產業融合視角下現代農業產業功能區發展路徑研究

齊世香

摘要：四川省成都市7大現代農業產業功能區建設成效明顯，帶動提升了四川省現代農業綜合發展水平，激發了農村經濟發展活力，為實施鄉村振興戰略提供了重要支撐，為加快推動四川省由農業大省向農業強省跨越奠定了堅實基礎，亦是推進城鄉融合發展的重要載體。本文分析了成都現代農業產業功能區發展面臨的問題，并提出建議。

關鍵詞：成都市 現代農業 產業功能區 提能升級

*基金項目：本項目為2021年成都市哲學社會科學規劃項目的階段性成果，項目編號2021CZ035。

一、成都現代農業產業功能區的發展概況

2017年，為了創新要素供給，培育產業業態，加快構建具有國際競爭力和區域帶動力的現代產業體系，四川省成都市在成都國家中心城市產業發展大會上率先提出要在全市統籌布局建設66個產業功能區。2020年，成都又出臺實施《2020年成都市產業生態圈和產業功能區建設工作計劃》，旨在全面劃定產業功能區核心區，建設高質量發展示范區，推動功能區重要生產場景、生活場景、生態場景在核心起步區集中融合呈現。2021年3月30日，成都首次以現代農業產業生態圈為單位整體進行推介活動，面向全球發布“機會清單”，成效明顯。

（一）主導產業精準定位

成都7個現代農業產業功能區在全市一體化發展全景圖及14個產業生態圈構建體系下，總體規劃、空間結構及主導產業定位都已基本明確，分別突出了農業博覽、糧油、特色水果、農產品加工、現代種業、農業高新技術產業。如推進崇州都市農業產業功能區、蒲江現代農業產業園等農業功能區（園區）建設，全力保障“米袋子”“菜籃子”“果盤子”等農產品生產供給。在精準定位主導產業基礎上，科學繪制“三圖一表”，實施精準產業招引，強化產業鏈垂直整合和本地配套企業培育，“促進產業上下游和關聯企業通過共享、匹配、融合形成若干微觀生態鏈，集成構建產業鏈”。如在優化和提升農產品加工物流產業鏈和價值鏈上，共布局建設了16個農產品精深加工物流園區（基地），就地就近建成農產品產地初加工點3361個。同時，在已獲得中國馳名商標30個的基礎上，加快構建以“天府源”品牌為核心的“市級公用品牌+縣級區域品牌+企業自主品牌”的品牌體系。

（二）重大項目落地實施

在科技創新方面，布局建設成都國家現代農業產業科技創新中心，目前國家（成都）農業科技中心、溫江都市現代農業高新技術產業園正加快建設，現已入駐國家級農業科研機構13家、科研團隊19個、高新技術企業62家，啟動科研項目54個、推廣新品種80多個。在糧食、蔬菜、水果等主導產業方面，招引世界500強中化集團等大企業，實施重大項目200個，建設高標準農田356萬畝，菜糧復種面積825萬畝。在農產品加工方面，啟動建設中國（成都）國際農產品加工產業園和青白江農業對外開放合作試驗區，全市加工型龍頭企業達263家、年銷售收入超過1707億元。在文旅融合方面，連續兩年開展農商文旅體、特色鎮（街區）和川西林盤品牌推介宣傳和招商引資活動，簽約引進重大項目64個、簽約金額2236億元。2019年，成都市實施農商文旅體融合發展項目891個，完成投資1042.3億元，休閑農業和鄉村旅游接待游客超過1.32億人次，總收入突破489億元。

