“主動式”層層加碼之智慧治理

牛超凡 徐鶯

摘? ? ? 要：疫情期間基層返鄉政策執行過程中出現了“主動式”層層加碼的新樣態。本文通過科層制理論分析并結合已有研究發現，基于科層屬性影響的避責、減負、逐利和官僚主義等傾向是基層政府“主動式”層層加碼的主要原因。智慧治理是提升我國基層治理效能的重要理念和手段，因此，可以智慧技術、智慧教育、智慧行政、智慧監督等手段實現對基層政府政策執行過程中的“主動式”層層加碼行為的有效治理。

關? 鍵? 詞：疫情防控;主動式; 層層加碼; 政策執行; 智慧治理

中圖分類號：D262.6? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）11-0012-07

收稿日期：2021-04-14

作者簡介：牛超凡，廣西大學公共管理學院碩士研究生，研究方向為行政管理;徐鶯，廣西大學公共管理學院副教授，管理學博士，碩士研究生導師，研究方向為公共管理與社會保障。

2021年春節期間，河北、黑龍江等省內多地市、區塊呈現出新冠病毒人傳人的集聚性暴發態勢，其余低風險地區也偶有個別病例出現或流入。相較2020年全國抗疫，盡管此次疫情規模較小、影響較弱、控制速度較快，但對返鄉的流動人口防控政策卻更為嚴格，即便是低風險或無風險地區也無一例外。主要表現為國家衛健委要求持健康綠碼、省級政府要求持核酸證明、市級政府要求核酸檢測并居家隔離，鄉鎮、村級甚至不允許返鄉人員出行，即層層加碼執行。春節返鄉是我國公民的基本權利，層層加碼政策執行極大地增加了返鄉人員的返鄉難度和出行成本，與其現實需求相違背。為回應民生關切，2021年1月27日，國家發改委明確了“就地過年”政策是分級分類的，各地在政策執行時不應也不能擅自加碼，更不能層層加碼。國家衛健委表示：精準防控、科學防控至關重要，對返鄉群眾的“亂加碼”就是“亂作為”，就是懶政。目前，各地返鄉政策已有所調整，但政策“主動”加碼作為抑制政策效能全方位釋放的關鍵梗阻，既要從理論高度對其現實樣態進行深層次剖析，也要從現實角度對其困境的破解進行路徑創新。而研究和回答上述問題，一方面有助于優化不同情形下政策執行策略，另一方面對提升我國政府應急治理能力具有積極意義。

一、相關研究概述

有效的政策執行是我國基層政府在社會治理過程中達成政策效能的基本途徑，而層層加碼的執行方式則是政策目標自上而下分解和傳導過程中的異化。我國學者基于自上而下的權力分化和行政流程，針對政策執行過程中層層加碼現象進行了有益的研究。隨著層層加碼現象引發的關注，相關研究成果更加豐富與全面。胡仙芝從結果面向入手探討了層層加碼行為所帶來的“政策效應遞減律”，并從組織變革、技術應用、文化改造和制度建設四個方面提出了改進建議。[1]除卻自上而下的考察視角，層層加碼也被看作是對上級政策的一種回應方式，其作為一種非正式制度，可以歸入“變通”這一策略中。王漢生、劉世定和孫立平認為，“變通”是指制度的執行者在未得到制度決定者的正式準許、未通過改變制度正式程序的情況下，自行作出改變原制度中的某些部分決策，從而推行一套經過改變的制度安排這樣一種行為或運作方式。[2]有學者還提出了“共謀”“選擇執行”“擱置和模糊執行”等概念，進一步深化了層層加碼研究體系的完整性。

