國家安全法治視野下管轄海域刑事立法的反思與完善*

許維安

(廣東海洋大學 法政學院， 廣東 湛江 524088)

一、國家安全法治視野下管轄海域的刑事立法

國家管轄海域分為國家享有主權的海域和享有主權權利的海域。[1]我國享有主權的海域為內水和領海?！堵摵蠂Ｑ蠓üs》(以下簡稱《公約》)、我國《領海及毗連區法》《專屬經濟區和大陸架法》規定，我國領海寬度從領?；€量起為12海里。我國享有主權權利的海域為毗連區、專屬經濟區和大陸架等。從面積看，我國內水和領海面積不少于38萬平方公里，我國毗連區和專屬經濟區面積不少于260萬平方公里，我國大陸架面積不少于300萬平方公里。[1]2014年4月習近平總書記提出“總體國家安全觀”，同年10月《中共中央全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調，要加快國家安全法治建設，構建國家安全法律體系。國家安全法治需要一定的“國域”作支撐。有學者認為，這樣的“國域”有海、陸、空、天和網絡五個方面。[2]因此，我國管轄海域的安全法治是整個國家安全法治的重要內容。從構成來看，我國管轄海域安全法治由行政法治、民事法治和刑事法治三個部分組成?？梢哉f，這三個部分就是國家管轄海域安全法治大廈的三個支柱，相互依存，相互作用，缺一不可。因此，要實現我國管轄海域安全法治，這三個部分必須相互協調，相互促進，達到共同發展的目的。只有這樣，才能全面有效地維護國家主權和海洋權益。然而，目前我國管轄海域的行政法治、民事法治和刑事法治難以協同發展。目前，為了調整圍繞海洋開發、利用、管理和保護等活動而發生的社會關系，我國頒布實施諸如《海上交通安全法》《漁業法》《港口法》《海島保護法》《海洋環境保護法》等行政法律，同時也頒布實施《海商法》《海事訴訟特別程序法》《海域使用管理法》等民事法律，基本形成較為完善的行政和民事法治體系。但唯獨很少頒布實施與海上犯罪有關的刑事法律，只出臺個別部門規章或者司法解釋，(1)主要是2007年9月17日最高人民法院、最高人民檢察院和公安部《關于辦理海上發生的違法犯罪案件有關問題的通知》(公通字〔2007〕60號)；2007年12月1日公安部《公安機關海上執法工作規定》對海上犯罪管轄做出的規定；2008年6月25日最高人民檢察院、公安部《關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定(一)》(公通字[36]號)第63條對非法捕撈水產品罪立案標準的規定；2016年8月2日最高人民法院《關于審理發生在我國管轄海域相關案件若干問題的規定(一)》和《關于審理發生在我國管轄海域相關案件若干問題的規定(二)》；2020年2月20日，最高人民法院、最高人民檢察院、中國海警局聯合印發了《關于海上刑事案件管轄等有關問題的通知》(海警〔2020〕1號)。導致“我國有關海洋權益的刑事立法明顯不足?！盵1]2018年10月26日第三次修正的我國《刑事訴訟法》第308條第2款規定：“中國海警局履行海上維權執法職責，對海上發生的刑事案件行使偵查權?！钡壳拔覈蓻]有對海上犯罪其他問題做出規定。正是在這種時代背景下，有必要分析目前我國管轄海域刑事立法現狀及存在的問題，并在此基礎上進行反思，最后提出完善我國管轄海域刑事立法的建議，以期促進我國管轄海域安全刑事法治建設。

二、目前我國管轄海域刑事立法現狀分析

目前我國海洋刑事立法主要有：《中華人民共和國刑法》(以下簡稱《刑法》)第6條和第340條規定，我國《刑事訴訟法》第308條規定，2016年8月2日最高人民法院《關于審理發生在我國管轄海域相關案件若干問題的規定(一)》(以下簡稱《規定一》)和《關于審理發生在我國管轄海域相關案件若干問題的規定(二)》(以下簡稱《規定二》)，2020年2月20日，最高人民法院、最高人民檢察院、中國海警局聯合頒布實施《關于海上刑事案件管轄等有關問題的通知》(海警〔2020〕1號)，以及我國締結或者參加的有犯罪行為規定的涉海國際條約等。(2)為了敘述的便利，下文把“我國締結或者參加”簡稱為“我國參加”，“締結國或者參加國”簡略為“加入國”。上述立法存在如下問題。

