高校全面實施預算績效管理的問題與對策

許夢婷

（齊魯師范學院 財務處，山東 濟南 250200）

黨的十九大報告指出要“全面實施績效管理”。2018年中共中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》提出了全面實施預算績效管理的“三三一”體系。由此可見，全面實施預算績效管理是國家的一項重大舉措。實施該項舉措，不僅可以提升國家的治理能力、完善治理體系，還可以優化財政資金的配置，進而更好地提高公共服務質量。同年，財政部在《關于貫徹落實<中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見>的通知》中，也明確了全面實施預算績效管理的重要性，指出要把它作為一項重點工作來抓，要把各項預算管理工作落到實處，進而不斷提高財政資源的配置效率和使用效益。2019年在《中共山東省委山東省人民政府關于全面推進預算績效管理的實施意見》（魯發[2019]2號）中，指出要精準把握全面實施預算績效管理的總體任務要求，實施全方位管理，實現預算績效全覆蓋。2020年國務院對《中華人民共和國預算法實施條例》進行了修訂，指出各部門、單位要依法組織收入，對支出進行審查，組織績效監控和評價。由上可見，全面預算績效管理是一場黨和政府高度重視的舉措，也是一項龐大的系統工程。鑒于此，高校更應該重視全面預算績效管理工作，通過剖析現階段存在的問題并及時改進，促進高校預算績效管理工作邁上新臺階。

高校全面預算績效管理是一個全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系[1]。通過設定績效目標到績效實施、績效監督、績效評價、績效反饋，是一個封閉的循環過程，有了連續不斷的可靠控制才會有連續不斷的反饋，而有了連續不斷的反饋才能保證財政資金使用效益不斷提升。

一、高校全面實施預算績效管理的意義

根據《中國統計年鑒2020》提供的數據，截止至2019年底，我國共有高等院校2688所[2]109-115。《關于2019年全國教育經費執行情況統計公告》（教財[2020]38號）顯示，2019年國家財政性教育經費投入為40046.55億元，占當年 GDP 的 4.04%，其中：一般公共預算教育經費為34648.57億元，占一般公共預算支出238858.37億元的 14.51%；一般公共預算教育經費人均數額在普通高等學校為23453.39元，如果按照《中國統計年鑒2020》公布的高等學校在校人數3031.5萬人計算，高等教育的一般公共預算經費支出約為7109.9億元，占一般公共預算經費的20.52%。可見，我國普通高等學校無論是在規模上還是在財政教育經費投入上都占有很大的比例。所以，高校實施全面預算績效管理不僅可以提高財政資金的使用效益，而且可以提升教育服務的質量，提高社會效益和經濟效益，達到“雙贏”。

（一）有利于緩解財政收支矛盾

近年來，國內外經濟形勢嚴峻復雜，財政收支矛盾日益凸顯，減稅降費政策連續出臺，尤其是2020年疫情爆發導致財政收入減少，而剛性支出不減甚至大幅增加，財政平衡壓力進一步加大。據相關統計，在山東省省屬本科高校經費總收入中，財政撥款收入占比55%以上，可見財政撥款是高校的主要資金來源。面對增收困難、支出不斷擴大的矛盾，高校更應該加強預算管理特別是優化支出結構,強化績效評價結果運用，通過績效評價大力削減低效無效支出。高校全面實施預算績效管理，將有限的資源用在關鍵的地方，在促進高質量、內涵式發展的同時，也提高了資金的使用效益。比如現財政要求當月申報下個月的用款計劃，既體現了資金使用要有計劃、有合理性，要統籌謀劃，不能為了趕支出進度而搞突擊花錢，也有助于財政了解支出信息，緩解財政收支矛盾。

（二）打破資金安排的固化格局

現階段，很多高校都采用零基預算的編制方式，尤其在后疫情時代，更要加大資金統籌力度，努力盤活各類資金資產，真正按照零基方式編制預算，徹底改變“基數+增長”的慣性依賴，徹底打破原有的固定支出格局，從而更好地優化支出結構，防止預算被一些慣性支出鎖定。高校實施全面預算績效管理，通過完善預算的編制方式，在預算整個流程加入支出審查，針對關鍵部門、關鍵項目、金額不確定項目進行支出審查，即績效考評，可以更科學地分配財政資源。采用零基預算，才能更好地調動各部門的積極性，打破資金安排的固化格局，根據實際申報與學校未來發展相關的并有利于本部門的項目。

