日本校園欺凌事件中教育機構的調查報告義務

陶建國

（河北大學法學院，河北保定 071002）

調查報告義務是指教育機構特別是學校在發現欺凌問題苗頭或者欺凌行為造成嚴重后果時，有責任就相關事實關系進行調查，探明事情經過或者造成危害結果的原因并將調查獲取的信息提供于受害人及家長的一種義務。教育機構違反這一義務時，學校的設置者（國家、地方政府、社會團體）將承擔損害賠償責任。教育理論上對調查報告義務的正當性依據開展討論，產生了不同的理論觀點。盡管人們對正當性依據的見解不同，但沒有影響教育機構負有這一義務的實質性問題。對正當性依據的探析，促使人們思考學校、家長、學校設置者在教育制度中的法律地位與關系，從教育活動和教育制度應然性角度理解教育機構預防欺凌的責任。受社會現實、司法以及學理的影響，日本于2013 年頒布了旨在預防校園欺凌的《欺凌預防對策推進法》，該法將調查報告義務法制化，規定了重大欺凌事態的調查報告制度。在法律授權下，文部科學省出臺了《欺凌預防基本方針》《欺凌重大事態調查指南》，對調查報告機制的具體運行作出指導性規定。

一、教育機構調查報告義務正當性依據

（一）基于公共教育委托關系的正當依據說

淡川典子教授從家長承擔讓子女接受教育的義務與公共教育的委托關系角度推論出教育機構作為受托人負有調查報告義務。該學說認為，家長和學校設置者的關系是一種家長將一部分養育責任委托給學校設置者的關系，這一關系適用民法第656條的“準委托”的規定。基于這一委托關系，學校設置者對家長負有調查報告義務。淡川典子主張從學校的教育責任層面理解調查報告義務，強調把隱形的欺凌問題也納入課程，即把如何預防欺凌問題作為學校的課程內容，讓學生參與課程計劃，并將欺凌導致自殺后的事實調查置于課程內，通過調查活動給予實施欺凌行為的學生客觀審視問題的機會，克服欺凌行為。

淡川典子還論述了報告義務的職務專業性問題，認為學生因欺凌而自殺意味著學校在為該學生創造保障學習權環境方面的失敗。教師具有教師資格并且是通過選拔考試被錄用的，具有職業上的專業性。人們認為追究醫生的專業責任理所當然，可是很少關注教師的專業性問題，這是一種奇怪的現象。[1]教師應當像醫生那樣利用自己的專業知識從事教育活動，具有高度專業知識的教師未能利用其專業知識防止欺凌問題的發生，自然屬于專業上的過失，被追究教育事故責任亦理所當然。

（二）基于教育信息請求權的正當依據說

市川須美子教授認為，學校的調查報告義務來自家長教育權上的信息請求權。作為未成年人的學生不能完全依靠自己維護權利，家長基于孩子最佳利益保護者的地位可以代為行使權利。當孩子人身權可能遭受侵害或已經被侵害時，家長有權代替孩子行使權利、避免危害的發生或者恢復受到的損害。[2]家長的這一權利因委托而獲得，屬于一種兒童權利的信托關系。基于家長上述的代位權，當孩子遭遇人身傷害事故、學習成績急劇下降、產生人際關系糾紛等問題時，家長為了避免損害擴大化或者修復損害，有權利要求學校等教育機構提供事情原因、經過、再發防止對策等信息，教育機構對此負有調查和說明義務。

（三）基于教育要求權的正當依據說

中川明教授把接受教育的權利與教育制度緊密聯系在一起，從家長作為學校教育制度的利用者和承擔者這一角度導出學校負有調查報告義務的結論。他認為，基于個人積極性的權利行使，不但要對制度利用者的個人提供救濟，還應當同時給予個人指出制度缺陷并對制度加以修正的機會。學校是教育制度的承載者，家長在此制度中占據重要位置。教育立法上設置家長讓孩子上學的入學義務并為此確立了各種制度構架。作為制度而存在的學校對孩子的成長需要與家長進行合作，當學校的制度功能出現問題時，家長可以通過行使權利發揮克服制度缺陷、修正機能偏差的作用。對此，家長就涉及孩子的教育事項，可以基于家長權利向學校以及負責指導與監督學校的教育行政機關提出一定的要求，家長對學校的這一“教育要求權”必然包括要求學校以及教育行政機關提供學校事故信息的權利，學校相應負有義務。