(一)我國《刑法》第6條規定

我國《刑法》第6條第1款規定，凡在我國領域內犯罪的，除法律有特別規定的以外，都適用本法。這里的“我國領域”，是指我國國(邊)境以內的全部區域，具體包括領陸、領水(內水和領海及其水床、底土)和領空(領陸與領水之上空)，[3](P19)但不包括我國享有主權權利的毗連區、專屬經濟區和大陸架等。

我國《刑法》第6條第2款規定，凡發生在我國船舶或者航空器內的犯罪，適用我國《刑法》。刑法學界通說認為，這款規定中的“我國船舶或者航空器”屬于“我國領土”，例如，“持有本國國旗的船舶與航空器，屬于本國領土”。[3](P19-20)

(二)僅有一個海上犯罪的特殊罪名

從海上犯罪來說，我國刑法典規定的罪名分為一般罪名和特殊罪名。前者是指直接保護一般法益而間接保護海洋法益(特殊法益)的罪名，例如，海上運輸中的盜竊罪直接保護的是公私財產權(一般法益)，而間接保護的是海上運輸秩序(特殊法益)；后者是指直接保護海洋法益(特殊法益)而間接保護一般法益的罪名，[4]如非法捕撈水產品罪直接保護是國家對海洋自然資源的保護制度(特殊法益)，間接保護公私財產權(一般法益)。據筆者統計，目前我國刑法典共有470個罪名，(3)這個統計截止時間為2017年11月4日，當日通過《刑法修正案(十)》，該修正案增加侮辱國歌罪。其中，僅有一個海上犯罪的特殊罪名，即第340條規定的非法捕撈水產品罪，其余均為海上犯罪的一般罪名。此外，在我國刑法典470個罪名中，有不少罪名是海陸共用的，例如，破壞交通工具罪、劫持船只、汽車罪、破壞交通設施罪等。這些犯罪既可以發生在陸上，又可以發生在海上，并且這些罪名一般是選擇性罪名，所以，犯罪一旦發生海上，這些罪名就可能成為海上犯罪的特殊罪名了，例如，發生在海上的劫持船只案，可以直接定罪為劫持船只罪。由于這些罪名主要是應對陸上犯罪而設置的，同時兼顧了海上犯罪，所以，總體而言，這些海陸共用的罪名應當歸類于海上犯罪的一般罪名，而不是海上犯罪的特殊罪名。

(三)絕大多數國際法海上犯罪沒有轉化為國內法海上犯罪

國際法海上犯罪是指在海上實施的危害國際社會共同利益、由國際條約確認并應予以刑事處罰的行為，而國內法海上犯罪是指在海上實施的、由本國法律確認并應予以刑事處罰的行為。(4)這里應注意的是，即使由國內法律規定某一犯罪為國內法的海上犯罪，但這一犯罪可能也是國際法海上犯罪。例如，我國《刑法》第121條規定的劫持航空器罪，既是國內法的海上犯罪，又是國際法的海上犯罪。近些年來，我國參加有犯罪行為規定的涉海國際條約，規定不少國際法海上犯罪，例如，《關于制止非法劫持航空器的公約》(1980年)的劫持航空器罪、(5)這里的年份為我國締結或者參加該公約的時間，下同。另外，領水上空發生的航空器內犯罪，《聯合國海洋法公約》和國際慣例一般認為是海上犯罪，下同?！蛾P于制止非法危害民用航空安全的非法行為的公約》(1988年)的非法危害民用航空安全罪、《制止危及海上航行安全非法行為的公約》(1991年)的危及海上航行安全罪、《制止危及大陸架固定平臺安全非法行為議定書》(1988年)的危害大陸架固定平臺安全罪、《公約》(1996年)的海盜罪、《制止恐怖主義爆炸的國際公約》(2001年)的爆炸罪、《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》(2003年)的走私罪、毒品犯罪等。在這些國際條約所規定的犯罪中，個別國際法海上犯罪已轉化為國內法海上犯罪，例如，劫持航空器罪和爆炸罪等，但是，絕大多數國際法海上犯罪沒有轉化為國內法海上犯罪。

