宅基地資格權(quán)認定辨析

李會勛 田文華

摘? ? ? 要：2018年中央一號文件提出要探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。因我國現(xiàn)行法律中未對宅基地資格權(quán)作詳細規(guī)定，故學界對其性質(zhì)有“宅基地使用權(quán)”“剩余權(quán)”“成員權(quán)”等不同認知，對其來源亦有“宅基地使用權(quán)說”“集體成員權(quán)說”“集體所有權(quán)說”之爭。基于“三權(quán)分置”的政策目的，宅基地資格權(quán)應被界定為成員權(quán)，且來源于集體所有權(quán)。宅基地資格權(quán)的取得主體為未享受過宅基地福利分配權(quán)益的農(nóng)村居住戶，除特殊情況外一經(jīng)實現(xiàn)便消滅;宅基地資格權(quán)的確認應以登記為標準;創(chuàng)新宅基地資格權(quán)有償退出、保留和反悔機制;建立宅基地有償使用制度四個角度厘清農(nóng)戶資格權(quán)的權(quán)屬，有助于更好地保障農(nóng)戶宅基地權(quán)益、提升土地利用效率、化解宅基地流轉(zhuǎn)的制度困境。

關? 鍵? 詞：宅基地“三權(quán)分置”;宅基地資格權(quán);宅基地使用權(quán);農(nóng)戶

中圖分類號：D922.32? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）11-0062-09

收稿日期：2021-09-24

作者簡介：李會勛，山東科技大學文法學院副教授，法學博士，碩士研究生導師，研究方向為行政法與行政訴訟法、民法基礎理論;田文華，山東科技大學文法學院碩士研究生，研究方向為民商法學。

基金項目：本文系教育部人文社會科學青年基金項目“合憲性審查視閾下行政規(guī)范性文件審查機制研究”的階段性成果，項目編號：20YJC820022;中國博士后基金面上項目“保障性住房產(chǎn)權(quán)模式研究”的階段性成果，項目編號：2017M612238;山東省社科規(guī)劃研究專項的階段性成果，項目編號：20CFZ130。

一、問題的提出

中國社會是不是安定，中國經(jīng)濟能不能發(fā)展，首先要看農(nóng)村能不能發(fā)展，農(nóng)民生活是不是好起來。[1]2013年12月，在中央農(nóng)村工作會議上，習近平總書記以“三個必須”擘畫出鄉(xiāng)村振興的建設目標：“中國要強，農(nóng)業(yè)必須強;中國要美，農(nóng)村必須美;中國要富，農(nóng)民必須富。”2018年1月2日發(fā)布的《中共中央、國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（中發(fā)[2018]1號，以下簡稱2018年中央一號文件）提出要深化農(nóng)村土地制度改革，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。“有恒產(chǎn)者有恒心”（《孟子·滕文公上》）。作為農(nóng)民最為關心的恒產(chǎn)之一，宅基地是農(nóng)民能夠安心從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之關鍵，是興鄉(xiāng)村富農(nóng)民之基石。

伴隨著我國經(jīng)濟的騰飛以及城鄉(xiāng)一體化的不斷推進，越來越多的農(nóng)村人口涌向城市。許多農(nóng)民通過買房或租房的形式在城市安家，由此也產(chǎn)生了“一戶多宅”，宅基地超標、閑置，土地資源浪費等問題，故農(nóng)民們迫切要求流轉(zhuǎn)宅基地。然而，現(xiàn)行宅基地制度對于宅基地能否單獨流轉(zhuǎn)的規(guī)定較為模糊。如《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）在物權(quán)編中雖將宅基地所有權(quán)納入集體所有權(quán)之中①，并將宅基地使用權(quán)歸屬于用益物權(quán)，但相較于土地承包經(jīng)營權(quán)、建設用地使用權(quán)、居住權(quán)、地役權(quán)等其他用益物權(quán)人可以對他人的動產(chǎn)或不動產(chǎn)依法享有占有、使用、收益的權(quán)利，宅基地使用權(quán)人卻只依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利②。“宅基地使用權(quán)能否收益，因關涉面廣，牽一發(fā)而動全身，《民法典》作為規(guī)范民事行為的基礎性法律，不宜對此作出具體規(guī)定。目前通過準用性規(guī)范等立法技術由其他法律作出規(guī)定，或者通過地方實踐先行先試的方式，待實踐成熟后再作出立法回應，乃為較為客觀和科學的選擇。”

