我國紅十字會治理體系和治理能力之現代化

郭 輝，楊喬強

（1.中央司法警官學院 法學院，河北 保定 071000；2.中央司法警官學院 研究生教育部，河北 保定 071000）

《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中提出“完善黨領導社會組織制度”“推進社會組織協商”“重視發揮第三次分配作用，發展慈善等社會公益事業”“發揮群團組織、社會組織作用，發揮行業協會商會自律功能”等重要論述，對更好發揮社會組織在國家治理體系與治理能力現代化中的積極作用提出了更高要求。

作為人道主義救助的社會團體，紅十字會始終秉持“人道、公正、中立、獨立、志愿、統一、普遍”原則，在協助政府開展人道主義活動，防災救災減災，發揮社會組織自治模范作用，推動從社會“管理”向社會“治理”觀念的轉變，增強國際交流與合作，發展國際友好關系和提升國際影響力等方面發揮了重要作用。那么如何使社團組織功能作用充分發揮？社團組織在國家治理體系和治理能力現代化推進進程中是否也需要自身的治理體系和治理能力現代化？社團組織治理體系和治理能力包含哪些方面，又該如何實現現代化？沿著這一思考邏輯，本文結合紅十字會組織的宗旨和性質分析以人道主義為目標的紅十字會的功能作用，分析在重大突發公共衛生事件中治理體系和治理能力弱化的成因，并在此基礎上研究紅十字會治理體系和治理能力現代化的具體路徑，保障其功能充分發揮。

一、紅十字會治理體系不完善和治理能力弱化的具體表現

（一）紅十字會治理體系低效

一是組織管理機制體系行政化。我國紅十字會的建立是以行政機關為主、社會公眾為輔的自上而下與自下而上相結合的雙重動力相互作用的結果，在政府與社會的張力互動中，形成了一種具有本土化色彩的官民二重的結構模式①所謂官民二重性，即紅十字會具有“半官半民”的雙重屬性，一方面受“行政機制”和“自律機制”的雙重支配，另一方面依賴“體制內”和“體制外”的兩種資源并通過“官方”與“民間”的雙重渠道去獲取資源，缺少獨立性、自主性、中立性，甚至侵害捐贈人的合法權益。。我國紅十字會的官民二重性體現在以下兩個方面：一方面，紅十字會人員屬于參公管理的行政人員，名譽會長和會長一般都由當地政府的一把手和主管文教的行政副手兼任，機構內部保持著政府科層制的運作模式，這也使得紅十字會與政府間的權利義務界限模糊，導致工作過程中出現過多的行政干預。另一方面，紅十字會雖然以民間組織身份向社會募捐，但經費來源主要是財政撥款，缺乏競爭激勵機制，致使內部工作人員積極性不高，主觀能動性受限。

二是信息披露機制體系片面化。公信力是慈善事業的生命線，信息公開的透明度是衡量紅十字會公信力的一把標尺。紅十字會的信息披露機制一直飽受詬病，表現為公開主體寬泛、公開內容片面、公開形式單一等。首先，目前我國紅十字總會，省（區、市）紅十字會、地級市紅十字會、縣級紅十字會和紅十字會基層組織間只有業務指導關系，各級均享有同等的募資權和用資權，獨立開展業務，各自擁有獨立的財務報告，沒有合并財務報告，有學者將這種募資權和用資權集中在同一主體的模式稱之為一級主體財務公開機制[1]。其次，在公開內容上，由于紅十字會對政府資金的高度依賴性使得紅十字會的財務報告呈現向上匯報的模式，過于關注合法性、非營利性等宏觀層面信息，而忽略了其他利益相關者的需求。最后，在公開形式上，目前紅十字會大多通過Word、Excel制作的財務報告對外披露，不僅不能滿足全體利益相關者的需求，也在一定程度上掩蓋了其準確性[1]。

三是對外聯絡機制體系封閉化。民間救助團體和中央直屬機構的雙重主體身份使得紅十字會與其他慈善組織間長期缺乏交流合作，未能有效整合救助資源，導致社會捐贈與社會需求之間存在嚴重脫節的現象。誠如徐永光所指出，中國的公益生態非常落后，表現于有錢的機構和做事的機構沒有形成優勢互補、合作共贏的供應鏈生態圈。此外，根據《中華人民共和國慈善法》《中華人民共和國公益事業捐贈法》《中華人民共和國紅十字會法》《社會團體登記管理條例》等法律法規，我國對于紅十字會的監督主要分為紅十字會內部監督、行業監督、政府部門監督和社會監督，但現今仍面臨自律監督虛設、行業監督闕如、政府監督乏力、社會監督不足的困境，且缺乏具體的監督辦法，監督往往流于形式[2]。

