鄉村振興背景下遏制返貧長效機制研究

張玲 于潔 李博文

摘要：本文著眼于鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興銜接的特殊時期，對2020年后我國農村貧困性質變化及防返貧政策進行相關研究，旨在我國各級政府能更好地面對貧困性質的新變化，及時對反貧困政策方向做出調整，更好地解決不平衡、不充分矛盾的發展過程中遇到的返貧問題，鞏固脫貧攻堅成果，順利實現脫貧攻堅與鄉村振興的對接。

關鍵詞：脫貧成效；返貧機制；鄉村振興

*基金項目：本文受河北省社會科學基金項目：河北省鄉村振興戰略與貧困治理協同推進機制研究（HB19GL033）、河北農業大學社科基金項目：農業科技成果資本化路徑研究（SK201505-1）等項目資助。

改革開放40多年來，我國農村貧困性質經歷了體制改革扶貧、開發式扶貧、扶貧攻堅、精準扶貧的反貧困實踐，取得了舉世矚目的成就，成功實現了7.5億農村貧困人口的脫貧，為世界反貧困理論和實踐做出了卓越貢獻。特別是近年來，以習近平同志為核心的黨中央將扶貧工作擺到了治國理政的新高度，實施精準扶貧精準脫貧的基本方略，不斷創新思路、改進模式，開創了我國扶貧開發事業的新局面。建檔立卡貧困人口中，90%以上得到了產業扶貧和就業扶貧支持，三分之二以上主要靠外出務工和產業脫貧，工資性收入和生產經營性收入占比增加，轉移性收入占比逐年下降，自主脫貧能力穩步提高。2013年至2020年，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，現行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧，區域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務。所有貧困縣農民人均可支配收入由6079元增加到12588元，年均增長13.38%，比同期全國農民人均可支配收入增幅高2.2個百分點。全國建檔立卡貧困戶人均純收入由2015年的3416元增加到2020年的10740元，年均增幅35.7%。貧困群眾“兩不愁”質量水平明顯提升，“三保障”突出問題總體解決。

但調研發現，已脫貧的地區和人口中，有的就業不夠穩定，有的政策性收入占比高，有的產業基礎比較薄弱，有的產業項目同質化嚴重。根據相關調研統計數據顯示，目前我國脫貧人口中有將近200萬人仍然存在返貧風險，邊緣人口中還有近300萬存在致貧風險，形勢依然嚴峻。深入研究遏制返貧長效機制，針對貧困性質的新變化研究新舉措，有利于鞏固脫貧攻堅成果，使精準扶貧與鄉村振興有效銜接，更好地解決人民日益增長的美好生活需要與發展不充分、不平衡之間的矛盾。

一、返貧風險分析

（一）部分扶貧產業的可持續性不強，存在增收不穩定風險

隨著近幾年的脫貧攻堅對貧困地區人力物力的大量投入，大大改善了貧困地區的基礎設施建設，產業發展壯大迅速，但部分地區產業發展基礎仍然薄弱，普遍存在經營主體弱、產業規模小、市場不穩定、價格波動等問題，直接影響產業發展的可持續性，影響農民收入。因此，在脫貧摘帽后，如何進一步鞏固現有成果、提升產業發展后勁，是保證脫貧地區可持續發展的主要任務。

1.扶貧產業和貧困戶利益聯結機制不緊密，不能有效激發貧困人口內生動力。扶貧產業作為穩定脫貧的根本之策，在脫貧攻堅中發揮了重要作用，促進了貧困人口穩定增收。但有些地方并未激發出貧困群眾的內生動力，產業扶貧的造血功能尚未充分實現。貧困群眾參與扶貧產業的主體意識不強，自身人力資本的質量與發展需求不適應。

2.政府與市場有效聯動的扶貧格局未完全形成。雖然脫貧攻堅已經結束，但產業扶貧中“強政府、弱市場”的問題在局部地區仍較為突出。市場在優化資源配置中的優勢與政府強大的組織動員、資源投入能力并未充分配合，一些貧困地區未形成政府與市場有效聯動的扶貧格局，仍以政府推動占主導，發揮市場機制對產業發展的推動作用不足，扶貧產業的選擇培育靠政府決策，沒有很好地遵循市場規律。