（三）高端構建產學研用平臺

聚焦科技創新，成都國家現代農業產業科技創新中心落地建設，現已入駐國家級農業科研機構13家、科研團隊19個，聚集農業企業195家。同時，國家農業高新技術產業示范區、都市現代農業產業技術研究院等科研平臺相繼啟動建設，引進匯聚了大量科研人才。通過制定“校院企地發展共同體”建設規劃，7個農業產業功能區先后與中國農科院、川農大等多家高校院所簽訂合作協議，打通多元市場主體對接合作渠道，“充分發揮用好高校院所的創新優勢、人才優勢和企業的生產優勢、市場資源以及政府的政策優勢、統籌能力，加快優化人才、資金、技術等創新要素和資源的配置”，促進產業鏈和創新鏈在各類主體間在產業聯盟、產業研發、技術轉化和公共技術服務平臺上合理共建和共享。

（四）運營管理機制科學化

成都市為了破解行政區劃和部門權力的限制和約束，在布局統籌全市66個產業功能區時，探索建立了“兩級政府、三級管理”的新模式，以扁平高效的治理機制提升產業功能區統籌資源的能力和效率。同時，利用全省開展的鄉鎮（街道）行政區劃調整和體制機制改革，根據產業功能區發展空間拓展的實際需要，“促進產業功能區與鄉鎮（街道）在區劃、機構、人員、工作等方面融合發展”。7個現代農業產業功能區的管理機制也貫徹了成都市對產業生態圈的總體部署，并因地制宜以“產業功能區管委會+”的形式創新各個功能區的運營機制及利益聯結機制，進而提升功能區綜合開發管理和可持續運營能力。

二、成都現代農業產業功能區存在的問題

（一）區域協同發展不足

目前成都市7個功能區之間的合作交流深度和廣度不夠，相應的共建共享平臺缺乏、機制尚不完善，尤其是跨區域間的協作性不夠強、功能輻射帶動力不足。因全市各現代農業產業園建立時間不同，前期開發建設的定位和規劃存在部分任務重疊，“界定往往不明確，多重開發任務邊界模糊，歷史開發進程管理存在混亂”。在全市統一建設產業功能區后，雖然對各功能區主導產業進行了精準定位，但主導產業挖掘深度不夠，相應品牌核心競爭力不足，品牌影響力和知名度不高，尤其是區域品牌的打造更是暫處于初級階段。如成都市級農業公用品牌“天府源”的品牌引領和集聚作用不明顯，區域公共品牌在國際上的知名度較低，農產品生產方式及質量標準體系不能與國際接軌。

（二）產城融合質效不高

現代農業產業功能區建設作為成都經濟發展和加快新型城鎮化步伐的重要組成部分，雖然公共服務配套逐漸完善，但功能區職住分離、公服供需矛盾依然嚴峻，功能區生活承載能力仍顯乏力。如教育、醫療、商業、文化娛樂等消費場景營造仍處于低端水平，僅能滿足基本需求，而高品質的公共服務體系仍然嚴重缺乏，這將嚴重制約功能區的可持續發展，尤其是無法吸引高端人才的引入和留下，人才資源依然面臨嚴峻挑戰。同時，圍繞產業功能區規劃設計的城市生活環境及城市美學構建依然薄弱，產業、特色鎮（街區）、林盤、綠道景觀、生活性功能區等相對獨立，生產、生活、生態的規劃建設相對分離，根據產業發展的個性化需求而配套建設差異化服務項目基本沒有，交織成網的融合發展之勢沒有形成。

（三）評估考核體系不完善

在制度體系中，既存在全市范圍內對功能區考核評價制度差異化建設和監督管理機制的不完善，也有各功能區現有的內部評估指標體系未能全面體現農業產業、產城融合發展（特色鎮、林盤、綠道）、農村產權制度改革、新型社區治理等特色。如多個功能區的目標績效考評框架體系仍執行的是當地整體目標考核體系，目標任務存在“一刀切”現象，沒有將集聚生產力、增強投資吸引力、提升產業競爭力等作為功能區考核評價的突出指標，在各版塊工作任務目標設置上流于一般化，不利于激發功能區“跳起摸高”的工作激情。