（二）紅十字會治理能力弱化

一是紅十字會內部治理結構不科學。紅十字會官民二重性的結構模式導致的另一個結果是，理事會在重大事項決策時如同顧問團，理事不“理事”，紅十字會的意志往往被極少數高層把握和控制，甚至異化為個別人謀取私利的工具。即使現行的理事會獨立決策后由執委會執行的運行模式，也因為缺乏內部監督，無法形成有效制衡機制，弱化了紅十字會的治理能力。盡管2017年修訂的《中華人民共和國紅十字會法》和2019年頒布的《中國紅十字會章程》設立監事會作為內部的監督機構，負責監督理事會、常務理事會和執委會，但從近幾年的實踐來看，地方落實并不到位，且缺乏具體的設立規定和程序，導致機構規格、職能劃分和人員配置等方面與法律規定不盡相同[3]。

二是紅十字會人員隊伍職業倫理、業務能力和服務水平亟待提升。無論是“張琪遺體捐贈遭拒事件”還是“免費體檢事件”都反映出紅十字會部分工作人員缺乏從事慈善工作應有的基本倫理操守和道德感。另外，缺乏專業背景知識，使得內部管理失序，效率低下。

三是信息化建設水平落后。目前，絕大多數紅十字會尚未適應移動互聯網發展形勢，建立起中心化、數字化的現代應急調度系統。除此之外，慈善統一信息平臺的缺位使得捐助者、受助者與紅十字會以及其他慈善組織間缺乏互動，導致未能實現資源的最優化配置。

二、紅十字會治理體系和治理能力現代化之總體思路

紅十字會治理體系和治理能力低效、弱化的根本原因在于治理體系和治理能力沒有按照現代化的進程予以改革、完善、提升，需要從組織自身建設、備災救災抗災、人道主義救助和日常交流合作四個方面予以改革，從現代化視角予以加速推進，以善治助推“善業”。為此，在對上述困境及成因分析基礎上，參考本國實踐和域外經驗做法，模擬設定紅十字會組織治理體系和治理能力現代化模型。

在治理體系現代化方面，從靜態角度建立對內、對外兩個方面的現代化體系。對內包括黨的領導體系、自身自律機制體系、民主決策機制體系、物資經費使用管理體系、人員隊伍管理體系等，對外包括物資經費籌措機制體系、物資經費發放透明制度體系、網格化和信息化制度體系、應急狀態下特殊制度體系、慈善組織間協商制度體系、資源供求信息對接制度體系、外部監督制度體系、志愿者招募管理制度體系、品牌效應對外聯絡制度體系、輿論宣傳和應對制度體系等。從動態角度建立備災體系、救災體系、災后救助體系及日常人道救助體系。

在治理能力現代化方面，按照民主、科學、法治、公開、透明、制衡、監督要求，建立健全制度規范，實現用制度管人、管事、管錢、管權的長效化制度化機制，完善權力行使受制監督、約束的現代法人治理結構，提高決策科學性、民主性水平；按照信息化、公開化、透明化要求建立完善物資經費籌措、使用流程和制度體系；按照專業化、多元化、約束化要求建立紅十字會人員、應急管理隊伍和志愿者服務隊伍系統；按照操作性強、效率高的要求，建立一整套應急狀態下的資產管理使用制度。

三、紅十字會治理體系和治理能力現代化之具體路徑

（一）組織自身建設方面

打鐵還需自身硬，組織自身能力建設是紅十字會參與社會治理的關鍵，要想進行“他治”，首先要實現“自治”。

第一，理順政府與紅十字會間的關系[4]。慈善業有現代的慈善規則，官民二重性有悖于紅十字會的民間本性，易導致慈善異化即偏離于慈善本真狀態現象，會阻礙紅十字事業的健康發展[2]。因此，紅十字會需在秉持自主性與行政權威依附性間保持適當張力，厘清與政府間的職能與邊界。借鑒英美紅十字會與政府間的合作模式，在通常情況下政府只進行宏觀的政策指引和監督，而不對紅十字會的微觀事務進行干預。要鼓勵民間興辦慈善組織，通過立法完善慈善組織登記制度，下放慈善組織審批權限，降低慈善組織準入門檻，打破“壟斷慈善”“官辦慈善”，發展網絡慈善等慈善新形態，形成以民間慈善為主、高度競爭的慈善機制，實現紅十字會與其他慈善組織間的互補共生[2]。

