則治理和輿論抹黑。大國博弈成為中國在南海問題上的重要戰線，中國需要破局。

另一方面，中國在南海安全合作機制建設問題上的積極目標主要是謀求增進收益，即主動謀劃應對安全威脅的能力。它具有主動性，增益、進取和推進是其主要特征。第一，維護南海地區總體和平穩定，推動南海安全共同體建設。在百年未有之大變局下，中國的國內改革和建設仍需要一個和平穩定的外部環境，構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局。同時，南海地區總體和平與穩定，有助于保障和促進“一帶一路”倡議和周邊命運共同體的建設，而建設南海安全共同體有利于各方踐行責任共同體、利益命運體，也是建設人類命運共同體的題中之義。第二，增進與其他各方的相互信任，減少因為信任赤字產生的誤解與誤判，消除可能產生的不良影響，促進與有關各方的互利合作。信任赤字是阻礙中國和其他有關各方在南海展開深度合作的主要障礙，而信息溝通和對話交流是破除信任赤字的唯一現實選擇。中國和其他有關各方需要在政治、外交、軍事、人文等多層次展開多渠道、多平臺的溝通與對話，其他領域積累的信任和善意可以傳導至安全領域，從而為安全局勢的管控做出貢獻，為爭端的最終解決創造制度條件。第三，抓住南海安全事務中國際規則的制定權，進一步發揮中國在地區事務中的引領作用，加大中國的國際話語權和制度性權力。機制的安排應當充分與時俱進，反映國際政治現實和國家間力量對比。中國應靈活引領和塑造南海相關制度的原則、宗旨和程序，充分反映自身的利益和訴求，同時積極推動和引導南海相關制度朝著更加公平、合理和有效的方向轉型發展。第四，利用島礁建設提供安全公共產品。中國加強在南海提供優質的國際安全公共產品和公益服務的能力，比如燈塔建設、人道主義援助、海上聯合搜救與救災等，有助于維護南海的安全、穩定和航行自由。不容忽視的是，非傳統安全領域的合作有助于增進信任、構筑共識和管控分歧，以及擴大在傳統安全領域的合作。

二、中國參與南海安全合作機制建設的基本原則

長期以來，中國在南海問題上堅持原則的堅定性和政策的靈活性，形成了具有中國特色的南海問題主張立場和政策實踐。參與南海安全合作機制建設，中國應推動與有關各方在相互尊重的基礎上凝聚共識、形成合力，確立構建南海安全合作機制的基本原則，共同維護南海局勢的和平與穩定。

(一)堅持基本的國際法和國際關系基本準則

要堅決維護當前以《聯合國憲章》宗旨和原則為核心的戰后國際秩序和國際體系，推動與南海周邊各國一起做現行國際體系的參與者、建設者和貢獻者，而非旁觀者、解構者和破壞者，積極構建以相互尊重、合作共贏為核心的新型國際關系，共同推進世界和平與發展的崇高事業。在此前提下，堅決遵守以1982年《聯合國海洋法公約》為代表的國際法，同時堅持和平共處五項原則以及其他公認的國際關系原則，避免部分國家將視野局限于《聯合國海洋法公約》，將其視為應對南海問題的唯一法律依據，忽視其他國際法及其判例對南海問題的指導意義。充分尊重和利用中國與東盟國家2002年達成的《南海各方行為宣言》，以及此后落實《南海各方行為宣言》和推進“準則”過程中達成的一系列共識和制度性安排，比如，落實《南海各方行為宣言》高官會和聯合工作組會。充分尊重和利用中國與東盟在交流互動的長期實踐中形成的以政府間聯合聲明、諒解備忘錄、政府間協議為代表的系列政治共識。其中，《聯合國海洋法公約》《南海各方行為宣言》以及和平共處五項原則是中國和東盟國家應當堅持的國際法和國際關系基本準則，理應在南海問題上發揮關鍵性作用。