3.扶貧產業同質化嚴重，市場風險大。前幾年，各地為完成產業扶貧任務，實現增收的短期目標，并未立足本地資源優勢和產業基礎，紛紛效仿其他地方成功經驗，導致扶貧產業項目同質化、模式同質化、主體同質化等問題，產品缺乏市場競爭力，難以形成可持續的脫貧減貧機制。值得關注的是，鄉村振興時代已來臨，但我國尚未形成基于產業鏈的農業產業發展模式。一二三產融合進展困難，產業鏈系統化發展機制欠缺，導致產品附加值低、營銷模式落后，農產品滯銷、社會化服務體系不健全，生產成本過高、產品質量差等問題依然存在。

（二）部分地區社會保障措施尚需完善，脫貧戶存在入不敷出風險

1.醫療方面。貧困地區醫療衛生體系建設相對落后，醫療幫扶機制不完善，特別是大病、重病、慢病等長期以來成為我國脫貧人口返貧的主要誘因。貧困地區公共衛生服務，疾病預防措施供給不足。從調研結果來看，貧困家庭醫生簽約比例較高，真正發揮預防和科普作用的不多，這是農村人口因病致貧、因病返貧的主要原因。另外，貧困地區健康扶貧資源整合不到位，醫療扶貧資源“碎片化”問題較為突出。目前，部分貧困地區醫療保障體系還存在資源分散、程序繁瑣、職責不清、協調不足等問題，導致脫貧人口一旦發生重大疾病很快就會返貧。

2.教育方面。一是缺乏內生動力幫扶。多數貧困地區教育幫扶主要方式是興建校舍、配置教學設施、選派師資等“輸入式扶貧”，而缺少從觀念、能力、精神等方面進行幫扶。有的群眾認為自己貧窮是命中注定的，缺乏主動努力改變自身現狀的勇氣和想法，進而產生代際貧困。二是職業教育重視程度不夠。由于受家庭環境的影響，很多孩子在未念完初中就跟隨父母外出打工，錯失了接受職業技能培訓的機會。同時，由于很多貧困地方職業教育機制不健全，或職業教育發展存在“產教錯位”等問題，職業教育對貧困家庭擺脫貧困的作用并不明顯。

3.住房方面。一是房屋重建后危房仍使用。在危房改造問題基本落實后，存在仍居住舊房和超標準建房的現象。部分年老的脫貧戶因為舊觀念和生活習慣等問題，拒絕拆除舊房，不愿意入住新房或新房舊房兩地住，致使存在住房安全隱患。二是超標建房。我國關于危房改造的政策是人均20平方米左右，這對于農戶家庭人口相對較多、子女未來要娶妻生子的大家庭來說是一個現實問題。因此，有一些并不富裕的脫貧戶為充分利用新建房屋的機會，不考慮自身經濟狀況，希望通過危房改造為后輩建好結婚用房，政府雖提供危房改造補助資金，但余下大部分資金仍需自籌，不符合政府向貧困戶提供資金補貼、改善其居住環境和生活環境的初衷，一定程度上影響了脫貧成效。調研中發現存在危房改造后再次鑒定為危房的情況，個別脫貧戶脫貧后，改造過的住房再次成為危房，但政策規定，享受過危房改造的對象不能再次享受危房改造政策，個別地方政府沒有資金來源，無法解決此類問題，造成返貧。另外，脫貧戶戶容戶貌差也是各地較多見的一種現象。

4.易地搬遷方面。僅考慮解決貧困戶的安居問題，忽視與現行農村戶籍政策、土地政策相匹配的問題，缺乏政策的系統設計與整體性考慮，存在政策匹配風險。很多貧困戶搬遷后，戶籍、土地仍然保留在原來的村莊，只是人搬遷到安置社區，尚不能參與社區的管理與投票；原來村莊之內的土地由于距離較遠、耕種不便，很多貧困戶搬遷之后土地就撂荒了。如果貧困戶戶口遷出來的話，就會喪失原有村莊村民資格，作為集體生產資料的土地承包經營權也會隨之失去。所以，在現有“城鄉二元”的制度結構背景之下，很多政策之間是相互關聯與交織影響的，否則搬遷后返貧風險較大。

（三）基層組織帶動作用不強，存在產業發展后勁不足的風險

1.村集體經濟薄弱。隨著“三提五統”的取消，第二輪土地承包的延續，村集體原有的統籌和集體機動地收入的不復存在，導致相當一部分村成為集體“空殼村”，村級集體可開發利用資源較少，集體經濟薄弱，除了上級轉移支付，就是來源于各種形式的占地補償和租賃，再有就是千方百計爭取上級一些專項補助資金。村級組織自身造血機能不足，導致村兩委帶動力不足，工作困難大。