（四）資源要素配置效率不高

成都市7個現代農業產業功能區的建設雖然在成都的生態圈布局中有效集聚和使用了大量的市場要素，但因農業產業發展的經濟效益增長周期長、投入占比高等桎梏，現代農業產業功能區在土地、資金、人才等方面的要素供給力度相較于其他類型的產業功能區要相對薄弱。在土地使用上，現代農業產業功能區的建設因農村集體建設用地流轉問題無法有效解決，導致功能區用地供應不足，尤其在可用建設用地、農業基礎設施用地等指標上略顯緊張，土地在滿足核心產業園區的建設基礎上，很難有效滿足相關配套項目建設的需求，產城的規劃設計也會因此受到影響。在資金保障上，農業產業功能區的建設需要大量資金的持續性投入，農業產業發展的資金投入在財政中的占比較小，向上爭取資金有限。資金投入的整體效益和整個功能區的資金整合力度不高，資金分散性大。

三、城鄉融合視角下成都現代農業產業功能區發展路徑探討

（一）堅持內外聯動，構建產業生態圈

充分挖掘成渝兩地雙城經濟圈發展潛力，積極融入成都市建設國家中心城市發展大局，優化協調區域間產業資源、配套條件和消費市場，聯合打造成都市都市現代農業發展示范區，以引領成德眉資都市現代高效特色農業示范區的建設。在經營主體上，企業作為區域協作最活躍的主體力量，功能區要積極引進和培育一批帶動能力強的龍頭企業，依托“利益關系明晰、組織管理規范、群眾信得過、企業連得上”的農民合作社，創新建立龍頭企業和合作社、家庭農場組建產業化聯合體進行跨區域協作，打通功能區區域間產業利益聯結渠道及生產要素流動通道，以提高區域內專業化分工和社會化協作的水平。7個產業功能區之間基于主導產業特色，要打破“單打獨斗”的惡性競爭壁壘，樹立多元協同發展理念，整合多方資源，發揮產業聯盟共享平臺，“鼓勵政府和社會資本合作提供公共服務，不斷推進區域性農業生產性服務體系功能作用的延伸化和多層次化、多樣化”。從生產、科技、服務、勞動、公共服務、消費等價值鏈上形成多維度的共建互補空間集聚效應，以構建功能區的產業生態圈和功能區聯合的產業生態圈，形成發展合力帶動成都農業經濟發展，以期在成渝兩地雙城經濟圈戰略中凸顯成都現代農業的示范作用。

同時，加快創建國家級農業對外開放合作試驗區，積極實施境外農業合作示范區和境內農業對外開放合作試驗區建設試點。統籌“海外四川”工作站、海外人才離岸創新創業基地、海外人才工作站等資源，加快構建海外綜合服務網絡，可重點瞄準“一帶一路”沿線國家，加大外向型龍頭企業培育力度、引進國際企業。加強與天貓、京東、阿里巴巴、拼多多等的合作，推廣農產品跨境電商，發展大宗農產品國際網絡交易平臺。組織涉農企業參加食博會、歐洽會、西博會、農博會、印度斯里蘭卡四川商品展等多項國際化、重量級商務活動，為現代農業產業功能區的農業品牌抱團出海、掘金絲路創造有利條件。依托渝新歐、蓉歐國際大通道，借力重慶便利的內河航運水道，使成都與東部沿海發達地區更加緊密的聯系起來，促進共同發展。成都與廣西雙方通過深化推進“無水港”、飛地園區、臨港物流園等合作，務實推進跨區域各領域融合發展，實現資源共享、優勢互補。向東拓展“蓉歐+”鐵路班列貨運通道，依托長江黃金水道和沿江鐵路打通連接長三角、粵港澳大灣區的東向通道，輻射日韓、港澳臺及美洲地區。向西建設面向西南開放的核心腹地，依托中老泰國際鐵路、孟中印緬經濟走廊和中越國際大通道，形成成都乃至四川連接東南亞和南亞區域的對外開放捷徑。