(二)堅持具有地區特色的“亞洲安全觀”

亞洲具有自身的特殊性，亞洲地區的安全議題有著自身的區域特色。任何亞洲地區(無論是陸地還是海洋)的安全機制都要遵循這一基本要求，即針對亞洲安全問題，堅持亞洲特色，堅持和踐行亞洲安全觀，逐步探討構建符合亞洲特點的地區安全合作新架構。因此，亞洲安全形勢的發展推動構建具有亞洲特色的安全治理模式，南海安全機制的創設和發展應順應時代發展潮流，契合地區國家需要。習近平主席明確指出：“亞洲的事情歸根結底要靠亞洲人民來辦，亞洲的問題歸根結底要靠亞洲人民來處理，亞洲的安全歸根結底要靠亞洲人民來維護。”[1]中國倡導共同、綜合、合作、可持續發展的亞洲安全觀，倡導協商對話而不是武力威脅，倡導開放包容而不是相互排斥，倡導合作共贏而不是零和博弈。[1]中國倡導的亞洲安全觀充滿東方智慧，體現亞洲特色，增強了亞洲國家的利益共同體、命運共同體和責任共同體意識，有利于地區國家增進互信和協作，能夠對亞洲區域的安全合作起到帶動引領作用。中國倡導的亞洲安全觀是開放合作型的安全觀，并非將美國等域外勢力拋出亞洲安全事務的議事日程，而是堅持地區國家為主，域外國家為輔。它歡迎域外國家為亞洲區域的和平發展貢獻正能量，發揮建設性作用，同亞洲國家一起促進亞洲安全穩定和發展繁榮。在亞洲安全觀的指導下，南海安全合作機制的構建必須堅持符合南海地區的實際情況，堅決反對域外國家破壞本地區國家促進地區安全努力的行為，特別是域外國家在本地區構建排他性的安全機制和系列安排。中國和東盟國家圍繞“準則”磋商取得系列成果充分說明，在沒有域外勢力介入和干擾的情況下，中國和東盟國家完全有能力、有信心處理好南海爭端等區域問題。

(三)堅持合理預期、循序漸進的原則

南海安全問題涉及多方重要利益訴求，各國之間信任程度有限，行之有效的安全合作機制的發展需要一個細致復雜的系統工作和協調過程，有關各方宜遵循“先易后難、循序漸進”的原則，逐步推進深化安全合作。“消極安全合作”先行、“積極安全合作”后試，非傳統安全先行、傳統安全后試，以此推動安全對話與機制安排一步一步向前發展推進。南海問題的復雜性要求南海爭端各方對制定旨在緩和該地區海上緊張局勢的安全合作機制抱有合理預期，而非一步到位。南海爭端在短期內獲得解決的可能性較小，在相當長的時期內，各方的主要任務是通過管控分歧、防止沖突來維持現狀，以及通過建立相互信任措施增進了解和互信水平，為南海具體爭端的解決奠定必要的基礎。就當前而言，主要是在貫徹落實《南海各方行為宣言》的基礎上盡快制定“準則”管控分歧，以及從非傳統安全入手加強海上安全合作和從海洋經濟領域著手推進海上資源共同開發。這是一個長期的過程，中間會出現反復甚至是倒退。但是唯有如此，才能逐步觸及南海爭端的核心議題——島礁主權歸屬和海洋劃界。如果反其道而行之，則不僅導致核心議題難以解決，也必然影響其他領域的合作以及彼此關系大局。