（三）有助于提升預算管理水平

目前，很多高校預算管理工作主要由財務部門牽頭，向各個部門收集材料，然后匯總成學校的總預算。各部門在提報預算的時候往往只考慮本部門的情況，這樣很容易形成碎片化，不能從宏觀角度考慮預算的安排[3]76-77。因財務部門對其他部門的情況了解尚淺加上溝通不及時，在編制預算時容易考慮不周，僅僅起到了收集整合數據的作用，并沒有對各部門提交的項目進行論證考察，導致預算編制缺乏科學性。而全面預算績效管理，要求全員參與進來，并把預算編報的任務落實到每個人。教工通過參與到學校預算管理的每個環節中，切實將各部門的工作計劃、內容、項目、效益與學校的發展目標相結合，使預算編制更加科學化、合理化、效益化，確保資金用到實處，不斷提升預算管理水平。

（四）完善預算公開，促進高校治理能力現代化

預算信息公開是公共財政的要求，也是政務公開的重要內容，各高校應根據相關文件的要求每年將預算情況進行公開。現階段，預算公開存在透明度不高、公開內容不全面、時間不及時等問題。比如，如果上級部門對公開內容進行審核，針對不合格的問題修改之后還要再次走程序上傳，這樣會導致信息上傳不及時、多次修改，導致時間的浪費，不利于信息公開。而全面預算績效管理，將績效管理與財務管理相融合，有助于豐富、細化預算公開的內容及范圍，而且預算績效管理平臺有助于提高數據的準確性，不易引起多次修改的問題。同時，全面預算管理中的績效管理，會使預算公開信息里項目支出績效目標表的內容更加全面與準確。

全面預算績效管理是實現學校管理有效性的重要手段，是促進學校戰略落地的主要方法，績效管理可以為學校帶來持續的競爭優勢，促進高校治理能力現代化。

二、高校全面實施預算績效管理存在的主要問題

（一）全面預算績效管理理念欠缺

現階段，高校緊跟國家預算管理改革的步伐，逐漸重視預算績效的管理，不斷探索其管理制度的建立，但是很多高校預算績效管理理念并未樹立，還停留在“投入式評估”預算體系階段，重核算輕預算，重支出輕績效[4]25-32。加之培訓不到位，管理措施缺乏，對全面預算績效管理沒有一個完整的認識。很多人認為績效預算管理只是財務部門的工作，與其他部門沒有關系，其他部門在工作上只是協助財務部門。若其他部門不理解、不清楚全面預算績效管理的概念，缺乏績效管理理念，在申請預算的時候，就會著眼于部門當前利益，沒有中長期預算績效目標，只申請容易申請的項目，這會導致申請的項目與學校發展規劃和年度重點工作不協調。預算績效管理理念的欠缺，不僅會使預算編制的科學性和合理性大打折扣，還會降低財政資金的使用效益。

（二）全面預算績效管理機制不夠健全

目前，大部分高校預算績效管理機制不夠完善，還處于起步階段。一是沒有成立專門的預算績效管理部門和管理隊伍，缺乏有效領導。很多高校都是財務部門計劃科兼績效管理科，沒有專門從事績效管理的工作人員，容易導致工作混亂，工作效率低下。二是缺乏項目績效評價機制。在項目績效評價時，各部門都采用自評的方式把結果報送到財務部門，財務部門再把匯總結果上報主管部門，項目資金自評，容易導致評價不夠客觀、不切實際、不夠深入，影響評價結果[5]90-91。三是缺乏預算績效管理制度。有的雖有制度，但僅僅是流于形式，并沒有落實到實處，注重實際效果不夠，導致各部門對預算績效管理不重視，對績效評價不嚴肅對待，認為績效評價只是對項目目標打打分，不考慮預算目標是否真正實現，不僅拖慢了預算執行進度，而且不利于資金的有效使用。

（三）全面預算績效管理指標評價體系不夠完善

績效考核指標的設計是非常重要的，它代表了績效導向，會在很大程度上影響未來的工作狀態和行為。由于預算績效管理工作還處于摸索階段，缺少經驗和專業人士儲備，在設計評價指標時會缺乏依據和參考標準。現階段，部分高校在預算績效指標設計上，主要存在以下問題：一方面評價指標的設立不夠科學全面，沒有統一的指標設計原則，教育行業尚未出臺相應的績效指標管理原則，使高校在選取評價指標時存在隨意性，或者只是選擇易實現、易評價的指標，缺乏合理性；二是全面預算績效管理指標體系不夠完善，一些部門存在“重投入、輕管理，重支出、輕績效”的現象，一味地為了花錢而花錢，忽視了行為和過程，并沒有把錢花在刀刃上，使績效目標的申報和績效評價流于形式；三是沒有引入專業的第三方評價機構，導致評價的質量不高，缺乏完善的績效指標評價體系，不僅會對高校資金的管理產生不利影響，而且會降低社會效益和經濟效益，導致財政資金使用效益的低下。