三、對目前我國管轄海域刑事立法的反思

(一)我國刑法無法全面保護我國享有主權權利海域

長期以來，我國《刑法》沒有將享有主權權利海域納入刑法典的保護范圍，從而無法全面保護我國享有主權權利海域。雖然上述二個司法解釋提供了一定范圍的刑法保護，但還不是全面的。司法解釋《規定(一)》第1條規定：“本規定所稱我國管轄海域，是指中華人民共和國內水、領海、毗連區、專屬經濟區、大陸架，以及中華人民共和國管轄的其他海域?！憋@然，這里的“我國管轄海域”包含了享有主權權利海域。司法解釋《規定(二)》把本來只能在我國領域內適用某些犯罪，適用于我國享有主權權利海域。盡管如此，仍然無法保護我國享有主權權利海域依法享有的權益。因為，根據《公約》、我國《領海及毗連區法》《專屬經濟區和大陸架法》規定，我國有權在毗連區內為防止和懲處在我國領土或者領海內違反我國有關安全、財政、海關、衛生或者出入境管理法律、法規的行為行使管制權等，但上述司法解釋只保護我國享有主權權利海域的部分權益，而無法保護依法享有的所有權益，例如，對我國專屬經濟區和大陸架的人工島嶼、設施和結構進行嚴重破壞、從事嚴重違反我國法律法規的海洋科學研究、海洋環境保護和保全等行為都無法規制。雖然司法解釋《規定(一)》第3條“中國公民或者外國人在我國管轄海域實施非法獵捕、殺害珍貴瀕危野生動物或者非法捕撈水產品等犯罪的，依照我國刑法追究刑事責任”中有“等犯罪的”字眼，但我們不能采用類推方法，將《刑法》規定的其他罪名適用于享有主權權利海域。因為，根據我國屬地管轄權規定，其他罪名只能在我國領域內才能適用，并且不能根據我國《刑法》第7條規定的屬人管轄權、第8條規定的保護管轄權和第9條規定的普遍管轄權適用。因為，按照通常理解，屬人管轄權和保護管轄權只能適用發生在外國領域的犯罪，普遍管轄權只能適用我國領域外的國際犯罪，而我國享有主權權利海域是我國管轄海域。

同時，我國刑法典沒有將我國享有主權權利海域納入保護范圍，導致專門海洋法律中有關享有主權權利海域需要追究刑事責任的附屬刑法形同虛設。專門海洋法律指全國人大及其常委會為調整某類海洋社會關系而制定頒布的法律，例如我國《海上交通安全法》《漁業法》《海域使用管理法》《海島保護法》《海洋環境保護法》《海商法》等。一般來說，這些專門海洋法律的適用范圍包括所有國家管轄海域，例如我國《海上交通安全法》第2條規定，“我國沿海水域”為本法適用范圍，第50條規定：“沿海水域”指我國沿海的港口、內水和領海以及國家管轄的一切其他海域；我國《漁業法》第2條規定的適用范圍是我國的內水、灘涂、領海、專屬經濟區以及國家管轄的一切其他海域。而這些專門海洋法律一般都有這樣的附屬刑法規范：違反本法規定構成的，依法追究刑事責任。顯然，這里“依法”中的“法”就是我國現行刑法，但如前所述，現行刑法空間效力范圍并不包括我國享有主權權利海域，因而，這些專門海洋法律有關附屬刑法根本無法為我國享有主權權利海域提供保護。

在這種情況下，造成的后果必然是，占我國管轄海域絕大部分的毗連區、專屬經濟區和大陸架等海域，無法納入我國海洋安全刑事法治建設之中，這將影響我國海洋安全刑事法治建設的整個大局。