(四)堅持協商一致原則

協商一致是解決爭端的基本方法和必然選擇。南海安全問題關系到域內外主權爭端方和利益攸關方等多方的利益，在處理南海安全事務過程中必須進行充分的協商，了解各方的立場和觀點，兼顧域內外不同國家的安全利益訴求。不能將一國的安全利益強加于其他國家，也不能忽視任何一個國家合理的安全關切。要堅持和發揚亞洲國家長期以來形成的相互尊重、協商一致、照顧各方舒適度的亞洲方式，加強地區各項安全機制協調，圍繞彼此一致或相近目標逐步開展合作，形成合力，求得實效。[1]比如，中國對“準則”的法律約束力問題始終堅持開放性態度，其結果取決于磋商，這要求其必然在協商一致的基礎上通過。如果沒有協商一致作為基礎，很難達成共識或制定出機制方案，而即使達成共識或制定出方案也很難具有可持續性，無法有效維護南海和平穩定。因此，南海安全合作機制建設必須堅持協商一致原則，達成廣泛共識。

(五)堅持和平解決爭端的原則

和平解決爭端是《聯合國憲章》和《聯合國海洋法公約》明確規定的國際關系基本準則和國際法基本原則。聯合國通過的一些重要決議和宣言中都確認和重申了和平解決國際爭端的原則。此外，很多重要的區域性國際組織的章程和區域性條約都明確規定了以和平的方法解決成員國間爭端的義務。這一點也得到了國際社會的反復實踐和反復確認。國家關系中存在的任何領土、民族、宗教和資源爭端或糾紛，應本著平等協商的精神以和平的方法來解決，禁止使用武力或以武力相威脅。任何試圖以武力解決爭端的做法只能激化矛盾，為爭端的最后解決增添難度，造成地區局勢的不穩定。堅持以和平方式解決爭端，必須反對動輒使用武力或以武力相威脅的行為，反對為一己之私挑起事端、激化矛盾，反對以鄰為壑、損人利己。[1]武力手段不能從根本上解決南海的安全問題，也不符合周邊國家和人民的根本利益。直接當事方應當友好協商談判和平解決問題，反對使用武力，已經成為南海周邊國家的基本共識。需要指出的是，堅持和平解決爭端，不僅要求直接當事方拒絕使用武力或以武力相威脅，也堅決反對其他利益方在南海炫耀武力，破壞地區安全氛圍。

三、中國參與南海安全合作機制建設的基本思路

現有條件下，中國參與南海安全合作機制建設的基本思路應該重點關注兩個問題：一是安全合作機制的形式與內容之間的關系，即孰輕孰重的問題；二是安全合作機制的主導權問題，即是放棄、爭奪還是共享的問題。

(一)安全合作機制的形式之爭讓位于功能作用

東盟及其成員越南、菲律賓等國家長期傾向于在南海問題上建立約束力較強的正式性機制安排。在他們看來，自身實力與中國存在較大差距，機制約束和地區國家組團、引進域外大國制衡一道構成自身對沖中國的戰略選擇。1992年，東盟在其外長會議發表的《東盟南海宣言》中提出，建議有關各方基于《東南亞友好合作條約》的原則建立一個南海國際行為準則。2002年，在“準則”遇阻而最終通過的《南海各方行為宣言》中，最后一條仍然重申制定“準則”將是各方努力目標。2012年以來，東盟國家對通過“準則”應對南海安全形勢抱有高度期待，他們預期中的“準則”較之《南海各方行為宣言》是一份具有法律約束力的文件。不難發現，建立一套具有法律約束力的“準則”一直是東盟方面在南海問題上追求的目標。

相對而言，中國更傾向非正式的南海安全合作機制。正如有學者所言，非正式國際機制擁有自身優勢，比正式國際機制擁有更大的靈活性和機動性[9]，國家在情勢發生變化時容易對協議內容進行調整、修正和補充。隨著以美國為代表的域外勢力對南海的介入有增無減，南海問題國際化、復雜化已成為難以逆轉的事實。中國為了應對未來的情勢變化與突發危機，需要保持對外政策的靈活性與主動性，非正式國際機制更符合中國的戰略需要。顯然，這種分析是具有一定道理的。在國際政治的分析框架下，實力較弱的行為體對國際法和多邊主義具有天然的偏好，而實力越強的行為體越偏好更大的政策活動空間。