十八大以來，圍繞宅基地制度改革問題，黨中央進行了一系列探索。實踐層面，在全國范圍內(nèi)開展的農(nóng)地制度改革試點工作卓有成效;理論層面，“宅基地資格權(quán)”這一概念首次在2018年中央1號文件中出現(xiàn)。作為此次農(nóng)地改革的創(chuàng)造性權(quán)利，宅基地資格權(quán)承擔著獨特的歷史使命。一方面，在鄉(xiāng)村振興的大背景下，宅基地資格權(quán)要為“三權(quán)分置“改革政策做先鋒，使農(nóng)民切實享有宅基地權(quán)益;另一方面，厘清宅基地資格權(quán)的權(quán)屬定位，明晰其性質(zhì)和內(nèi)涵，使其融入到我國法律框架范圍之內(nèi)，能夠為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供理論支撐。

二、宅基地資格權(quán)的實踐樣態(tài)

實踐是檢驗真理性的唯一標準。盡管宅基地資格權(quán)目前僅為一個政策概念，并非法律術語，但各地在這一政策性概念指引下已經(jīng)開始穩(wěn)中有進地開展改革實踐，這有助于學界從中把握宅基地資格權(quán)的內(nèi)涵并將其理論化、系統(tǒng)化，進而找出使宅基地資格權(quán)現(xiàn)實化的新路子。

“資格權(quán)”這一表述最早可溯源到浙江省義烏市的宅基地制度改革。2015年3月，義烏被列為全國農(nóng)村土地制度改革試點地區(qū)。同年4月，義烏在全國率先提出農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”制度體系設計，盤活農(nóng)村居民的“沉睡資產(chǎn)”。2016年4月26日，義烏市委、市政府印發(fā)了《關于推進農(nóng)村宅基地制度改革試點工作的若干意見》，明確在落實宅基地所有權(quán)和保障集體經(jīng)濟組織成員資格權(quán)的前提下，允許宅基地使用權(quán)通過合法方式有條件轉(zhuǎn)讓。[2]2018年中央1號文件在借鑒、吸收這一概念的基礎上將其理論化為宅基地“三權(quán)分置”模式，擴大了現(xiàn)有宅基地制度轉(zhuǎn)讓的主體范圍，使得集體經(jīng)濟組織之外的市場主體得以參與進來，解放了現(xiàn)有宅基地制度的市場因素，釋放了宅基地制度的活力。隨即，在中央政策指引下，全國范圍內(nèi)先后出現(xiàn)了“貴州湄潭模式”“浙江象山模式”“安徽旌德模式”“北京模式”等，[3]這些具有實創(chuàng)性的、具體化的探索模式在現(xiàn)行宅基地制度的基礎上賦予了農(nóng)民宅基地及其附屬物的資格權(quán)，并允許宅基地使用權(quán)進入市場同其他社會主體進行公平交易，既解決了土地資源浪費問題，又為農(nóng)民創(chuàng)造了新的收益。如“浙江義烏模式”將宅基地資格權(quán)定位為成員權(quán)，其重點在于堅持“兩個不變”（即宅基地使用權(quán)交易時宅基地仍屬于集體所有的土地，宅基地資格權(quán)利人仍屬于集體經(jīng)濟組織的成員）。具體而言，農(nóng)民基于集體經(jīng)濟組織成員身份享有宅基地資格權(quán)并依此向集體經(jīng)濟組織申請宅基地使用權(quán)，在獲得宅基地使用權(quán)后同時擁有將其出讓給其他市場主體的權(quán)利，該出讓人仍然為集體經(jīng)濟組織的成員。此時，宅基地使用權(quán)已成為純粹的用益物權(quán)，該出讓人僅憑借宅基地資格權(quán)享有對宅基地事務的管理權(quán)。“安徽旌德模式”在此基礎上進行了形式上的創(chuàng)新，為更好地維護宅基地流轉(zhuǎn)主體之間的利益、吸引市場主體的積極參與，[4]其分別為集體經(jīng)濟組織頒發(fā)宅基地所有權(quán)證、為農(nóng)戶頒發(fā)宅基地資格權(quán)證、為其他社會主體頒發(fā)宅基地使用權(quán)證。相較于“浙江義烏模式”，“北京模式”略為保守，其在將宅基地資格權(quán)界定為宅基地使用權(quán)的基礎上，創(chuàng)新出宅基地租賃使用權(quán)，即宅基地資格權(quán)人既可直接與第三人達成租賃協(xié)議，也可交由集體經(jīng)濟組織整合后對外進行出租，以此賦予第三人使用宅基地和農(nóng)民地上房屋的權(quán)利，但租賃期限不得超過20年。租賃期滿后，當事人可依意思自治原則協(xié)商決定租賃合同是否終止。[5]在此模式下，集體經(jīng)濟組織仍享有宅基地所有權(quán)，而農(nóng)戶則享有宅基地使用權(quán)，其他社會主體享有宅基地租賃使用權(quán)。