(二)我國船舶或者航空器被視為“我國領土”帶來的問題

我國船舶和航空器被視為“我國領土”帶來如下主要問題：第一，與《公約》規定不符。(6)從《聯合國海洋法公約》的規定來看，船舶與航空器的法律問題差不多，所以，為了敘述的方便，以下僅以船舶為例進行論述。首先，與《公約》第89條“任何國家不得有效地聲稱將公海的任何部分置于其主權之下”規定不符。由于處于公海的我國船舶是“我國領土”，當其內部發生犯罪時，我國就要行使屬地管轄權，這意味著公海海面部分已置于我國主權之下了。其次，與《公約》第92條中“船舶航行應僅懸掛一國的旗幟，而且除國際條約或本公約明文規定的例外情形外，在公海上應受該國的專屬管轄”規定不符。這里的“例外情形”，主要指利用航行在公海的船舶從事國際犯罪的情形。例如，從事《公約》第101條規定的海盜罪、第108條規定的非法販運毒品犯罪等。如果沒有這些情形，航行在公海上的船舶就應實行旗國管轄原則。第二，與他國主權發生沖突。首先，當我國船舶通過他國享有主權的內水時。由于“內水屬于一國領域，法律地位基本等同于陸地”，[1]所以，他國對其內水擁有絕對主權。但是，從國際司法實踐來看，一般來說，國家之間會根據國際習慣法、雙邊領事條約對通過沿海國內水的外國船舶不行使屬地管轄權。除非嚴重危及沿海國安寧和安全時，才對外國船舶行使屬地管轄權。(7)沿海國管轄范圍主要限于：一是沿海國國民遭遇損害的犯罪；二是破壞沿海國安全與安寧的犯罪；三是違反沿海國有關海上安全、海上事務、檢疫、出入境管理、水域污染或者禁止販毒的法律所涉及的犯罪；四是其他性質嚴重的犯罪。至于船舶內部發生的輕微犯罪一般由船旗國管轄。具體參見邵唯國、邵曉帆：《位于他國內水外國船舶上之刑事管轄權》，載《中國海商法年刊》2010年第4期，第106頁。然而，當沿海國不行使管轄權并不意味著沿海國對本國的內水沒有主權，恰恰相反，沿海國擁有絕對的主權。沿海國之所以沒有行使主權，是因為根據國際習慣法或者雙邊條約放棄主權而已。所以，如果我國船舶處在沿海國的內水時，我國主權就與沿海國主權存在著潛在的沖突；而一旦我國船舶內發生的犯罪嚴重危及沿海國安寧和安全時，沿海國就會對我國船舶行使主權。這樣一來，潛在的沖突變為現實的沖突了。其次，當我國船舶通過沿海國享有主權的領海時。《公約》第17條規定：“在本公約的限制下，所有國家，不論為沿海國或內陸國，其船舶均享有無害通過領海的權利。”當我國船舶通過屬于《公約》加入國的領海時，一般情況下享有無害通過權。但《公約》第27條第1項列舉了危及沿海國安全的4種情形，(8)這四種情形：一是罪行的后果及于沿海國；二是罪行屬于擾亂當地安寧或領海的良好秩序的性質 ；三是經船長或船旗國的外交代表或領事官員請求地方當局予以協助；四是取締違法販運麻醉藥品或精神調理物質所需要的措施。具體參見《聯合國海洋法公約》第27條第1款。只要出現其中任何一種情形，沿海國就可對我國船舶行使主權。這樣一來，雙方主權發生沖突。第三，與本國主權發生沖突。如果我國船舶或者航空器處在我國的內水和領海時，就又與本國主權發生沖突。因為，此時我國的內水和領海是我國領土，而我國船舶或者航空器也是“我國領土”，這就不可避免地發生一國領土重疊現象。當然，在司法實踐中，當出現這種情形就直接適用《刑法》第6條第1款規定，而不適用第6條第2款規定。對此的解釋是，屬地管轄原則優先。但問題是，此時我國船舶或者航空器也是“我國領土”，也是屬地管轄原則的一部分，怎么能出現優劣不同的待遇呢？這在理論上存在著明顯的矛盾。