針對校園欺凌問題，中川明教授主張有必要從學校教育制度中的人際關系調整機能不健全的角度把握校園欺凌。對于校園欺凌，學校的事實查明工作也屬于制度的日常性展開，即作為制度的日常性運轉，學校應當認真檢視是在何種背景和經歷下發生了欺凌事實，為了防止同類事件再次發生應當采取怎樣的教育應對措施。這也是調查欺凌行為事實的真正目的。

（四）基于家長知情權的正當依據說

2007年5月，校園欺凌自殺者家長、國會議員等社會各界80 人共同向日本政府提交《當事人及家長知情權的期望書》，期望書從家長知情權角度論述了學校負有調查報告義務的依據。基于知情權，家長有權獲取校園欺凌信息，要求學校必須將把握的欺凌行為的苗頭信息與家長共享，和家長協作預防欺凌。發生欺凌事件后，學校進行徹底調查，調查時必須重視被害人及其家長的意見，整個調查過程學校與家長應保持合作而非對立狀態，調查結果應第一時間告知家長。該期望書中表示，學生遭受欺凌傷害，受害一方最重要的權利就是知情權，這也是聯合國刑事被害人人權宣言中確立的最基本的權利。對于欺凌自殺者的家長來說，因堅信安全才把孩子托付給學校，孩子在自己目力不能及的地方死亡，此情形下，家長想獲知“孩子為什么遭受傷害、其原因為何、孩子是在何種經歷中抱有什么想法死去的”這樣的信息理所當然。從防止同樣事件再次發生角度看，同樣需要知曉發生了什么事實，這需要在實施徹底調查基礎上分析發生問題的原因，尋找解決問題的具體對策。[3]

二、教育機構調查報告義務的法制化

日本教育機構調查報告義務的法制化主要體現在《欺凌預防對策推進法》《欺凌預防基本方針》和《欺凌重大事態調查指南》三項政策與法規中。[4]

（一）賦予教育機構調查報告義務的具體規定

《欺凌預防對策推進法》第23條規定，學校在獲取學生遭受欺凌的舉報或者根據其他信息認為學生可能遭受欺凌時，應當迅速采取措施對欺凌事實的有無進行確認，同時將結果報告給學校的設置者。學校在教師對欺凌者進行教導以及對被欺凌者提供幫助時，為避免欺凌者家長和被欺凌者家長發生糾紛，應當采取將欺凌事件有關信息與家長共享的措施或其他必要措施。

根據《欺凌預防對策推進法》第28條的規定，當存在因欺凌致使該學校就讀的學生的生命、身體或財產有遭受重大損害的可能或者學生可能因欺凌不得已長時間缺課等重大事態時，學校或學校設置者為了應對欺凌行為或防止同樣事態再次發生，應當迅速設立相關組織，利用調查問卷及其他確切方法對重大事態進行查明事實關系的調查。學校的設置者或學校進行調查后，應向該調查所涉及的被欺凌的學生及其家長確切提供調查所涉及的重大事態的事實信息以及其他信息。

（二）調查程序的啟動及調查組織

學生遭受欺凌或者存在遭受欺凌可能性時，家長可以向學校或教育行政機構申請對相關事實進行調查，以了解學生遭受欺凌情況、探明相關事實發生的原因和經過。在家長提出了有根據的調查申請情形下，教育機構必須啟動調查程序，不得以任何理由拒絕。