（四）全面預算績效管理信息化建設程度不高

信息時代的發展，促使高校也要跟上時代發展的步伐，不少高校推出“不見面、網上辦、線上辦、掌上辦”“讓數據多跑路、讓師生少跑路”等財務服務新模式，但有些高校目前沒有預算相關的軟件。一是在預算編報時，各部門還是通過excel、郵箱或者提交紙質版提報本部門預算，財務部門再將數據進行整合、編報，工作量大，財務人員加班加點整合數據是常見現象；若部門修改了預算，還需要重新提報、整合，不能實現內部及時傳達、實時共享。數據層層傳遞，降低了預算的時效性，避免不了因信息不對稱而帶來的差錯，使編報質量大大降低。二是在預算執行、監控、績效評價等環節沒有實現業財一體化，不能將預算進度實時監控，就不能及時對預算執行進行指導、督促；在績效評價的時候，各部門、單位還是提報最終的電子版、或者紙質版材料，對他們過程中的績效不能及時反饋，而且提交的材料如果保管不當，容易丟失，再重新提供，增加了工作量。

（五）預算績效評價結果應用不到位

績效管理是一個閉環過程，績效考評完以后要將評價結果反饋給各部門，并及時督促各部門進行完善。但目前來看，很多高校考評是考評，結果是結果，并沒有將反饋真正應用到后面工作中，其中一個很大的原因就是沒有相應的獎懲機制。一是預算績效評價結果沒有和責任人的績效考評直接掛鉤，未作為對資金使用部門的考核依據[6]69-71。一些責任人主觀上認為考評過去就結束了，不管結果是好是壞，反正都沒有什么獎懲措施，只是走走過場罷了，這很容易讓他們產生消極情緒，得過且過，對于考評結果自然也不會放在心上。績效考評結果應用不到位，就失去了績效考評的意義，最終導致資金的使用結果與項目申報時的目標相差甚遠，績效評價結果沒有真正促進預算管理的完善。二是沒有將預算評價結果與下一年度的預算申報相關聯[7]108-110。在編報下一年度的預算時，沒有考慮上一年度預算執行的結果，不管評價結果好與差，都一視同仁安排項目資金。長此以往，對評價結果重視不夠，沒有發揮評價的價值，績效評價工作就失去了意義。

三、高校全面實施預算績效管理的對策

（一）強化全面預算績效管理理念

高校要將全面預算績效管理落實到實處，樹立意識是第一步，思想里有這根弦，才能有意識地去行動。一是通過建立宣傳機制，采用“線上+線下”“傳統+創新”的宣傳形式，廣泛普及預算績效管理的相關知識，豐富宣傳內容，提高宣傳頻次，把預算績效管理的相關政策傳達到每一個教職工，讓各部門單位意識到預算績效管理的重要性，從而為實施全面預算績效管理相關工作營造良好氛圍；二是加強培訓，組織各部門主要領導干部、骨干人士等進行績效管理培訓，通過培訓加強對預算績效管理的理解，以及對全面預算績效管理整個流程的認識，知道自己在流程中處于什么位置，有什么職責，如何更好地完成工作；三是完善管理措施，績效管理不僅要重視財務指標和經濟指標，也要重視管理績效，要注重戰略導向，強調管理的重要性。

（二）完善全面預算績效管理機制

一是各高校應從校領導班子開始，高度重視全面預算績效管理，單獨成立由校領導參與的管理組織機構，各部門、單位積極配合，明確主體責任。可與各部門負責人、項目負責人簽訂預算績效管理責任書，落實責任。同時在績效實施過程中，績效管理機構要隨時與各部門進行有效的溝通，確保績效目標的實現，共同實現良好績效。

二是加強預算績效管理制度建設。要把預算績效實施流程中所涉及的各個環節都要在制度中明確，明確責任主體、工作內容及獎懲措施，做到任何工作都有章可循，有規可依。一套完善的管理機制，不僅實現了學校維度、部門維度、項目維度的全方位績效管理，而且有助于預算績效管理工作的推進和落實。