為了避免主權沖突，《公約》生效后，不少加入國適時在本國刑法規定了旗國管轄原則，(9)旗國管轄原則是“指對在一國登記的、合法懸掛一國國旗的船舶或者有該國國家歸屬標志和識別標志的航空器內的犯罪行為，旗國可直接適用該國刑法，而毋庸考慮犯罪地法律的規定?！本唧w參見齊文遠、劉代華：《完善我國刑法空間效力立法的思考》，載《法商研究》2005年第1期，第117頁。例如，《德國刑法》第4條規定: “在懸掛德意志聯邦共和國國旗或國徽的船舶、航空器內發生的犯罪行為,無論犯罪地法律如何規定,均適用德國刑法。” 《韓國刑法》第4條規定：“本法適用于在大韓民國領域外的大韓民國船舶或者飛機內犯罪的外國人?！薄度毡拘谭ā返?條規定：“本法適用于日本國內犯罪的一切人。對于處在日本國外的日本船舶或者日本航空器內犯罪的人，亦適用本法?！盵5]這些國家都不把本國船舶或者航空器視為“本國領土”，并規定對本國船舶或者航空器實行旗國管轄原則。屬地管轄原則以一國領域為根據行使管轄權，而旗國管轄原則以船舶或者航空器的國籍為依據行使管轄權。在國家海洋安全法治背景下，只有我國有關海上犯罪的法律符合我國加入的國際條約規定，才能確保不會發生國家主權沖突，從而最終實現我國管轄海域刑事法治。

(三)難以有針對性地保護我國管轄海域

與陸上犯罪相比，海上犯罪具有如下特點：首先，犯罪一般發生在船舶或者航空器內，而海洋又是一個連綿不斷、統一的海水水體，[6]因而具有流動性和跨國(邊)境性。 其次，主要針對船舶及其船員、乘客或貨物、海洋資源、海洋環境、海島、人工島嶼、結構、設施等，因而具有對象特定性。再次，一般海面停留時間長且缺乏監控，因而具有預謀性和隱蔽性。最后，一般多人犯罪、受害者眾和涉及面廣，因而具有后果嚴重性。此外，在國家享有主權權利海域內發生的犯罪，一般涉及國際條約或者國際習慣，因而具有涉外性。

一般來說，特殊罪名都是根據犯罪特點而設置的。由于目前僅有一個反映我國海上犯罪特點的特殊罪名，所以我國《刑法》難以有針對性地保護我國管轄海域。例如，對我國海島的保護就是如此。據公布，我國海島有1.1萬多個，其中，無居民海島占94%以上。[7]我國《海島保護法》第48條規定：“違反本法規定，進行嚴重改變無居民海島自然地形、地貌的活動的，由……責令停止違法行為?！钡?5條規定：“違反本法規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任?！比绻麌乐馗淖儫o居民海島自然地形、地貌的違法行為構成犯罪需要追究刑事責任，就會發現我國《刑法》沒有相應的罪名。與之最相似的罪名是故意毀壞財物罪，但如果按此罪定罪，就發現這與實際情況不符：“無居民海島自然地形、地貌”是天然物，而不是刑法意義上的財物，故不能定故意毀壞財物罪。這樣的話，即使嚴重的違法行為達到犯罪程度，也無法追究當事人的刑事責任。在這種情況下，執法機關對經常發生擅自改變海島地形、地貌的嚴重違法行為只能處以行政處罰，而這根本無法對嚴重違法者起到震懾作用。由于違法成本太低，違法者被罰后實施更為嚴重的違法行為，如此惡性循環。[8]在國家海洋安全法治背景下，由于海上犯罪僅有一個特殊罪名，因而難以做到有針對性地打擊各種海上犯罪，更好保護我國海洋權益和國家海洋主權。