通過對相關文獻的梳理可以發現，現有研究從自上而下和自下而上兩個面向分析了層層加碼的內在邏輯，即政策目標層層向下的傳導邏輯及基層政府向上回應邏輯，其更多表現出的是一種府際關系邏輯。但通過本次疫情防控中基層返鄉政策的執行看，各級政府展示出了一種“主動式”層層加碼的邏輯，其實施加碼行為的主體是本級政府，即本級政府基于某種目的將政策目標進行擴大化與復雜化并實現自我發包，而加碼客體也是本級政府。這顯然是社會治理現實中不常見的情形，于學理研究而言也屬鳳毛麟角。凌爭以村級干部選舉為例闡述了基層政策執行中的主動加碼現象，并以“鄉村邏輯”為角度，提出面對存在“張力”的政策，主動加碼是一種有效的避責和應對方式。[3]基于上述研究，筆者認為，“主動式”層層加碼是在社會應急環境中，各層級政府基于外部壓力和內部需求，通過主動對本級政府設置更高且嚴格的政策執行方案，旨在最低限度上確保政策目標實現的行為方式。

二、科層制理論視角下“主動式”層層加碼的原因分析

科層制理論是馬克思·韋伯總結建構的現代組織理論，是基于對東西方政權存續結構和過程的細致考察，以理性為內核抽象出的一種“合理—合法”的權力矩陣關系。具體而言，科層制是一種權力依職能和職位進行分工與分層、以規則為管理主體的組織體系和管理方式。[4]作為一種“烏托邦”式的組織形態，科層制在結構上劃分了金字塔式的層級和區塊，在運作上設計了規范的制度和程序，在管理上提出了合理合法的理念和原則。程式化的方式促進了官員行為的客觀性，并限制了“個人沖動迅速變為行為的通道”的發生，[5]使科層組織成為依從既有齒輪和鏈條運轉的理性機器。但是，現實中科層組織的運作過程卻并不完全合理和精確，甚至演變出諸多難以調和的結構性弊端：金字塔式的科層結構推動權力上移和責任下放，易催生基層避責傾向;縱向層級結構促使行政目標向下層層分解和細化，導致行政壓力向下逐級堆積和復雜化;層級劃分使各個層級成為單一的獨立結構，易滋生本位傾向和層級利益;層級節制下的科層權力易演變為官僚主義。基層作為政府科層結構的重要組成部分，以科層制理論為視角，有利于分析疫情期間其返鄉政策“主動式”層層加碼的原因。

（一）基層政府“主動式”層層加碼以躲避科層問責

科層制的正式規則形成了組織的權責結構，使擁有權力的官員承擔和履行相應的職責并具有可問責性，但現實中基層權責配置并不如理想的權責結構般運行有效。如某市發布通報，少數黨員干部對省外輸入的病例失管失察、履職不力，給疫情防控工作造成了不良影響。為嚴明紀律，對這些黨員干部追責問責，其中市疾控中心黨總支書記、社區黨委書記等干部都受到免職處分。基層官員的權不履責，原因是現實制度安排中權力與責任在觸發機制、配置過程、邊界范圍和動態演變等方面的分散、孤立和不匹配，進而在實際行政過程中表現出權責分立的結果。[6]因此，為避免問責，基層官員“主動”設計嚴密的返鄉舉措，確保權責結構下職權與職責的對應和覆蓋。同時，按科層制隱含的分層規則，官員所處的層級高是基于其水平較高、能力較強，而層層加碼本身卻意味能力較低的基層官員需承擔更多的責任。[7]也就是說，為了規避問責，基層官員通過“主動式”層層加碼來壓縮防疫工作任務，以有限的能力確保工作任務的完成。此外，“主動式”層層加碼行為也是一種責任角色的剝離。科層制塑造的權力結構及上令下從模式，強化了上級政府的政策制定者角色，基層政府通過“主動式”層層加碼把自己定義為政策執行者，突出上級政府在決策和執行環節的作用，以此將層級責任推給上級政府。[8]