（三）結合SMART原則健全指標評價機制

全面預算績效管理的關鍵在于績效考核評價，而績效指標的設計又是績效評價的核心，所以現階段主要任務是健全績效指標評價機制。2021年山東省財政廳印發了《山東省省級部門和單位整體績效管理暫行辦法》（魯財績[2021]1號），指出“績效評價指標的權重根據各項指標在評價體系中的重要程度確定，應當突出結果導向”，即績效指標和標準體系要轉向“結果導向型”，重點體現實績。

1.績效指標選取原則（SMART原則）

各高校在制定考評指標的時候，可以根據自身實際情況，參考SMART原則。S代表的是Specific,意思是“具體的”，即指標的內容盡可能是明確的，具有可操作性，比如“職工隊伍滿意度達到95%”；M代表的是Measurable,意思是“可度量的”，即指標的結果是可以數量化、質量化、行為化的，比如“開展課題研究5項”“開放網絡在線課程30門”；A代表的是Attainable，意思是“可達到”的，即指標是可取得的，各部門、單位通過努力可以將該目標實現，可以激勵他們向著目標方向努力；R代表的是Realistic，意思是指“現實的”，即指標的制定要切合實際，不能虛無縹緲，毫無根據。指標設定不能過高也不能過低，過高會導致難度加大，影響各部門、單位的積極性，過低則容易造成財政資金的浪費，無法發揮績效管理應有的作用；T代表的是Time-bound，意思是指“有時限的”，即指標目標的實現是有時間限制的，比如“整個項目的實施周期是一年”。

2.構建績效指標評價機制

2020年，山東省財政廳印發了《山東省省級政策和項目預算績效目標管理辦法》（魯財績[2020]6號），指出“績效目標是項目庫建設、預算編制、績效運行監控、績效評價等的重要基礎和依據”，說明了績效目標的重要性。將績效目標作為預算申請的前置條件，可以加快績效指標評價機制的建設。高校應以績效目標為導向，逐級確認各部門的績效目標，并劃分權重；根據SMART原則，確認績效目標使用的指標類型；設計績效指標評價標準，明確如何評價；最終審核績效指標，并提供反饋信息，及時修正。

（四）建立全面預算績效管理平臺

在大數據、智能化時代，網絡技術的應用使得財務管理措施更高效便捷，高校要本著“讓數據多跑路”的原則，依托科技技術加快建立全面預算績效管理平臺。構建包括項目申報、項目審核、預算數據對接、項目跟蹤監控管理、績效評價管理、單位整體支出績效評價、評價結果應用管理、綜合查詢與績效分析的管理平臺。同時借助信息化手段實現與財務管理系統、合同管理系統、內控管理系統等進行有效數據銜接，提高數據有效應用率。（如圖1所示）

圖1 全面預算績效管理體系

通過建立全面預算績效管理平臺，推進信息化建設，動態反映預算執行全過程，可以加快形成順向可控、逆向可溯的管理“閉環”。各部門不再視數據為“私產”，可以打破數據煙囪、信息孤島與碎片化應用，實現財務數據采集融合、數據共享，減少重復工作，減少或消除人為風險因素，提高工作效率。

（五）健全考評機制，完善績效考核結果應用

績效評價結果應用是全面預算績效管理工作中的落腳點，是高校持續改進預算管理和安排以后年度預算的重要依據[1]73-74。高校要想從源頭上使資金使用者重視資金使用效益，必須將預算績效評價結果與項目資金分配相結合，建立激勵約束機制[2]19-20。一是將績效考評結果與部門的績效考核獎掛鉤，完善相應的獎懲制度，通過制度來促使考核結果的應用，只有這樣，大家才能從根本上認識到績效考核的重要性，從而在學校內部形成一個良好的競爭氛圍[10]62-67。二是將考評結果與下年度的預算安排相關聯，對考評結果好的部門，下一年度可優先考慮本部門項目預算；對考評結果差的部門，適度壓減下一年度部門公用預算和項目支出預算。只有健全了考評機制，真正將考評結果應用到大家都看得見的地方，落實到實處，整個全面預算績效管理流程才是完整的。

四、結論

高校全面實施預算績效管理是整個教育行業的需要，也是自身高質量發展的需要。高校要抓住機遇，緊跟時代發展潮流，大力推進全面預算績效管理，樹牢績效理念，突出績效導向；健全管理機制，落實主體責任；完善評價體系，多層次提升管理水平；加快信息化建設，提升資源配置效率；優化考評機制，促進評價結果應用，力爭將預算管理和績效管理融為一體，全面提高財政資金的使用效益，促進高校內涵式發展。