（二）秉持“人城產”理念，打造三生共融功能區

做優農業產業技術服務支撐，發揮種業“芯片驅動”作用，突出農業裝備支撐，加快推進“互聯網+現代農業”，大力發展農業生產性、經營性服務業，聯合各個功能區科研聯合攻關平臺，打造科技創新驅動的專業化智慧園區。按照“城在園中、產在城中、產城相融”產城融合理念，打破原有產業園區在產業布局與城市功能區相隔離的固有模式，以產業社區建設為契機優化功能區生活場景營造，尤其是前瞻性、高品質、差異化、共享化布局商業、醫療、文化、體育等生活服務配套設施建設，實現產業功能、生活功能與生態功能的有機融合。“圍繞主導產業復合生產性服務功能，聚焦產業細分領域，強化產業基礎能力建設，植入科技、金融、物流、信息、商務等生產性配套服務設施，形成以產業社區為單元精準集聚科研平臺、投資企業和運營企業的比較優勢。”以項目化、清單化、精準化推進人才公寓及產業園區配套住房，加快打造15分鐘公共服務圈，提高產業功能區舒適度和宜居性。優化公共交通配套服務能力，加快推進交通基礎設施項目建設，加強產業功能區與周邊交通樞紐、主要居住區和商業區的銜接，充分保障各產業功能區企業職工出行需求。在特色鎮及川西林盤打造中，既要將功能區的產業優勢與特色鎮的生活與服務相融合，又要串聯產業村落和林盤聚落的生態縱線，著力構建“鎮村統籌、宜居宜業、產城一體、產村相融”的宜居宜業產業新城格局。

農業經濟適應時代發展而不斷形成新業態，農業產業的附加值越來越多元化，尤其是與二、三產業的融合發展激發了農業經濟發展新活力，產業融合、產村（鎮）融合等一體化發展的功能區就是最典型的實踐案例。成都7個現代農業產業功能區建設要加快實施休閑農業、生態農業、觀光農業等與鄉村旅游相結合，在雄厚的產業經濟基礎支撐之上，注重其他細分產業的價值鏈勾連，以“形成‘專精特新的細分領域規模效應，擴大商業高端優勢和領軍優勢，提升細分產業的顯示度，增強市場的號召力。”現代農業產業功能區要堅持多元融合理念，充分利用農村自然生態資源和悠久的農耕文化遺產，不斷促進“農業+”新業態的培育，如“農業+旅游”“農業+研學”“農業+文創”等形式，在農商文旅體融合發展態勢中，既凸顯空間、業態、功能等要素的融合所凝聚的經濟價值，又彰顯農村生態價值優勢，實現“園區變景區、產品變商品、田園變公園、農房變客房”。

（三）強化優進劣汰，建立動態調整機制

現代農業產業功能區在產業布局、生態環境保護、城市功能建設等方面都有相應的產出強度標準體系，在全市范圍內，對產業功能區的考評在整體推進中，要科學設置差異化考核內容，在黨的建設、社區治理、安全生產等基礎保障考核指標之上，突出創新性、效益性和引領性強的項目占比，重點突出工業增加值、固定資產投資、全口徑稅收、營商環境建設、低效閑置土地盤活、項目促建等經濟貢獻指標，提高重點指標權重，科學設定目標績效評價項目和評價內容，并與獎勵績效掛鉤，激發功能區可持續發展動能。功能區考評的指數要做到精準定量、目標突出，并與各部門、各區（市、縣）的考核目標要相掛鉤，以確保政策落實到位又激發各地創新實踐。利用大數據圍繞產值、投資、創新力、生態價值、人力資源等方面創新建立功能區發展指數監測平臺，實時掌控功能區發展動態，為產業前景預估、產業風險評估及相關政策制定提供數據參考依據，以推動產業生態圈高質量建設。