三、宅基地資格權(quán)法理之爭

盡管各地對宅基地資格權(quán)的積極探索卓有成效并積累了一些成熟經(jīng)驗，但因缺乏相應的法律規(guī)范以及受各地市場經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡的限制，目前對宅基地資格權(quán)的定性、內(nèi)涵和行使方式仍未形成普適性的理論，學界的爭議主要集中于其性質(zhì)與來源上。

針對宅基地資格權(quán)的性質(zhì)，學界主要有三種觀點，即“宅基地使用權(quán)說”“剩余權(quán)說”“成員權(quán)說”。“宅基地使用權(quán)說”主張將宅基地資格權(quán)等同于原先“兩權(quán)分立”下的宅基地使用權(quán)，以維護法律的穩(wěn)定、社會秩序的安寧，保護現(xiàn)有的宅基地權(quán)利人利益。[6]持此觀點的學者認為，僅需在現(xiàn)行的法律框架下從宅基地使用權(quán)中派生出次級使用權(quán)以承擔市場流轉(zhuǎn)的職能，農(nóng)戶在不喪失宅基地使用權(quán)的前提下將該派生權(quán)利出讓給其他市場主體，期限屆至時該權(quán)利自動回歸于農(nóng)戶手中，便無需創(chuàng)造新的權(quán)利。[7]這樣既可以保持宅基地使用權(quán)的創(chuàng)立初心，即提供基本的社會福利保障，又可以使得宅基地“活起來”，為農(nóng)民帶來經(jīng)濟效益。“剩余權(quán)說”主張農(nóng)戶資格權(quán)是一種次級用益物權(quán)下的剩余權(quán)利，是在限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的同時農(nóng)戶為其他社會主體設立的有期限的權(quán)利。次級用益物權(quán)消滅后，原宅基地使用權(quán)人的權(quán)利回復至完整狀態(tài)。[8]該觀點與宅基地使用權(quán)說類似，都主張宅基地資格權(quán)是用益物權(quán)，只不過產(chǎn)生的路徑不同。“剩余權(quán)說”認為宅基地資格權(quán)由宅基地使用權(quán)派生而來，宅基地使用權(quán)是用益物權(quán)，那其派生的權(quán)利就是次級用益物權(quán)，是反向推理的結(jié)果;“宅基地使用權(quán)說”認為宅基地資格權(quán)本身就是宅基地使用權(quán)，用益物權(quán)屬性是其自身決定的。“成員權(quán)說”認為，宅基地資格權(quán)強調(diào)的是一種成員身份資格，即申請分配宅基地的資格。農(nóng)戶只要具備這種身份資格就享有宅基地資格權(quán)，也就有權(quán)向集體經(jīng)濟組織申請分配宅基地，但最終取得宅基地使用權(quán)并不是只要具有宅基地資格權(quán)就可以，因為資格權(quán)僅僅是申請分配的資格，還需要集體經(jīng)濟組織對于該申請行為的批準。而且，若取得的宅基地面積達到了法定標準或者因自身原因?qū)е率フ厥褂脵?quán)的，便喪失了宅基地分配資格。[9]該觀點賦予了宅基地資格權(quán)更大的內(nèi)涵，使其權(quán)利范疇不僅僅局限在申請分配宅基地問題上，還擴展到了對于集體經(jīng)濟組織事物的參與、對流轉(zhuǎn)至其他市場主體的宅基地使用權(quán)的管理等方面。[10]可以說，“成員權(quán)說”是通過分離資格權(quán)與使用權(quán)分別為集體經(jīng)濟組織成員帶來保障性利益與經(jīng)濟性利益。