從某種程度上說，制度化水平較低的南海機制的確有助于中國保持決策的靈活性與主動性，也為中國維護海洋權益的行為留下較大余地，其邏輯類同于南海斷續線的法律地位和功能。但是事物都有兩面性，其不足之處也非常明顯。一方面，由于非正式南海機制制度化水平較低，導致其對違反機制的行為界定模糊，其監督機制、懲罰機制和強制執行機制都存在缺陷，這導致非正式南海機制缺乏拘束力，有效性存疑；另一方面，非正式南海機制的沖突管理效用有限，促進合作的信任建立措施也未能發揮其應有的效用，而且非正式南海機制對大國行為的限制較小，這使美國有更多插手南海問題的機會。[10]顯然，這也不是中國愿意看到的。相較而言，在正式南海機制的框架下，中國的行動自由雖會受到一定限制，但其在限制中國行動的同時，也會限制其他南海聲索方的行為，對各方都產生較為嚴格的約束。任何違背機制的行為都能夠得到相對清晰的界定，中國與其他聲索方發生沖突的風險會有所降低，南海局勢因此可以得到有效控制。同時，中國可以借此將美國排斥在正式機制之外，壓縮美國等域外勢力介入和攪局南海問題的操作空間。有觀點認為，相較現階段的非正式南海機制，制度化水平較高的正式南海機制更加符合中國在南海地區的利益，中國政府應改變對于非正式機制的主觀偏好，切實推進有關機制向更高的制度化水平發展。[10]

這里存在一個困境：非正式南海機制賦予了自身較大的活動空間，但機制的低制度化水平決定了其效用限度；正式南海機制因其較強的約束力而值得期待，但是也限制了自身的活動空間。中國和其他國家都面臨這種困境。其實，機制的正式性與非正式性只是機制的一種存在形式，關鍵在于如何發揮實際作用。因此，應該將重點放在機制的作用上而不是形式上，根據實際安全形勢和安全需求妥善處理機制安排的存在形式問題，脫離具體情況空洞地討論安全合作機制的形式與內容孰更重要沒有意義。如果一種機制安排能夠增進信任措施建設，即使是非正式的安排也應該加以重視和推動。一種機制即使是官方的正式安排，也有可能因為分歧過大而陷入僵局。中方一直對同東盟國家商談“準則”持開放態度，說明“準則”是否具有約束力本身并不重要，它取決于各方的磋商，其關鍵在于各方是否會遵守達成的協議。因此，中國和東盟國家應該超越南海安全合作機制的形式之爭，尋求廣泛共識，以實用性、功能性和可操作性為標準推動“準則”的制定。

(二)機制的主導權之爭讓位于共同主導

與冷戰期間相比，中國在東南亞地區安全中的角色已發生巨大改變，作為秩序的建構者和維護者，中國的參與是東南亞地區的重要安全保障。但是，歷史記憶和現實問題造成的信任赤字，特別是中國近幾十年的快速和強勢崛起，給區域內其他國家造成較大的安全壓力，以致“中國威脅論”長期甚囂塵上，中國釋放的善意經常被無視或者利用。中國如果強行推動主導性南海安全合作機制的建立和運行，得到有關各方支持的前景并不明朗，甚至會加重某些國家的疑慮和擔憂。同時，美國、日本等域外大國長期致力于利用南海問題牽制中國的發展，絕不會任由中國實現這一目標。簡而言之，中國強行主導南海安全合作機制在短期內并不可行，也無必要。