同時，要按照“理順關系、激發活力、以貢獻度論英雄”的總體原則，規范7個現代農業產業功能區的內部績效考核。全面推行員額管理制度，各產業功能區管委會在核定的員額數內，定期開展“自由競聘、雙向選擇”，構建“崗位能上能下、人員能進能出”的管理機制。規范各產業功能區員額制人員績效考評，突出承擔工作任務輕重的差異，圍繞崗位貢獻度，核定考核檔次，各考核檔次人員應設置一定比例，杜絕大鍋飯、一刀切現象。對于產業功能區的班子成員而言，可以采取“基本績效+項目績效”激勵模式，根據產業功能區財稅收入、項目促建、招商引資等主要目標完成或超額完成情況，按比例并結合項目績效額度核算目標績效。探索建立逆向差異化考評機制，賦予各產業功能區對鎮鄉、部門、國有平臺公司的考核權限，由產業功能區對要素保障、行政審批、基礎設施建設等方面的支持協調和任務完成情況進行相關考核，考核結果可按一定比例折合納入涉及單位年度綜合目標分，差異化設置分值，在功能區基礎上激勵產業生態圈的組成部分比超爭先，進而促進生態圈經濟效益和社會效益的合作共贏。

（四）突出集中發力，切實保障要素供給

在政策上，成都在認真貫徹落實國家主體功能區戰略時，從整體上要對全市的現代農業產業功能區進行科學規劃，優化功能區空間布局和城鄉體系形態。在科學規劃基礎上，成都市既要高瞻遠矚從國家對成都農業發展和城市發展的定位出發，貫徹落實國家相關政策，又要因地制宜創新制定符合成都農業發展實際的“本土”政策，如立足農業產業在相關的產業政策、土地政策、人才政策、財稅政策等方面深化改革，加大政策創新和扶持力度，完善要素市場化配置，綜合規劃要素保障，實現產業功能區及園區高質量、可持續發展。

在資金上，探索建立7個產業功能區共同參與的多元投入機制，加大對基礎設施、科技創新、示范工程等資金的投入，積極與國內大型企業加強合作，創新專業化招商方式，吸引更多資金的注入。利用產學研平臺，聯合多個科研院所積極申請國家級科研項目，多渠道加大金融支持力度。健全地方財政投入機制，完善市場化利益聯結機制，有效引導社會資金注入，創新金融服務，減輕企業非生產性投入，為功能區引進企業的資本市場利用率最大化提供更多空間。

在用地上，深化土地供給側結構性改革，強化用地保障，不斷釋放產業功能區的投資洼地效應。結合成都產城發展總體規劃，科學測算產業功能區建設用地需求，編制國土空間規劃，制定土地相關政策實施細則，優化增量、盤活存量建設用地，創新探索閑置國有土地資源的科學合理市場化使用模式，以切實提升投資強度和提高功能區產出效益。同時，根據企業效益目標考核情況，對入駐產業功能區的企業進行動態跟蹤，探索建立企業退出及分期供地機制，引導企業深化改革，轉變經濟增長方式，以實現企業良性可持續發展。

參考文獻：

[1]速水佑次郎，弗農.拉坦.農業發展的國際分析[M].北京：中國社會科學出版社，2000年。

[2]余祥，劉強.基于功能區規劃建設推進新型城鎮化研究——以成都為例[J].經濟問題探索，2020年04期。

[3]趙超，楊坤等.成都市現代農業產業功能區及重點園區規劃設計研究[J].四川農業科技，2019年11期。

[4]俞美蓮，張莉俠.國外現代農業園區發展實踐及啟示[J].世界農業，2015年03期。

[5]范銳平.優化空間布局重塑經濟地理以產業功能區建設構建戰略競爭優勢[J].先鋒，2019年10期。

[6]魏宣利.都市農業加速城鄉融合發展[N].中國社會科學報，2020-09-09.

[7]彭超，劉合光.“十四五”時期的農業農村現代化：形勢、問題與對策[J].改革，2020年02期。

[8]姜長云.中國農業生產性服務業的形成發展及其趨勢、模式[J].宏觀經濟研究，2020年07期。

（作者單位：中共邛崍市委黨校）

責任編輯：宗宇翔