2.基層組織帶動能力較差。近年來，在統籌城鄉、加快實施鄉村振興戰略的大背景下，各級政府部門對村級組織的工作寄予厚望，村民對村級公益事業建設的訴求也越來越迫切。大部分公共財政資金需要村級組織自籌，無集體經濟收入或收入較少的村級組織配套資金不能全部解決，容易形成債務。帶動村民脫貧致富的最大問題是缺資金，村干部為了村里的產業發展想了很多辦法，也付諸了實踐，墊付了很多資金，但是由于部分村民的思想觀念保守，在項目實施中相關政策、技術、資源、市場的協調等方面不理解不配合，打擊了他們的積極性。值得關注的是，基層組織普遍存在人才缺乏，創新意識不強，脫貧致富的帶動能力不足等現象。

（四）多元化的長效幫扶機制有待穩固，存在監測不到位幫扶不到位風險

1.社會幫扶成效不明顯。產業扶貧是造血式、可持續的扶貧，也是社會力量，尤其工商企業參與精準扶貧的優勢所在。目前，我國部分地區如貴州、甘肅等地實施的“萬企幫萬村”成效較好，發揮了社會力量的幫扶優勢，但有些地區社會幫扶的作用還沒有完全發揮，企業參與到扶貧項目中來，都是政府引導，企業的社會責任和積極性并未充分激發出來。

2.精神脫貧措施乏力。精神貧困的存在是致使返貧現象發生的一個重要因素，隨著脫貧攻堅的結束，一些地方出現了工作重點轉移、投入力度下降、干部精力分散的現象。個別地區“一發了之”“一股了之”“一分了之”問題尚未完全消除，部分脫貧戶發展的內生動力仍然不足。

二、遏制返貧的對策建議

（一）扎實推進產業興旺，筑牢防返貧之基

1.短期政績與長期效果結合，增強產業發展的可持續性。脫貧攻堅已取得重大成就，大多數貧困地區的農業產業基礎設施都得到了明顯改善，但相應的配套設施還不健全，風險預警與靈敏應對能力弱。首先，地方政府應尋求與大型企業合作，力求整合進入大型產業價值鏈，提高產品附加值，降低市場風險。其次，政府主導加強扶貧產業配套設施建設，提高應對風險能力，可采取撥付專項資金用以購買商業保險以及建設配套設施，如在種植與養殖基地建立加工車間或保鮮貯存庫并購置必需的消防與應急設備、搭建移動互聯網與物聯網平臺，開放共享信息、在蔬菜園區建保鮮庫，蔬菜在遭遇暴雪霜凍天氣時就能采取應急預防措施，有效降低損失等等。最后，應充分利用好信息平臺，解讀政策風向，并對項目產品進行全面市場調研，可規避產品雷同、滯銷以及政策風險，同時與物流快遞等進行配送對接，提高效率。

2.依托當地資源稟賦與基礎條件，建立扶貧產業選擇的科學程序。調研顯示，河北省大部分縣的扶貧產業覆蓋率都達到90%以上，扶貧產業為貧困戶提供了就業平臺、產業分紅、技術支持等，對實現穩定脫貧提供了重要支撐。但是，扶貧產業在發揮重要作用的同時，受缺少統籌規劃、經濟利益驅動、區域資源稟賦、缺少預警等因素影響，扶貧產業同質化的問題已經顯現。為解決產業發展種產銷脫節、風險保障不足等問題，應建立產業選擇程序，項目立項與運營按照市場邏輯進行資源配置，依托本地資源稟賦，建立科學的利益聯結機制及項目實施監督及評價機制等，增強產業選擇及發展競爭力。

3.明確政府與市場的關系，使市場在扶貧產業的資源配置中起決定性作用。首先，當地政府牽頭做好市場調研分析，避免盲目上項目。從市場對資源配置的視角對立項產品進行損益分析，根據當地的消費結構與村民偏好，對產品類型、市場需求容量摸底，并能清晰認知拓展外地市場與銷售渠道的能力，不盲目貪大。其次，依據資源稟賦與基礎條件進行項目論證，考察可行性并科學立項。地域性資源稟賦條件是決定項目優選的關鍵，選擇當地優質資源進行產品生產和加工，能顯著提高項目成功的可能性。最后，要充分利用地利之便與交通優勢，將外地市場資源與當地項目緊密連接。