但是，南海安全問題的應對和管理必須依靠地區國家，而不能依靠美國等域外勢力。美國等外部勢力介入南海是既成現實，已經成為影響南海局勢走向的關鍵外部變量。大國良性互動是維護亞洲安全的根本保障，建立中美之間的南海危機管理機制尤為重要。但是，中國不能指望美國自愿選擇和中國合作，中國應該更加積極，以靈活務實的姿態，主動加強與美國在南海問題上的戰略對話與合作。現有機制顯然無法管控中美南海危機，《海空意外相遇行為準則》無法應對中美可能遭遇的對峙局面或更嚴重的危機，這需要中美建立更為具體有效的風險管控機制。最為重要的是，中美需要達成一個默契或者一個雙方都能接受的模式，既能維護美國的戰略信譽，也能對美國的安全關切予以回應，又不至于損害中國合理的海洋權益主張。因此，中美在這一區域形成新的海上力量和相互認知平衡之前，兩國必須建立更高層級的溝通機制，防止不斷增多的意外風險影響甚至打破中美之間的戰略默契。[11]

中國和東盟應適度保持“準則”的透明度。考慮到美國對南海問題和“準則”磋商的關注，中國可以嘗試適時適度地保持“準則”磋商對美國的透明度，增信釋疑。一方面，鑒于美國與部分東盟國家的密切關系，磋商的內容和進程也會被美國所掌握；另一方面，中國的開誠布公反而可以彰顯發展中美關系的誠意和善意，有利于緩解美國的疑慮和擔憂，并“提升這些域外大國對中國和東盟國家合作促進南海地區安全穩定的信心，同時這些域外大國也要尊重11個國家達成的關于南海問題的政策立場，避免過度負面渲染甚至不負責任地橫加干涉”[12]。

加強中美南海大國協調，主要目標是減少大國干預造成的破壞性作用。考慮到目前及今后一段時期美國、日本欲借助“印太海洋聯盟體系”主導地區安全形勢，中國應當致力于防止美日等國奪取南海安全議題上的發言權和在安全合作機制上的主導權。中國需要借助東盟的力量，推動中國與東盟之間相關安全合作機制的建設。從戰略框架上，首先是堅持東盟的中心地位。東盟一直是推動機制建設的主導力量，充分顯示了小國集團政治在地區安全合作中的作用。中國要繼續支持東盟主導的系列機制的發展，尊重東盟在地區合作中的中心地位。其次，在南海問題上，堅持“雙軌機制”和中國-東盟協調機制，尋求強化中國與東盟共同主導南海區域安全合作機制的發展。在區域安全合作機制中發揮主導作用，爭取建立區域安全合作機制的主導權，不是中國的現時最高目標。當前階段，中國應當積極促進南海安全合作機制的建設，著力尋求增強中國在南海區域安全合作機制中的發言權和話語權，而非單一和絕對主導權。

四、中國參與南海安全合作機制建設的基本路徑

南海安全問題日益突出，制度、機制和規則是今后中國維護南海安全局勢的重要工具手段。中國必須在南海安全合作機制構建的進程中有所作為。

(一)培育南海安全共識，打造南海安全共同體

南海安全問題極其復雜，涉及眾多利益攸關方，現實主義權力政治仍然盛行，近年來傳統安全與非傳統安全挑戰不斷出現。經過各方多年探索和努力，各類南海安全合作機制建設初步發揮作用，但是安全合作理念還有待進一步完善。安全理念的差異，也是導致目前南海安全合作不盡如人意的原因，并直接作用于安全合作機制的建設。建立起共同體意識是致力于沖突解決的第一步。[13]在南海安全問題上，各方必須從根本上破除追求霸權、依靠武力、零和博弈的舊安全觀，基于以互信、互利、平等、協作為特征的新安全觀，承接東盟堅持倡導的共同安全、合作安全、綜合安全理念，與共同倡導和培育的南海安全觀，培育南海安全共識，打造南海利益共同體、責任共同體和安全共同體。