對于重大欺凌事件，即使家長沒有申請調查，教育機構也應當啟動調查程序。發生了重大事態的欺凌事件，表明學校的教育出現了問題，這需要對相關問題進行檢視，重新思考欺凌預防的完善對策，防止同樣事件再次發生，故而，教育機構必須主動啟動調查程序。文部科學省在《欺凌預防基本方針》中明確了重大事態范圍，列舉了可參考的幾種情形。重大事態不僅指欺凌后果嚴重，還包括雖然沒有出現嚴重后果但行為本身具有危險性。比如，用刀具傷人時被物品擋住未能傷到身體、數次強行索要金錢超過1萬日元等都屬于重大事態。

對欺凌事件進行調查時，調查主體可以是學校也可以是學校設置者，根據事件特性及此前狀況，若由學校為主體實施調查不一定能夠取得重大事態處理和防止同樣事態發生的效果或者對學校教育活動產生妨礙時，可由學校設置者進行調查。由學校進行調查時，學校設置者應當給予必要的指導，提供包括人力在內的各種支援。無論由哪一主體實施調查都應當建立具備中立性、公正性、專業性的調查組織，這一組織的成員可全部由學校教職員工或學校設置者職員組成，也可以組建由第三方組成的調查組織。目前，日本更多采取的是由第三方人員組成調查組織這一方式，被稱為校園欺凌“第三方調查委員會”。很多地方的第三方調查委員會不是根據每次事件臨時組建，而是將其作為常設性機構設置于當地教育委員會或政府（其中的一些委員為兼職），這樣能夠保障需要調查時可以盡快啟動調查程序、避免因組建調查委員會而拖延調查時間。調查組織成員可以是律師、教師、精神科醫師、心理學家、福祉學家、警察以及其他具有專業知識和經驗的人士，這些組成人員必須與所調查的事件沒有任何利害關系或影響調查的其他關系。

（三）調查的實施及報告

調查組織必須向被欺凌者及家長告知如下事項：調查目的和目標、調查組織組成人員、調查時期和時間、具體調查事項和調查對象、使用的具體調查方法（面對面詢問、問卷調查等）和調查結果的提供方式等。進行調查時，要優先保護被欺凌的學生以及提供欺凌信息的學生。為了確保公平性和中立性，也要聽取欺凌行為實施者的意見。若調查結果存在瑕疵時，地方政府負責人應當重新組建調查組織進行再調查。符合以下情形的應當進行再調查：（1）發現了調查時未能獲知的新的重要事實或對新發現的重要事實未盡調查；（2）對事前經被欺凌的學生或家長確認的事實未盡充分調查；（3）對學校或學校設置者的應對措施未盡充分調查；（4）對調查委員會人選的公平性、中立性存有疑問。針對公立學校的再調查，當地政府負責人必須把調查結果報告于議會，報告內容則由地方政府結合事件特點以及個人信息保護的必要性確定。

調查結束后應當向被欺凌者或家長報告調查結果，為避免侵害相關人員的隱私，進行報告和說明時要根據當地政府頒布的個人信息保護條例整理出不宜公開的部分，但不得任意以個人信息保護為借口怠于履行信息提供與說明的義務。

（四）調查記錄的保管

調查獲取的信息記錄根據地方政府的文書管理規則進行管理，重大事態調查形成的記錄至少保管5年。學校定期實施的問卷調查、個人詢問記錄、欺凌通報和咨詢的內容記錄、聽取學生意見的記錄都屬于地方政府的文書范圍，應當妥善進行保管。廢棄調查記錄必須盡可能在聽取被欺凌者及其家長意見的基礎上進行，一些記錄的保存期限可以根據家長或被欺凌者的要求重新設定。

（五）調查報告義務法制化后的運行狀況及存在的問題

日本總務省行政評價局2018年3月公布了《欺凌預防對策調查結果報告書》，結果顯示在調查的60個教育委員會中，設立專門的重大欺凌事態調查組織的占86.7%，其中設置為教育委員會附屬機構的占63.3%。未設置調查組織的占13.3%，未設置調查組織的理由為重大事態發生時能夠迅速成立調查組織。