（二）基層政府“主動式”層層加碼以釋放科層壓力

“千線一針”一直用以描繪基層政府工作的現實樣態。一方面，層級結構實現壓力從上到下的縱向流動，另一方面部門設置使壓力由窄及寬橫向擴充。可見，科層結構促使壓力縱向層層疊加并堆積于基層。基于返鄉政策的防疫應急環境，基層政府受到的科層壓力更強且復雜，主要表現為工作壓力和社會壓力。而從該政策的執行來看，基層政府通過“主動式”層層加碼實現了對兩重壓力的釋放。一是通過加碼返鄉流程以減少工作壓力。如根據鄉鎮一級政府的要求，返鄉人員要于出發地完成返鄉申請、信息報備、站點檢查等，且在目的地要進行核酸檢測、集中隔離、居家監測。對返鄉人員而言，該流程不僅耗費大量的時間和金錢，也使其返鄉的目的失去原有意義，因此多數有時間和金錢壓力的在外務工人員可能會選擇不返鄉，從而減輕了本級政府的工作難度和壓力。二是通過加碼政策標準以轉移社會壓力。如有的基層政府要求低風險地區返鄉人員以核酸檢測證明代替健康綠碼;有的加碼疫區劃分，以市、縣為單位界定中高風險疫區，從而縮小享受低風險待遇人員比例。由此，基層政府以防疫為由加碼了返鄉人員的返鄉資質，將始發于社會的壓力通過“主動式”層層加碼再次轉移給返鄉人員。

（三）基層政府“主動式”層層加碼以獲得層級利益

在現實的政府組織中，層級利益是客觀存在的、是驅動官員行為的重要因素，產生于科層體制基礎之上。首先，韋伯的科層制設計形成了合法權力并在同一層級向主官集中，這賦予了政府主官追求層級利益的能力。其次，科層劃分的層級是獨立運作的權力空間，形成了官員擺脫上下級干預且專注本層級利益的環境。再次，科層制向上的權力階梯塑造了政府結構內的政治途徑。對于基層返鄉政策執行而言，層級利益主要表現為經濟利益和政治利益。從經濟利益來看，基層政府有意通過“主動式”層層加碼獲取經濟回攏。一是加碼核酸檢測的頻次。據報道，2021年1月22日，某地新冠肺炎防治指揮部發布2021年第1號通告，明確對國內低風險地區返鄉人員實施“證明+14”+“2”策略，其中共計三次核酸檢測。盡管核酸檢測現已作為常規手段普及應用，但其費用卻并不低廉。[9][10]二是加碼集中隔離費用。據報道，某地為落實防疫政策對密接人員進行集中隔離，但集中隔離費用高昂，日住宿費用為168元，餐飲費用為80元，部分網友表示集中隔離需花費自身一整月的工作收入。[11]從政治利益來看，基層官員作為行政層級的底端，存在渴望晉升的需求，而科層制規則要求官員的晉升基于公開考核和任命，并將政績作為考核和任命的重要指標。因此，基層官員對返鄉政策“主動式”層層加碼，其目的是取得有效完成本級任務基礎之上的更好政績。

（四）基層政府“主動式”層層加碼的官僚主義傾向

官僚主義一直存在于我國基層政府的政策執行中。從制度層面看，科層體制下的權力高度集中是導致官僚主義的根源。一方面，科層制的金字塔模式促使權力向上級高度集中，催生了基層主官的權力膨脹和治理隨意性;另一方面，上行的權力階梯也加劇了基層官員的政績需求，使其傾向于通過形式手段加速權力升級。同時，形式手段也是科層制下基層對上級支配權威的應對策略。從疫情期間基層返鄉政策執行來看，基層政府的“主動式”層層加碼行為也受到以上兩方面弊端的影響。一是形式手段。返鄉政策的“主動式”層層加碼被當作基層政府的“面子工程”，對下級而言，相較于照抄照轉、消極怠政，“主動式”層層加碼具有表現積極的外在姿態，在態度高于效益的政治氛圍中，下級的主動加壓能夠贏得上級的認可。[12]二是官僚權威。科層制建設的金字塔結構存在著一種自上而下的命令——服從關系，即權威。而基于我國的科層制歷史，該種權威沿襲了較多的傳統官權和個體魅力權。縱觀基層設置的返鄉政策執行狀態，指標、時間、任務等看似很具體、很精致，但主觀性、隨意性較大，“人治”色彩比較濃，脫離實際的指標過高且多變，實則是無指標、無標準，一切以權力的意志為轉移。[13]