2019年4月，習近平主席正式提出“海洋命運共同體”重要理念。該倡議是中國直面全球海洋治理問題的重要創新，展示了中國愿與各國共同維護海洋和平安寧的擔當。南海周邊國家一致認為，南海的安全穩定事關周邊各個國家的切身利益，維護南海的和平穩定、促進共同發展是周邊各國人民的共同愿望。這反映了當今各方聯系更加緊密、命運休戚與共的現實需求，也說明了謀求發展仍是各方的首要戰略目標，平等互信、合作共贏是各方的共同價值觀和最大利益公約數。目前，中國正在積極推進“一帶一路”建設，東盟國家則是中國的重要伙伴，東南亞地區也是目前對于該倡議參與程度最深的區域。有學者就指出，“中國-東盟命運共同體”建設將成為推動人類命運共同體構建的典范。[14]因此，中國應當在習近平主席打造“海洋命運共同體”思想指導下，充分利用海上絲綢之路建設的歷史契機，率先倡導和系統闡述中國版的南海安全觀，培育共同安全意識，凝聚共同安全共識，打造新型安全伙伴關系，推動南海周邊國家和國際社會廣泛接受和普遍認可“南海安全共同體”這一理念。

(二)研究現有合作方案，借鑒其他合作案例

目前國內外有關方面提出不少南海安全合作機制的方案。越南、印度尼西亞、菲律賓等國先后提出了有利于本國訴求的“U形方案”、“環形方案”和“C形方案”等。這些方案普遍贊同南海各國沿海岸線向外擁有200海里海域，重疊部分由各有關國家協商解決，200海里以外區域則由包括中國在內的各國共同擁有等內容。知名南海問題專家、美國學者馬克·瓦倫西亞提出了“南沙管理機構模式”。在該方案下，各聲索方在凍結主權的基礎上簽訂《南沙條約》，并成立“南沙管理機構”，實現對南海地區資源開發的共同管理。同時，日本、美國等可以取得非正式成員的地位以協調爭端；島礁占有保持現狀但必須實現“非軍事化”，其他聲索方有權進行科學考察和資源開發；以等距離線法劃分海域并以此決定島嶼歸屬。但是，這些方案均無視其他國家對中國南海島礁的非法占有，意圖將這種非法占有合法化、實際占有永久化，將各自占有變為共同擁有。相應地，中國學者高之國從地區合作機制的角度提出了南海問題的應對之策，建議成立“南海合作理事會”，以改變目前中國在安全合作機制上的被動局面。[15]

此外，中國需要認真總結其他涉海問題安全合作機制的模式和經驗教訓。“北海模式”是西歐有關國家在北海爭議水域共同開發資源的方法。菲律賓政府曾經提出參照“北海模式”來解決南沙問題，由爭議國家共享、共管南海。《斯瓦爾巴德條約》在承認挪威對該群島享有充分和完全主權的同時，允許各締約國的公民自由進入，可在遵守挪威法律的前提下從事生產和經營活動。[16]南海各方按“斯瓦爾巴德模式”簽訂類似的協定這一建議也被反復提及。北極理事會也提供了成功范例，關于成立“南海合作理事會”的建議正是以“北極理事會”為范本。上海合作組織的誕生從邊界談判開始，這與今天的南海爭端高度類似，也可以為解決南海問題提供借鑒。但是，鑒于南海問題的特殊性，對上述模式的借鑒應當有所選擇和鑒別。