在調查的60個地方政府中，設置了專門性重大事態再調查組織的有39個，未設置的有21個。未設置重大事態再調查組織的理由包括：需要進行重大事態再調查時可以臨時組建；發生重大事態時，市長辦公室和教育委員會聯合處理并不由市長辦公室單獨實施再調查；進行再調查時政府部門工作人員在聽取第三方專家意見基礎上進行調查、不考慮平時設置調查組織。在調查的249個學校中，沒有學校專門設立重大事態調查組織，但是有150個學校發生重大事態時以學校必設的（法律要求設置的）學校欺凌應對機構為主體，根據事態性質吸收外部專家成立調查組織。

根據日本學者的研究，校園欺凌事件調查報告制度基本上發揮出了應有的作用，但是，還存在需要進一步完善的問題。一是，調查組織成員的公正性和中立性問題。調查組織成員是由調查實施主體負責選任的，確保成員不存在影響公正調查的事由至關重要。[5]現實情況是，保障受害人的家長以及欺凌實施者家長的人選知情權和異議權措施相對較弱，盡管這一缺陷可以借助再調查制度加以彌補，但這會造成調查程序漫長的弊端。因而，應當考慮如何保證調查組織的中立性與公正性。二是，調查程序本身的平衡性。目前無論在立法、政策還是實際調查過程中，都存在偏袒欺凌被害者一方的傾向，忽視欺凌行為實施者的地位。[6]欺凌問題的事實調查是為了全面了解事實關系，調查結果不是用來追究責任（至少在調查目的上不是），故而，調查組織也要重視欺凌行為人一方的意見，公平對待雙方當事人，確保調查結果客觀真實。 三是，如何消解被害者家長與教育機構之間不信任關系問題。出于各種原因，家長對學校以及學校設置者往往存在不信任感，[7]這使得欺凌事態調查要么難以獲得家長的協助（包括家長提供信息），要么家長對調查結果不接受。因此，日本教育機構應當研討如何消解調查過程中家長的不信任感，推進事實調查的有效開展。

三、教育機構調查報告義務的司法認定

本文選取了有代表性的幾個司法案例，借助這幾個案例了解日本司法上認定調查報告義務的方法以及標準，可以更具體理解調查報告義務的內容體系。第一個案例的特點是教育機構因積極履行了調查報告義務而未被判決承擔責任；第二個案例的特點是因原告主張提交的信息不屬于義務范圍而被駁回訴訟請求；第三個案例的特點是教育機構未能履行調查報告義務，被判決承擔責任且法院表明了調查報告書的記載方法；第四個案例是學校雖然將調查結果報告給了家長，但其燒掉調查問卷的行為仍然構成違反調查報告義務。

（一）津久井街立中野中學欺凌自殺事件的司法認定（自殺事件發生在1994 年7月15 日，2002 年1月30日，東京高等法院做出判決）

某男生轉入津久井街立中野中學讀書，后不斷遭受班里幾名同學的欺凌，行為樣態包括對身體進行打擊、嘲弄、將課桌扔出教室外、把教材扔出窗外、在課本上涂寫“去死吧”“惡心”等語言、往課本和課桌上涂抹奶油以及粉筆末等。幾個月后，該男生跳樓自殺。學校召開了家長會議但沒有讓該男生家長參加，學校認為自殺的原因與欺凌無關。

在該男生家長提起的精神損害賠償訴訟中，法院認為教育委員會與學生之間存在公法上的契約關系。教育委員會作為與學生之間具有特別法律關系的當事人，適用作為公法上的契約關系所隨附的誠實信用原則，當學生發生與學校有關的事故時，教育委員會有義務對事故原因進行調查，在此基礎上根據必要性向學生或其家長報告。[8]