(四)難以全面履行涉海國際條約的義務

目前我國大多數國際法海上犯罪沒有轉化為國內法的海上犯罪，今后會讓國際法海上犯罪的部分罪行游離于我國《刑法》之外，成為“漏網之魚”。我國參加有犯罪行為規定的涉海國際條約一般只規定罪名及其具體罪行，而不規定刑罰；如何量刑則由加入國根據本國刑法規定而決定，但同時又規定加入國要確保所有的罪行得到相應的懲罰。例如，《制止危及海上航行安全非法行為公約》第3條規定危及海上航行安全罪，并列舉10種罪行,其中：(1)以武力或武力威脅，或任何其它恐嚇形式奪取或控制船舶；(2)對船上人員施用暴力且可能危及航行安全；(3)毀壞船舶，或對船舶或其貨物造成可能危及航行安全的損壞；(5)毀壞或嚴重損壞海上導航設施或嚴重干擾其運行，且有可能危及航行安全；(10)以上列(2)項、(3)項和(5)項所述的任何罪行相威脅，旨在迫使某自然人或法人從事或不從事任何行為，而該威脅有可能危及航行安全。上述任何一種或多種行為都可構成危及海上航行安全罪。目前我國還沒有把此罪轉化為國內法罪名，在這種情況下，當發生上述行為且行為人在我國領域內被抓獲并需由我國審判時，就會出現如下情形：如果實行行為符合我國刑法具體犯罪的構成要件，就可定罪量刑；如果不符合，就無法定罪量刑了。例如，1999 年6月8日晚印度尼西亞人阿丹·奈姆等10人，在馬來西亞海域使用暴力劫持泰國一艘名為“暹羅差猜號”的油輪。不久該油輪進入中國南澳島附近海域，當它正將船上的柴油向一艘中國名為“正陽一號”的雜貨輪銷贓時被我國海警查獲。綜觀全案，阿丹·奈姆等人觸犯了危及海上航行安全罪，其罪行是《制止危及海上航行安全非法行為公約》第3條規定的第1種罪行，即以武力奪取船舶。由于我國《刑法》沒有轉化危及海上航行安全罪，最后廣東省汕頭市中級人民法院對被告人以搶劫罪定罪判刑。[9]然而，如果當事人實施我國《刑法》沒有對應罪名的罪行，例如上列第(10)種情形，就很難追究當事人的刑事責任了。與此罪行相似的罪名只有敲詐勒索罪，但不能定敲詐勒索罪。因為敲詐勒索罪以暴力威脅或者以隱私要挾被害人，而上列第(10)種情形實施了暴力；此外，敲詐勒索罪只能對自然人實施，不能對法人實施。這樣一來，這一罪行就成為“漏網之魚”了。據中國小康網報道，2020年4月29日，我國海軍派出第35批護航編隊前往亞丁灣、索馬里海域執行護航任務。[10]在這種背景下，如果將抓獲危害航行安全的海盜送回我國審判，就可能出現無罪可定的局面，這必將影響我國海洋刑事法治建設。

四、國家安全法治視野下管轄海域刑事立法的完善

筆者認為，在國家安全法治視野下，要針對目前我國管轄海域刑事立法存在的問題，在深刻反思的基礎上，結合我國國情，有針對性地加以健全和完善，從而全面加強我國海洋安全刑事法治建設。

(一)建構二元屬地管轄權體系

目前我國《刑法》對海上犯罪形成的屬地管轄權體系只是一元體系，這體現為同一屬地管轄原則適用于所有國家管轄海域發生的犯罪。例如，有觀點認為，我國《刑法》第6條規定的屬地管轄原則的領域，還應當延伸到毗連區、專屬經濟區和大陸架等海域。[11](P58)這種觀點值得商榷。首先，我國享有主權海域不同于享有主權權利海域。國家有四個要素：定居的居民、確定的領土、政權組織和主權。其中“確定的領土”是指處于國家主權支配和管轄下地球的特定部分，包括領陸、領水、領空以及領陸和領水下的底土。[12](P43)顯然，“確定的領土”只含內水和領海，但不含毗連區、專屬經濟區和大陸架。其次，對內水和領海擁有主權，源于國家固有屬性；對毗連區、專屬經濟區和大陸架擁有主權權利，源于國際公約或者本國法律規定。最后，國家對內水和領海享有全面的主權，(10)根據《聯合國海洋法公約》和我國法律規定，領海只受外國船舶“無害通過權”的限制。而對毗連區、專屬經濟區和大陸架只擁有特定的主權權利。正因如此，2016年8月2日最高人民法院通過擴大解釋的方法，把原本只能在我國領域內適用的幾種犯罪適用于我國享有主權權利海域。由此可見，建構二元屬地管轄權體系，是為了更好地履行我國加入國際條約所規定的義務；同時，能確保我國在現有國際條約構架下更好地維護國家海洋權益和國家海洋主權。