第二，完善紅十字會內部治理結構，提高決策的科學民主性。紅十字會作為社會團體享有社會自治權，社會自治權的性質屬于私權，即“權利”，而非公法上的“權力”，其權利來源是全體社團人員，而非某個機構甚至某些人員，這意味著紅十字會應對下負責，即對捐贈人、社會公眾負責。具體到紅十字會，理事會通過會員代表大會的授權取得“代理人”地位，應盡到忠實勤勉義務，為全體會員而謀取利益，即理事要“理事”，是決策者和執行者，而不是只提供參考意見的“顧問團”。當然，理事會作為“代理人”，同時也要受到社員權利的限制，2017年新修訂的《中華人民共和國紅十字會法》和2019年的《紅十字會章程》已經新設了監事會作為紅十字會的內部監督機構，對理事會的決策和執行進行監督，防止理事會因包攬大權而濫用權力。接下來相關部門應進一步落實主體責任，制訂具體實施細則或辦法，對監事會的規格、職能劃分、人員配置和程序保障等作出進一步細化，通過組織內部結構的優化來推動社會效益的最大化。

第三，建立紅十字會多元化專業隊伍，加強規范化日常管理。首先，選聘諸如財務、信息技術和物流管理等不同專業甚至復合專業背景的人才，通過定期專題學習、舉辦學術講座等方式培養工作人員防疫抗災的能力，并舉行考試或模擬演練將結果納入績效考核，從而倒逼工作人員主動提升自身的專業能力。其次，健全紅十字會志愿服務管理機制，各地紅十字會應根據近些年國內外發生的疫情和當地常發的災害種類、地理環境和人口資源分布等因素，按照志愿者的專業背景和能力，搭建應急救援資源庫，建立行之有效的志愿激勵機制并定期進行技能培訓和聯合演練。再次，加強紅十字會專職人員及其志愿者的社會工作倫理教育，通過繼續教育或不定期舉辦經驗交流會，幫助紅十字會工作人員將學到的社會工作倫理知識應用于實踐，培育其關懷弱者、敢于擔當、勇于奉獻的精神，進一步鞏固紅十字工作人員的專業倫理、使命感和道德感[5]。

（二）備災救災抗災方面

備災救災抗災工作是紅十字會在和平時期的核心業務，應建立一整套效率化應急體系。

一是繼續建立總會、區域性和地方三級聯動的備災中心，形成全面的救災物資儲備庫網絡體系。紅十字總會的總體應急預案和地方分會因地制宜的區域性應急預案也要隨著對災害認識的不斷深入進行動態調整。災害發生時，紅十字會往往面臨著信息不暢、區域封鎖等客觀原因，而無法單獨有效開展工作，需和政府有關部門對接，由紅十字會負責募集管理捐贈物資、政府各個部門臨時組成的疫（災）情指揮部統一調配分發。

二是完善信息化建設，紅十字會要與國內大型互聯網公司合作，充分利用大數據平臺、區塊鏈、5G移動通訊等現代化技術，開發捐助者、受助者、紅十字會和其他慈善組織互動的慈善統一信息平臺[6]。同時紅十字會要適應移動互聯網發展形勢，建立去中心化、數字化的應急物資網絡系統，實現物資的智能化調配，提升紅十字會備災救災抗災的科技“軟實力”。

三是增強輿情處置能力。紅十字會要保持與主流媒體和志愿者的良性互動，通過主流媒體的權威言論和分布在各個地區和各行各業志愿者的口口相傳，構建組織間橫向合作網絡，積累異質化的社會資本，并運用微信、微博、抖音等新媒體來打造良好形象。

（三）人道主義救助方面

人道主義救助是紅十字會面向困難群體開展的一項常規性工作，是政府社會救助工作的重要補充。

第一，面對過去一段時間紅十字會開展人道主義救助時因“品牌”雜亂不一、缺乏制度化約束導致管理亂象、公眾口碑下降問題，今后紅十字總會要統一、規范名稱，著力打造“紅十字救在身邊”應急救援品牌、“紅十字天使計劃”先心病救助品牌、“紅十字愛心相髓”造血干細胞捐獻品牌、“紅十字生命接力”遺體和人體器官捐獻品牌等，并針對不同品牌制定不同的管理辦法，用制度約束紅十字會人員的行為[3]。