法院經審理認為，學校和教育委員會履行了調查報告義務，相關的依據是：（1）該中學在學生自殺后于校長指示下立即對所在班級的學生通過見面、電話等方法就是否與該自殺學生之間發生糾紛進行調查，并向津久井街教育委員會提交了兩次非常詳細的報告；（2）學校在學生自殺后的第二個和第三個學期進行了欺凌問題調查，先后共進行3次調查；（3）對家長的質問事項，學校和教育委員會每次都書面進行了回答：（4）津久井街教育委員會雖然沒有直接實施調查，但是向校長發出過把握事態的指示并接受了調查報告；（5）學校告知學生不對媒體發言是為了避免在事實調查前，學生根據自己的理解向媒體提供片面的、不確切的信息，這會使事態復雜化，不利于發現事實真相。

（二）富山市立奧田中學欺凌自殺事件的司法認定（自殺事件發生在1988 年12 月21日，2001 年9月5日，富山地方法院作出判決）

某初一男生不斷遭到同學的欺凌而自殺。欺凌行為包括經常在該男生面前喊“骯臟”之類的話（該男生體弱多病時常嘔吐）；在紙條上寫“同意某某死、同意殺死某某”；遭受到同學的暴力行為等。男生自殺后，老師為了警醒學生不再實施欺凌，要求學生就自殺男孩之死寫感想或悼念作文，其中一篇作文在自殺男生的葬禮上被朗讀。在該男生家長提起的訴訟中，家長要求被告富山市政府出示那篇被朗讀的作文，以便了解孩子自殺事實情況（作文已被老師燒毀）。

法院對調查報告義務的性質進行了界定，認為公立中學的設置者與學生和家長之間存在“在學契約關系”，基于這一關系所隨附的誠實信用要求，學校的設置者就學生在學校或相關生活關系中的狀況，特別是，當學生的生命、身體、精神可能遭受重大傷害或者現實上發生了危險事態時，有義務向家長報告事情狀況、原因、經過、學校處理措施等。[9]

法院認為本案中的教育機構沒有違反調查報告義務，理由是根據教育上的考慮，報告義務不一定必須在內容和程度方面就事實關系作出逐一詳細的說明和報告。本案中，學校的調查報告書主要內容是該學生被欺凌的原因、經過、學校指導措施等，被告就報告書中大部分內容向原告進行了報告，履行了報告義務。另外，通過班主任的調查和指導，學校已經充分把握了該男生被欺凌的狀況和經過，況且警察也已經啟動了事實聽取程序，故而，學校和教育委員會無須另行再實施獨立的調查。原告要求出示的那篇作文不是以收集該學生遭受欺凌的原因和過程這一目的制作的，是為了讓學生就該學生被欺凌一事進行反省，期望不再發生同樣行為。因此，被告不負有向家長出示本作文并報告作文內容的義務。

（三）群馬縣桐生市立小學欺凌自殺事件的司法認定（自殺事件發生在2010 年10月23日，2014 年3月14日，前橋地方法院作出判決）

轉入桐生市立小學的一名女生因不堪忍受同學持續的欺凌而自殺，欺凌行為持續一年以上。該女生母親是菲律賓人，同學們在其面前用大猩猩、骯臟、惡心等詞語對其母親和本人進行侮辱；經常在她的拖鞋上涂寫“討厭”“去死吧”等詞語；吃校餐時，班里同學都躲避她不和她一起吃飯。在該女生家長提起的訴訟中，法院認為在校學生自殺，當被懷疑起因于學校生活上的問題時，該學生的家長想知曉自殺的原因理所當然。當有學生自殺而懷疑與學校生活有關時，地方政府負有在必要范圍內迅速調查事實關系并報告于家長的義務。