同時，把我國船舶或者航空器看成“我國領土”的觀點已不合時宜。盡管以前國際法學界的主流觀點認為，公海上的船舶是船旗國的“國土”，[13](P185)并且現在我國《刑法》理論的主流觀點，甚至司法實踐仍然認為，我國船舶或者航空器是“我國領土”。然而，《公約》已拋棄這一觀點而采用旗國管轄原則?！皩τ诖吧戏缸锔鶕靽茌犜瓌t而不是根據領土原則來確定管轄權，是發達國家新近刑事立法的價值取向?！盵5]在國家海洋安全法治背景下，建議修改我國《刑法》第6條第2款為：“凡在中華人民共和國毗連區、專屬經濟區和大陸架犯罪的，以及在中華人民共和國船舶或者航空器內犯罪的，均適用本法?！边@樣，《刑法》第6條第1款中對內水和領海形成的是一元屬地管轄權體系，第6條第2款是另一元屬地管轄權體系。二元屬地管轄權體系可以全面保護我國享有主權權利海域，同時與《公約》規定相符，也能避免與他國、本國主權發生沖突。

(二)增設更多海上犯罪特殊罪名，構建二元海上犯罪罪名體系

海上犯罪可分為國內犯罪和國際犯罪。國內犯罪是指嚴重侵犯一國海洋權益、由該國法律確認并應予以刑事處罰的行為，而國際犯罪是指嚴重侵犯國際社會共同的海洋權益、由國際條約確認并應予以刑事處罰的行為。國內犯罪和國際犯罪都有各自的特殊罪名。從增設國內犯罪特殊罪名來說，主要增設嚴重違反專門海洋法律規定的法定犯罪。例如，對嚴重違反我國《海上交通安全法》規定的，有必要增設海上交通肇事罪?？罩薪煌ㄒ延兄卮箫w行事故罪規制，鐵路交通有鐵路運營安全事故罪規制，唯獨海上交通與陸上交通共用一個交通肇事罪，共用一個司法解釋，即2000年最高人民法院《關于審理交通肇事刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《2000年司法解釋》)。然而，海上與陸上交通肇事案不同。第一，根據《2000年司法解釋》第2條第1款第1項的立案標準，只要死亡一人，且負事故全部或者主要責任的，就應以交通肇事罪追究刑事責任。事實上，海上交通肇事案往往造成多人死亡等嚴重后果。第二，根據《2000年司法解釋》第4條第3項的情節認定標準，只要造成公共財產或者他人財產直接損失，負事故全部或者主要責任，無能力賠償數額60萬元以上的，就應認定為“有其他特別惡劣情節”。事實上，海上交通肇事案遠遠超過60萬元。第三，2000年司法解釋在人員傷害中只有“死亡”“重傷”規定，而沒有“人員失蹤”規定，而“人員失蹤”是海上交通肇事案經常出現的結果，而且在航運業中這視同死亡。上述前二種情形導致打擊面過大，影響航運業發展，[14]而第三種情形又使得“人員失蹤”視同死亡的案件雖然實質上構成犯罪，但往往無法起訴。例如，2004年2月2日九江水域發生水上交通肇事逃逸案，造成 5 人失蹤。該案經公安機關偵查后移送檢察機關，檢察機關認為人員失蹤既不是死亡也不是重傷，故不構成犯罪，最后作出不起訴決定。[15]正因為上述的不同，我國先后頒布實施《海上交通安全法》和《道路交通安全法》分別規制各自的交通違法犯罪行為。同理，對嚴重違反不同專門海洋法律規定構成犯罪的，都應增設特殊罪名：《海洋環境保護法》應增設海上污染環境罪；《漁業法》應增設非法捕殺珍稀海洋生物罪和非法從事漁業資源調查活動罪；《海島保護法》應增設故意毀壞海島地形、地貌罪；《領海及毗連區法》和《專屬經濟區和大陸架法》應增設破壞人工島嶼、設施和結構罪。從增設國際犯罪特殊罪名來說，主要是把我國參加的涉海國際條約所規定的犯罪，轉化為國內法海上犯罪。目前需要轉化：海盜罪、海上非法販運毒品罪、公海非法廣播罪、破壞海底管道和電纜罪、暴力危及海上航行安全罪、暴力危及大陸架固定平臺安全罪等。應注意的是，國際條約只規定罪名但同時規定眾多罪行，那么如何轉化呢？以危及海上航行安全罪為例，可以這樣轉化：“實施《制止危及海上航行安全非法行為公約》規定的非法行為的，處……”。這樣，既簡約，又不遺漏任何罪行。