4.謀劃脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接路徑，實現扶貧產業全面振興。扶貧產業的增收效果明顯，極大地激發了貧困人口的內生動力，在全面實施鄉村振興戰略之時，要通過政策調整實現產業振興。首先，將扶貧產業帶來的集體收入以及產業扶貧入股的本金用在除貧困人口以外的脫貧人口、低收入非貧困人口的幫扶上，實現穩定增收。其次，依托產業振興催生出的就業崗位，針對有勞動力有意愿的脫貧戶，加大技能培訓力度，對接好勞動力輸出地與輸入地，提高組織化程度，提高轉移就業效率。再次，充分挖掘當地的就業崗位，注重增設公益崗位，促進當地農戶就近就業，同時發展特色產業，推動三產融合，促進產業振興。最后，加大就業扶貧基地開發力度，辦好群眾家門口的“扶貧車間”，引導企業帶動貧困戶和脫貧戶創業、就業。

（二）切實保障生活富裕，堅守防返貧之本

隨著脫貧摘帽后絕對貧困的消除，未來更多面臨的是一種返貧風險的防控，需要從源頭出發制定干預式措施。因此，相關政策制定的出發點發生變化，必然需要“以防為主”，制定遏制致貧返貧的相關政策。

1.完善醫療幫扶機制，建設貧困地區醫療衛生體系。重視農村人口優生優育問題，提升貧困地區婦幼健康服務水平，落實孕前優生健康檢查、新生兒疾病篩查，做到疾病盡早發現并及時治療，避免因先天疾病或智力等因素導致的貧困。完善農村地區疾病綜合防控體系，加強相對貧困人口健康管理，推動關口前移，提前進行檢查、預防，讓相對貧困人口盡量少生病。

2.結合人居環境整治工作，保障危房改造到位。完善農村危房改造方式，當地政府應做好工作，勸解危房改造戶拆除危房，入住安全房屋。因地制宜，積極探索符合當地實際情況和農民需求的農村危房改造方式，努力提高政府補助資金使用效益。在農戶以自建為主改造危房的同時，若多個農戶自建確有困難且有統建意愿，各地可統籌協調，結合村莊規劃和整體人居環境改善，組織、幫助農戶統一建設，降低建造成本。同時，依靠政府兜底的社會保障政策，利用敬老院集中供養老弱病殘、生活自理能力低的特困供養戶，防止返貧。目前已有的互助養老模式也可推廣，互助養老稱為互助型社會養老服務，即有組織地發動社會力量，充分利用以老年人為主的各類人力資源的閑置時間，低成本地相互幫助、提供服務，其重點在于政府把互助養老組織或經營起來，尋找資金和建立組織、服務、評估機制等。

3.強化義務教育，阻斷貧困代際傳遞。著力提升義務教育質量，充分發揮高質量教育供給對于貧困代際傳遞的阻斷作用。以人才振興的戰略為依托，在教育扶貧的背景下，重點聚焦貧困人口的能力提升，充分發揮職業教育的改造作用，阻斷貧困的代際傳遞。貧困現象的代際傳遞，很大程度上是父代脫貧質量不高的表現，因而對現有貧困戶的教育改造迫在眉睫，應以市場為導向提升農戶技能，增強就業能力。在普及農業實用技術的同時，加強脫貧戶新型實用技術與市場營銷等知識的培訓，增強其就業能力。

（三）全面依法治理有效，破除防返貧之短

1.建立健全基層組織目標責任制。脫貧攻堅具備強大的組織動員能力，其中黨建發揮了關鍵性功能。要加強農村基層組織建設，明確基層組織抓鄉村振興防返貧的重點任務，目標層層分解，責任落實到人，強化基層組織保障能力，發揮黨員干部帶動作用，確保防返貧任務落實到位。

2.加強村民治理法治化建設。在發揮村兩委班子作用的基礎上，依法構建村民治理體系，充分利用國家政策、政府資金、村集體收入，解決一家一戶解決不了、解決不好的基本建設難題，加強農田、交通、電力、醫療、衛生、環境、信息等基礎設施建設，大幅度提升村民治理能力。