法院結合相關事實最終認定被告富山市政府違反調查報告義務，理由如下：（1）原告在起訴前僅從學校獲得一份校長報告書，該報告書是學校聽取老師關于警察詢問了什么事項之后從組織防衛角度制作的，沒有對全體學生進行調查、未聽取學生意見，在明確事實方面不充分。該報告書更多羅列了班級狀況、學校的應對、自殺學生被嘲弄和被排擠的情況，但是對調查結果的分析不充分，沒有根據問題的背景進行深入考察。（2）關于學生自殺，學校和富山市政府沒有聽取孩子家長的意見。（3）在該學生自殺前一個月，該生所在班級就該學生被欺負的問題進行了回顧問卷調查。但是，學校沒有根據調查結果實施進一步的調查，未能深入把握欺凌事實。（4）第三方調查委員會制作的再調查報告書是依據學校校長的報告書制作的，沒有根據一些重要資料重新進行必要的補充調查。

（四）札幌市某高中欺凌事件的司法認定（自殺事件發生在2013 年3月3日，2019 年4月25日，札幌地方法院作出判決）

札幌某高中吹奏樂部一男生因對演出節目進行評價，以電子郵件方式與其他學生發生矛盾，發送了帶有恐嚇、損毀名譽可能的不當言論郵件。F老師在吹奏樂部其他部員在場情形下，進行了教導，訓斥了該學生，并讓其在全部成員面前道歉，第二天該學生自殺。學生自殺后，F老師對學校全體學生就自殺問題進行了問卷調查，其中有15個學生表明自殺學生可能遭受過欺凌，F老師又對這15個學生實施問卷調查，調查結果是不存在欺凌，老師把調查結果報告給了家長。大約一年后，該老師調到其他學校，臨走前認為調查問卷表沒有用了，于是燒掉。家長認為孩子自殺的原因是平時遭受其他學生的欺凌以及F老師教導方法不當，在與學校交涉大約一年仍無結果情形下提起了訴訟。訴訟中，家長主張老師燒掉調查問卷屬于隱瞞調查內容的行為，致使喪失了通過調查問卷了解孩子是否遭受欺凌以及自殺原因的機會，學校違反了調查報告義務。

對學校的調查報告義務法院作出如下認定。首先，學校與家長之間存在教育契約關系，基于誠實信用原則學校有義務就學生自殺原因等事實向家長報告。其次，F老師在學生自殺后就自殺原因問題在全部學生中實施問卷調查，將結果報告給了家長，在這一限度內學校沒有違反調查報告義務。而且，老師當時不存在將調查問卷交給家長的法定義務。最后，法院認為老師燒掉調查問卷的行為不符合當地政府公文書保存5年的規定，特別是喪失了了解調查問卷中是否包括欺凌等自殺原因信息的機會。①參見札幌地方裁判所平成31年4月25日判決，平成28(pe)435。雖然在燒掉前，其他老師摘抄了其中部分內容，但是畢竟摘抄的是部分內容，很可能遺漏認定有關自殺原因的重要信息。如果繼續保留這些調查問卷，就可以在本訴訟中了解摘抄的內容是否和調查問卷內容同一，孩子自殺的原因到底是什么等情況。基于上述認定結果，法院認為在燒掉調查問卷這一行為上學校存在違反調查報告義務的情形，給家長造成了精神痛苦。

四、結 語

校園欺凌事件屬于學校事故中比較特殊的事故類型，其特殊性表現為：一是事故起因不是來自課堂教學本身；二是事故具有隱蔽性，一些欺凌行為不容易被學校發覺；三是很多欺凌行為具有長期性、反復性；四是危害后果具有嚴重性，嚴重的欺凌行為會導致學生自殺、罹患精神或心理疾病；五是欺凌事件侵害了學生的人權以及接受教育的權利。學生、學生家長與教育機構之間存在教育法律關系，無論是從教育契約關系還是從教育立法規定的角度，教育機構都負有保障學生安全的義務以及對學校事故進行調查并向家長報告調查結果的義務。因此，在發生欺凌事件后，積極對事態進行調查并將信息反饋給家長是教育活動上的一種責任。教育機構必須擔負起完善教育制度、建立有效的欺凌預防機制、防止事故再次發生的責任，這一責任中當然包括積極履行調查報告義務。