第二，紅十字會應完善信息披露機制。一方面，要針對資財的募集籌措、使用管理和款物發放等制定標準化的管理流程，連同組織章程、機構代碼、負責人信息、關聯交易、年度工作報告等紅十字會本身的信息資料一并向社會公開，供公眾查詢，不得附加僅限捐款人查詢或達到某種捐款額度的捐款人查詢等限制性條件。公開要做到及時、全面、準確、真實，不得有虛假記載或誤導性、歧義性陳述，同時運用網站、微信、微博、貼吧等現代媒體為公眾提供多樣化的信息獲取渠道。另一方面，應舍棄現行紅十字會的一級主體財務公開機制，將用資權統一收攏至紅十字總會和省一級紅十字會，并由省級紅十字會統一發布本省紅十字會的財務報告，然后與紅十字總會財務報告合并對外披露，從而建立募資權與用資權分離的二級財務公開機制[1]。在財務公開形式方面，應充分考量利益相關者不同的認知水平及個性化需求，及時、全面、準確、真實地向社會發布財務報告，增強紅十字會的透明度，保障全體利益相關者的知情權。

第三，加強內部監事會監督，以募捐監督、運行監督和評估監督為主要抓手，健全國家、行業和社會三位一體的多維外部監督機制。在國家監督層面，在人大建立專門的慈善監督機構，同時對我國《中華人民共和國慈善法》《中華人民共和國公益事業捐贈法》《中華人民共和國紅十字會法》《社會團體登記管理條例》等關于監督紅十字會的法律法規作出細化規定，督促民政部門、業務主管部門和稅務部門積極履行職責。在行業監督和公眾監督層面，在行業內部建立同行評審機制對各類慈善組織進行評級，再由公眾進行信任度打分，形成公眾監督文化。充分利用網絡自媒體等信息工具，形成線上線下監管、官方民間監管、動態靜態監管協調的立體式監管模式[2]。

從監督紅十字會的內容看，主要包括募捐活動監督、運行過程中財產使用和項目開展情況監督，以及組織評估監督等。突破我國紅十字會事業發展的困境，提升紅十字會的公信力，必須健全紅十字會募捐監督機制，紅十字會運行監督機制和紅十字會評估監督機制。就紅十字會募捐監督機制而言，可以從建立募捐人準入監督制度、捐贈人義務監督制度和受益人義務監督制度等方面入手；就紅十字會運行監督機制而言，可以從健全紅十字會信息公開透明制度、慈善行業業務年審制度、輿論監督制度與公眾監督制度等方面入手；就紅十字會評估監督機制而言，可以從健全慈善組織評估主體制度和慈善組織的行業準入、等級評估與行業淘汰制度等方面著手[7]。

（四）日常交流合作方面

首先，進一步完善紅十字會組織內部，紅十字會與政府，紅十字會與壹基金、韓紅基金會等其他慈善組織間的定期交流溝通機制，特別是要加強與其他慈善組織之間的互動，取長補短，實現資源信息對接的共享共通。紅十字會應加強公益生態建設，建立與其他慈善組織間的合作體系，讓有錢的機構與做事的機構形成優勢互補、合作共贏的慈善供應鏈生態圈。同時紅十字會要擺脫傳統主要依賴政府財政撥款的融資方式，引入競爭機制，擴展多渠道融資途徑。

其次，加強基層基礎建設，依托網格化社區，設立紅十字會網格化分會組織。實踐表明，在突發事件中僅僅依靠紅十字會人員是遠遠不夠的，扎根基層的紅十字分會要與當地的社會組織建立良好的合作機制，兼顧不同社區的具體需求，保證在應對突發事件時有充足的專業社會工作者為社區服務，并且能快捷、方便地提供資源鏈接[5]。同時紅十字分會要聯系群眾，通過宣傳紅十字文化，開展多樣性的公益活動，有組織地調動社區成員加入紅十字會的積極性，讓紅十字文化、紅十字文明深入人心，從而壯大基層工作隊伍的社會救助力量。

最后，進一步發展與其他國家（地區）間的互助性合作關系，以合作促共贏。自進入21世紀以來，中國紅十字會先后與韓國、日本、德國、瑞士等國家紅十字會簽署了友好合作交流協議，還承辦了政府委托和交辦的其他人道主義救援活動，對促進我國與其他國家和地區的交往作出了不可磨滅的貢獻。