3.強化人才培育，為脫貧攻堅提供強大的人才保證。重視人才是我國特色扶貧的重要經驗，其機理在于始終堅守“脫貧攻堅與鍛煉干部、人才培養有機結合”，將“脫貧攻堅”視為鍛煉干部的“煉鋼爐”和識別人才的“篩選器”。要建立鄉土人才塑造與村官人才引進雙重機制、構建領導干部與鄉村振興績效考核鏈接機制、創建鄉村人力資源開發機制等措施，激發基層組織人才培養活力，為鄉村基層治理提供人才保障。

（四）全力打造生態宜居，夯實防返貧之路

生態宜居是破解資源貧瘠、生態脆弱致貧的關鍵。只有統籌易地搬遷與生態環境治理，走上可持續的致富道路，才能真正擺脫貧困。

1.全面規劃安置易地搬遷。在不具備發展條件、生境特別差的貧困區，要家底清、政策清、產業清、配套清，既做好易地搬遷住所安置，又要解決好群眾的后續就業謀生、發展產業等實際問題。

2.培植區域生態經濟產業。在資源貧瘠山區和生態脆弱地區，時代楷模“太行新愚公”李保國，開辟了“山頂洋槐帶帽，山中果樹纏腰，山底梯田抱腳”等立體治山模式，創立了開發生態經濟產業脫貧致富的經驗。要積極推廣這一模式，培植區域生態經濟產業。

3.堅持生態優先綠色發展。從長遠發展來看，必須認真踐行習近平總書記“綠水青山是金山銀山”的理念，在全國不同的生態類型區，根據不同區域資源稟賦和生態環境差異，開辟循環農業、生態農業、綠色農業等可持續發展道路，避免走進生態環境惡化、難以為繼的死路。

（五）思政引領鄉風文明，鑄造防返貧之魂

1.加大政策宣傳力度，重塑脫貧戶致富信心。要通過文化振興，去除脫貧戶的依賴心理。目前某些物質投入型的扶貧手段容易使脫貧戶對政府幫扶產生依賴心理，形成“等、靠、要”的思維模式，脫貧增收的意識淡薄。要弘揚艱苦奮斗精神，增強“自覺脫貧”的理念，深入挖掘和宣傳能人及鄉賢事跡的宣傳力度，營造依靠自身力量實現穩定脫貧的濃厚輿論氛圍，由“要我脫貧”向“我要脫貧”轉變。要重塑脫貧農戶致富信心，促使脫貧戶自覺、自信脫貧。致富信心是脫貧戶收入穩定的首要前提，貧困戶脫貧后，盡快幫助其重塑、培育自信心，激發其努力奮斗實現增收致富的決心。

2.弘揚傳統文化，加強鄉風文明建設。脫貧攻堅堅持以人民為中心的發展理念，堅持農民主體地位，激發貧困戶的內在動力，以促使其形成正確的價值觀、世界觀。鄉村振興同樣要激發村莊自組織和農民的參與意識和主創精神，實現從“要我振興”到“我要振興”的思想轉變，提升農民作為鄉村振興的主體地位和責任意識。具體措施：一是通過創辦鄉村振興“農民講習所”，弘揚積極進取的傳統優秀文化，提高農民的主體意識；二是通過宣傳鄉村自組織實現振興樣本點，進行引導示范；三是通過對鄉村振興項目和資源輸入機制進行創新，通過突出自強不息、自力更生的先進事跡，示范帶動群眾，通過創辦“農民夜校”，弘揚自尊、自愛、自強精神，抵制“等、靠、要”不良風氣。

參考文獻：

[1]歐陽淞.決戰決勝脫貧攻堅：踐行初心使命的時代號角[N].2020-06-28.

[2]黃海棠，蔡創能，滕劍侖.鄉村振興背景下的返貧風險評估及防范長效機制研究洛陽理工學院學報（社會科學版）2019（3）：38-44.

[3]張玲，王建忠，王佳越.秉持初心，確保如期打贏脫貧攻堅戰[N].中國社會科學報，2020-06-01.

[4]袁彪.基于精準扶貧視角下的鄉村振興發展路徑探索[J].農業經濟，2018（07）：11-16.

[5]鄭瑞強，賴運生，胡迎燕.深度貧困地區鄉村振興與精準扶貧協同推進策略優化研究[J].農林經濟管理學報， 2018，17（06）：762-772.

（作者單位：河北農業大學）

責任編輯：欣文