三、“主動式”層層加碼應對之策

智慧治理是隨著第四次工業革命發展而產生的現代政府治理模式，是指政府通過先進技術手段和現代治理價值觀裝備自身，并依靠正確的治理價值指導技術的靈活應用，實現智慧化的有效社會治理過程。其理念可理解為技術智慧化，即通過使用更具優勢的新型技術代替相對遜色的舊有技術，以實現功能的拓展和效率的提升;應用智慧化，即靈活地、創新地將現有技術同社會治理現實相結合，以實現全新的服務效能;目標智慧化，即以人本主義、公共精神等理念為行動指南，明確社會治理過程中的智慧技術應用要以實現社會效益為核心。可見，智慧治理包含著對科層理性的重塑及對公共性的回應，以通過對兩者的整合實現現代政府的智慧之治。對疫情期間基層返鄉政策執行而言，智慧治理可以從多個層面推動基層政府的自我革新，以實現對外部環境和內部結構壓力的自我消解，從而更好地為公眾提供服務（見下圖）。

“主動式”加碼之智慧治理

（一）技術層面：以現代化辦公與信息技術推動基層減負

當前，隨著智慧政府、智慧城市等項目的推動，電子政務、“互聯網+”政務等理念及自動化辦公系統在各省市普及開來，但一些基層地區辦公硬件設施仍相對落后，因此，推動智慧化治理下移，確保基層工作設施和系統的現代化迫在眉睫。一是加強基層辦公自動化、一體化建設。加強鄉鎮級、村級互聯網基礎建設、全面引入新型自動化辦公系統，精簡辦公流程、表格文件、會議報告等冗余工作，將日常規范性工作依托辦公系統實現打包整合，以減少基層工作內容。二是推動基層政務服務移動端轉型。基層政府應建立掌上政務平臺，依據頻次和適用性將政務虛擬化、文件電子化，加速線上線下政務融合，實現線下政務在線上平臺辦理。三是推動基層政府共享數據庫建設。大數據時代，數據是政府工作的重要資源，針對各級政府和不同部門間的“信息孤島”現象，基層政府應建立健全信息資源共享機制，建立全方位、全流程、高效快捷的政府信息數據庫，實現各種數據的跨部門、跨區域流動，以信息共享、資源互通優化基層工作環境。[14]

（二）理念層面：以智慧教育重塑公共行政價值理念

隨著中國特色社會主義進入新時代，公平正義、為人民服務、民主法治等是治理理念不斷深入基層，因此，基層干部應加強學習，以智慧教育推動現代行政理念的內化。一是加快公共行政價值理念教育的數字化、智慧化轉變。在教育領域，5G、大數據、人工智能、XR等新興技術日益實現了教育活動的智慧賦能。5G通信技術以空間互聯、同步授課、遠程控制、云存儲破解了傳統教育的時空局限;大數據技術通過對數據的分析和挖掘，智慧化提煉出有價值的信息，優化了學習體驗;人工智能為包括教學設計、情感交流等創造性工作在內的教育教學獻策獻力，從而提升了教師的教學智慧;XR推動了現實拓展，使基層干部能夠體驗不同治理情形。[15]二是加快理念教育在執行過程和具體環境中的轉變。傳統的培訓方式突出對行政精神的廣泛宣傳，但與實際結合較少，基層干部往往易于演變為專權、擅權。對此，一方面，要通過正確有效的教育方式，使基層干部在執行中體悟行政理念的真諦;另一方面，要著力培育干部良好的基層施政理念，以帶動基層行政環境的正向轉化。