(三)重視雙邊合作機制，互動多邊合作機制

美國、日本等域外國家與東盟各國普遍建立了雙邊安全合作關系，對地區安全局勢存在較大影響，地區安全格局因此呈現中國、東盟和以美國為首的域外大國“三足鼎立”現象。這種雙邊安全合作關系對于美國在地區安全局勢中發揮作用不可替代。畢竟，雙邊關系是國際關系的基礎，也是國家間交往和互動的基本形式。因此，在南海問題上，中國應同東盟成員國建立和完善雙邊海上安全合作機制。南海爭端兼具雙邊議題和多邊議題，雙邊途徑解決爭端是其基本選項之一。鑒于東盟成員國的多樣性和多元化特征，中國應與相關東盟成員國分別建立雙邊海上安全合作機制，解決雙邊南海問題中的具體和特殊問題。重視雙邊合作機制也與中國長期以來始終堅持的由爭端當事國通過政治磋商的方式解決南海爭端的精神相符合，雙邊機制應該在管控南海危機、解決南海爭端方面發揮基礎性作用。中國與越南解決北部灣海上劃界正是通過雙邊談判的方式完成的，雙方目前同樣正在以雙邊的方式磋商北部灣灣口外海域劃界和共同開發問題。杜特爾特政府執政以后，中菲兩國建立起南海問題雙邊磋商機制并已經成功舉行多輪會談，在漁業捕撈、油氣共同開發等具體議題領域取得顯著成效。而且，南海安全形勢變化主要源于雙邊關系的變化，同時也以雙邊的形式表現出來，比如中越“中建南事件”、中菲“黃巖島事件”等。多邊機制對這些問題顯然并沒有發揮應有的作用，而這些問題的最終平息主要還是依靠雙邊機制的作用。

同時，中國與東盟國家的雙邊海上安全合作不是對東盟的軟制衡，它本身就是對中國-東盟海上安全合作的重要補充。兩種機制旨在相互促進，相互托底。比如，隨著中菲關系的惡化，中國和東盟開始加快推進“準則”的磋商進程；而中菲關系的轉圜則對“準則”的磋商起到了重要的推動作用。而且，中國和東盟的安全合作固然有助于南海安全局勢管控，但是作為本源的南海主權爭端最終還是需要依靠聲索方之間的合作才能解決。

(四)推進“準則”磋商，統領南海秩序建設

隨著全球治理成為國際社會的共識，圍繞國際規則的博弈正在重塑國際政治，各主要國家開始在追求傳統權力的基礎上，尋求通過規則主導權之爭獲取制度性權力。近些年來，中國與東盟國家圍繞“準則”的磋商進程明顯加快，迅速完成“準則”框架、“準則”單一磋商文本草案及其一讀，中國還提出爭取在三年內與東盟國家完成“準則”磋商的愿景。中國與東盟國家等地區國家有能力、有意愿妥善管控分歧的背后，是“準則”正成為有關國家博弈的新焦點，它標志著南海問題從謀求實力優勢進入到謀求實力優勢和謀求規則優勢并舉的新階段。鑒于南海爭端難以在短期內徹底解決，維持現狀、管控分歧就成為各方的最大利益公約數，這種新態勢完全符合南海問題的發展趨勢。

南海的安全與秩序離不開具有包容性的、各方所接受的制度性安排來實現和維持。目前，“準則”是中國和東盟國家加強合作和管控南海局勢的主要抓手和著力點，雙方應借此在南海問題上建立一個基于規則框架的南海地區安全秩序，除此之外沒有更好的機制途徑去管控南海局勢。不僅是中國和東盟國家，美國等域外國家也對“準則”抱有極大的期待。因此，中國與東盟國家應抓住“準則”磋商取得積極進展和外部環境良好的歷史契機，積極推動和把握“準則”案文磋商進程，努力以“準則”為基礎推進建立南海地區海洋安全新秩序，通過打造具有地區特色、符合地區實際和需求的行之有效的規則體系，探索出一條具有亞洲特色的海上治理之路，真正把南海建設成“和平之海、友誼之海、合作之海”，實現南海地區長治久安。