海上國內犯罪與國際犯罪的特殊罪名，可構成二元海上犯罪罪名體系。這二元海上犯罪罪名體系是指海上犯罪的國際犯罪罪名體系和國內犯罪罪名體系。每一元的罪名都可分為一般罪名和特殊罪名。從海上犯罪的國內犯罪罪名體系來說，我國《刑法》規定的470個罪名，除個別只適用于陸上外，絕大多數都是一般罪名，例如盜竊罪等。絕大多數的一般罪名與非法捕撈水產品罪，以及前面建議增設的特殊罪名，共同形成海上犯罪國內犯罪罪名體系。從海上犯罪的國際犯罪罪名體系來說，所有罪名均為我國參加的國際條約所規定的罪名，同樣可分為一般罪名和特殊罪名。例如《關于制止非法劫持航空器的公約》的非法劫持航空器罪、(11)這里應注意，如果非法劫持航空器罪發生在領陸上空，就應是一般罪名；如果發生領水上空，就應是特殊罪名。《制止恐怖主義爆炸的國際公約》的爆炸罪、《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》的走私罪和毒品犯罪等是一般罪名，而海盜罪、危及海上航行安全罪、危害大陸架固定平臺安全罪等是特殊罪名。

(三)增設專章“妨害海洋管轄秩序罪”

由于增設的特殊罪名較多，內容涉及海洋的開發、利用、保護、管理和科學研究等方面，因此不宜把這些罪名分散到各大章節，應單獨增設一章。名稱如何確定？因為這一章的核心內容是“管理”，其他“ 開發”“利用”“保護”和“科學研究”都離不開“管理”，所以定名為“妨害海洋管理秩序罪”較為合適。如何設置這一章？涉及三個問題：一是各種特殊罪名如何排序？二是《刑法》僅有一個的特殊罪名怎么辦？三是國內犯罪特殊罪名與國際犯罪特殊罪名如何排序？首先，以海洋的開發、利用、保護、管理和科學研究為序，對各種特殊罪名按其主要內容進行歸類排序：海上污染環境罪、非法捕殺珍稀海洋生物罪和故意毀壞海島地形、地貌罪歸為“保護”類，破壞人工島嶼、設施和結構罪及海上交通肇事罪歸為“管理”類，非法從事漁業資源調查活動罪歸為“科學研究”類?！伴_發”“利用”這二類目前還沒有對應罪名，以后需要再增設。其次，《刑法》現有的非法捕撈水產品罪，從現有章節中抽取出來放在本章里，同時按照上述歸類法歸類。最后，國內犯罪特殊罪名排名在先，國際犯罪特殊罪名排名在后。國際犯罪歸類排序：海盜罪、海上非法販運毒品罪、公海非法廣播罪和暴力危及海上航行安全罪歸為“管理”類，破壞海底管道和電纜罪、暴力危及大陸架固定平臺安全罪歸為“保護”類。這樣，本章中有關國內犯罪的特殊罪名和《刑法》分則其他章節的一般罪名，如故意殺人罪、盜竊罪等罪名，共同構成海上犯罪的國內犯罪罪名體系；本章中有關國際犯罪的特殊罪名和《刑法》分則其他章節的一般罪名，如爆炸罪、劫持航空器罪等罪名，共同構成海上犯罪的國際犯罪罪名體系；而這二個罪名體系共同構成完整的中國海上犯罪罪名體系。