（三）執行層面：以智慧行政方式破除基層治理隨意性

基層干部治理隨意性是官僚主義的衍生物，是其對行使的權力缺乏邊界意識，即對政策“可為”與“不可為”界限的認知不足。智慧行政方式是智慧政府建設的重要內容，是在現代行政理念的基礎上藉由新興信息技術實現的行政操作規范化，有利于基層政府撥開權力與政策的“迷霧”。一是采取科學治理方式。基層政府可以依托大數據技術，提高數據收據效率與準確性，利用云技術進一步發掘數據背后的關聯性，拓展數據所能產生的價值。此外，智能化是未來社會發展的趨勢，人工智能技術為基層政策制定提供了動態視野，智能化也為基層治理提供了更細致嚴謹的掌控力，使個體擺脫隨意性的局限。二是采取精細化治理方式。精細化治理方式包含兩個核心概念，即準確性和個性化。智慧政府建設為精細化治理提供了可能，社會公眾的意愿和訴求在信息化技術層面表現為海量數據，政府通過挖掘從看似雜亂無序的數據中發現規律性和傾向性問題，精確洞察社會不同階層、群體和地區公眾的真實需求，實現動態化、科學化、個性化的社會治理。[16]

（四）保障層面：以個體和制度的現代轉型實現智慧監督

“主動式”層層加碼行為代表著基層政府的權力濫用及理念異化，對其治理不僅要有針對性地在技術、理念和方式上實現智慧創新，更要從監督邏輯入手保障基層權力行使受到制約。現有的監督邏輯主要包括兩個層面：一層是主體層面的多元主體監督邏輯，另一層是制度層面的建制立規監督邏輯，二者都在很大程度上促進了行政監督體系效能的提升。隨著第四次工業革命的發展，智能化技術應用的有助于明確各自的監督屬性并推動二者有機結合。一是建立智慧監督平臺實現多元監督主體的整合。可以大數據、區塊鏈技術為核心建設基層政務交流平臺。區塊鏈技術具有結構去中心化、數據不可篡改等特性，以此建立權力監督網絡能夠實現社會公眾平等參與、權力運行可防可控、權力精準追溯和問責，從而支持權力監督各個主體在網絡內實時、平等進行數據交換與共享。[17]二是加快建立制度傳播平臺。制度是監管權力的有效方式，“把權力關進制度的籠子”也是我國依法行政的客觀要求。去中心化的橫向網絡平臺能夠簡化基層制度建設流程，實現線上編制、線上建言獻策以及線上反饋。同時，基于智慧監督平臺的多主體入駐，制度可于多主體領域內宣傳學習，保障了制度的社會推廣和認知。可見，以現代技術手段實現主體監督和制度監督的平臺整合，使二者凝結為相輔相成的監督整體，更大限度上發揮了二者的監督優勢。

總之，“主動式”層層加碼是基層政策執行過程中產生的一種現象，而引起這種異化的原因是多方面的。智慧治理作為優化基層政策執行的有效方式，其具體操作性建議和系統性整合還需進一步研究與完善。未來應從更多詳實的經驗事實入手，對其變化過程和邏輯進行理論歸納，并以更加全面的視野形成對“基層政策執行”的系統闡釋。

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（責任編輯：劉家彤）

Reasons for“Active”Layer upon Layer Overweight

and Intelligent Governance

Niu Chaofan，Xu Ying

Abstract：During the epidemic period，the implementation of the grass-roots return policy showed a new pattern of“active”layer by layer. Through the theoretical analysis of bureaucracy and combined with the existing research，this paper finds that the tendencies of avoiding responsibility，reducing burden，pursuing profit and bureaucracy based on the influence of bureaucracy are the main reasons for the“active”layer by layer overweight of grass-roots government.Smart governance is an important concept and means to improve the efficiency of China's grass-roots governance.It can effectively manage the“active”layer by layer overweight of grass-roots policy implementation by means of smart technology，smart education，smart administration and smart supervision.

Key words：epidemic prevention and control;add code layer by layer;intelligent governance