(五)整合現有安全合作機制，建立地區安全架構

目前南海地區存在著難以克服的安全困境，未來危機管理機制的建立還有很長的路。因此，應對南海安全問題，必須立足現有機制。不過，由于它們的功能上限存在天花板，整合現有南海安全合作機制應是努力的重要方向。眾所周知，目前有南海安全領域形成了各種層次、各種維度、各種性質的機制安排。它們多以問題為導向，對與現有其他機制關系的考慮并非重點，從而使其包容性不夠充分并不時會發生沖突。整合現有南海安全合作機制，主要整合現有南海區域安全合作機制以及各類次區域合作機制，理順安全合作機制之間的關系，實現“1+1>2”的倍增效應，而不是建立一個強有力的、統一的全地區性安全合作機制。一方面，國家的多樣性使得建立覆蓋全亞洲的安全機制的意圖似乎變成了一個可望而不可即的夢想[17]；另一方面，區域所面臨的安全問題各不相同，需要的是不同而非統一的機制。如整合得當，這些次區域機制或可構成未來亞太區域安全架構的基礎。因此，隨著中國的日益崛起和影響力攀升，必然面臨地區甚至全球政治安全格局如何重塑的難題，如何協調亞洲現有的安全機制將成為一項關鍵而緊迫的任務。有效協調和管理現有的安全機制的關鍵是構建“地區安全新架構”，一個區域架構可以促進各種機制的合理化和協調化，包括中國、新加坡等在內的多個國家已經提出建議。地區安全架構由一個多層次的關系、制度和論壇的網絡構成，各個國家借以制定共同遵守的準則，并且采取行動來促進國際安全。這些規定和準則進而與國家間的權力動態共同作用，成為地區“秩序”的基礎。[18]

(六)注重國內立法，推動區域規則建設

構建南海安全合作機制需要加強國際合作，其中，加強海上執法國際合作是其重要方面。為此，中國需要加強國內涉海法律法規建設和實施，從國內法出發推動區域規則建設。《中華人民共和國海警法》(以下簡稱《海警法》)已于2021年2月1日正式施行。該法為中國海警開展海上維權執法活動提供了法律基礎，也規定了開展海上執法國際合作等內容。《海警法》是中國維護南海安全的重要法律依據，在中國極力推動構建基于規則的南海治理秩序這一局面下，無疑是從國內法出發推動區域規則建設的一個重要抓手。中國應以《海警法》實施為契機，推進以法治和規則為基礎的雙邊或多邊海上執法領域合作，共同維護國際和地區海洋公共安全和秩序。[19]類似的還有2021年9月1日正式施行的新修訂的《中華人民共和國海上交通安全法》。這些國內法均為中國執法力量在南海進行維權維穩和開展國際執法合作奠定了法律基礎。除了已經實施的《海警法》和《中華人民共和國海上交通安全法》外，中國還應推動本國海洋法的制定和建設。總之，健全涉海國內法律體系，積極行使《聯合國海洋法公約》在內的國際法賦予的海洋權利，履行相應義務，在為推動區域規則建設提供堅實法律保障的同時，妥善應對域外勢力對中國開展的所謂“航行自由活動”以及指責中國“違反國際法”的企圖。

五、結 語

冷戰結束以后，國際安全形勢發生巨大變化，和平理念已經深入人心，大規模的軍事對抗已經過時。國家之間相處的方式更加強調對話與合作，重心日益集中到機制建設、制度創新、文化傳播等軟實力乃至巧實力領域。有學者斷言，進入21世紀，國際社會競爭更多已由意識形態和社會制度之爭轉向國際機制內的競爭，而積極全面參與國際安全機制，將成為主權國家外交戰略的選擇。[20]這說明在全球治理成為世界潮流的歷史背景下，全球治理機制成為國際競爭的新焦點。而全球治理的本質是制度治理，它是一種合作型、開放型治理形式。因此，構建南海安全合作機制，是中國深入參與全球治理的必然選擇。這一選擇既符合時代發展潮流，也高度契合地區安全需要。中國作為爭端主要當事方和地區大國，在提升現有南海安全合作機制有效性的進程中理應發揮關鍵作用，借此強化中國在構建南海安全合作機制進程中的話語權。[21]在積極利用機制的力量維護南海地區安全、捍衛中國南海正當合法權益的同時，推動南海安全共同體、命運共同體和責任共同體的實現，以維護南海局勢的長治久安和中國東盟關系的行穩致遠。