針對宅基地資格權(quán)的來源，學界主要形成了三種觀點，即“宅基地使用權(quán)說”“集體成員權(quán)說”“集體所有權(quán)說”。“宅基地使用權(quán)說”主要參考農(nóng)地“三權(quán)分置”模式，認為宅基地資格權(quán)是在原來“兩權(quán)分立”模式下將宅基地使用權(quán)一分為二產(chǎn)生的，本質(zhì)上來源于現(xiàn)有的宅基地使用權(quán)，是一種新型權(quán)利，是次級用益物權(quán)。[11]宅基地資格權(quán)不可進行市場化流轉(zhuǎn)，但宅基地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)于其他市場主體享有，以使農(nóng)戶取得收益。“集體成員權(quán)說”認為，宅基地資格權(quán)是區(qū)別于作為實體權(quán)利的宅基地使用權(quán)、宅基地集體所有權(quán)的非實體性權(quán)利，因此不能將這三者并列而形成“三權(quán)分置”的權(quán)利模式。[12]持此該觀點的學者以《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第六十二條第一款“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準”（即“一戶一宅”）的規(guī)定為理論依據(jù)，推斷出農(nóng)戶以“戶”為單位，基于其成員身份向所在的集體經(jīng)濟組織申請宅基地，權(quán)利產(chǎn)生的依據(jù)就是集體成員權(quán)。“集體所有權(quán)說”認為，集體所有權(quán)是宅基地使用權(quán)與宅基地資格權(quán)的共同來源，二者是集體所有權(quán)之下對農(nóng)戶宅基地的財產(chǎn)性利益與身份性利益的承載，宅基地資格權(quán)是對農(nóng)民身份性權(quán)利的維護，宅基地使用權(quán)是對農(nóng)民財產(chǎn)性權(quán)利的保障。持此觀點的學者認為，宅基地資格權(quán)來自于所有權(quán)和資格權(quán)二者的特殊總有關系中，將資格權(quán)置于這種特殊總有理論中進行研究，可以更好地挖掘出宅基地資格權(quán)的基本法律內(nèi)涵，即資格權(quán)作為一項基本權(quán)利蘊含著豐富的法律關系，既包括對于集體組織與其成員之間有關身份關系的調(diào)整，又包括對于集體組織“三資”問題等財產(chǎn)關系的調(diào)整。[13]

四、宅基地資格權(quán)法理之辨

筆者認為，明確宅基地資格權(quán)的性質(zhì)和來源，不能局限于文義層面，應結(jié)合實際政策并聯(lián)系國家設立該項權(quán)利的初衷進行研究。

就宅基地資格權(quán)的性質(zhì)而言，以往的“兩權(quán)分立”（即宅基地集體所有權(quán)與宅基地使用權(quán)）在保障農(nóng)民“戶有所居”上發(fā)揮了重要作用，但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展以及城鄉(xiāng)差距不斷拉大，側(cè)重于保障性的“兩權(quán)分立”已難以適應振興鄉(xiāng)村之重任。因此，中央提出“三權(quán)分置”，將宅基地資格權(quán)納入其中并允許其他市場主體進一步釋放宅基地的經(jīng)濟職能，從而使農(nóng)村宅基地活起來、農(nóng)村居民富起來、新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)興旺起來。“三權(quán)分置”既能堅持宅基地集體共有的屬性，維持其保障職能，確保“戶有所居”，又能推動宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，發(fā)揮宅基地的經(jīng)濟職能，促進“閑地入市”，充分利用有限的土地資源，在保障農(nóng)民現(xiàn)行生活水平的情況下建立全國統(tǒng)一的宅基地流動市場（見上圖）。[14]農(nóng)戶資格權(quán)作為“三權(quán)分置”改革的“壓艙石”，能夠確保在維護農(nóng)民宅基地權(quán)益的基礎上實現(xiàn)宅基地的流轉(zhuǎn)開禁，在發(fā)揮其財產(chǎn)價值的同時還能確保宅基地不喪失身份屬性，繼續(xù)發(fā)揮保障作用。將資格權(quán)歸于用益物權(quán)的范疇是“宅基地使用權(quán)說的”核心觀點，筆者認為并不妥當。一方面，根據(jù)物權(quán)法定原則①，《民法典》并未將宅基地資格權(quán)歸置于用益物權(quán)中;另一方面，若將宅基地資格權(quán)強行歸類于用益物權(quán)，則根據(jù)法律對于用益物權(quán)之規(guī)定，用益物權(quán)人可以自由流轉(zhuǎn)使用權(quán)，這就偏離了“三權(quán)分置”確保農(nóng)戶身份資格的初心。其實，該學說是以維護現(xiàn)有的宅基地法律制度、保障宅基地使用權(quán)人的利益為目標的，但進行學術研究與政策探索的目的是解放思想，格致求進，而非視現(xiàn)有制度為金科玉律，將其置于不可觸碰之地位，墨守成規(guī)、固步自封。[15]將資格權(quán)確定為次級用益物權(quán)的“剩余權(quán)說”的根本思維通路是將宅基地使用權(quán)作為“橋梁”，向前溯源至宅基地集體所有權(quán)，向后派生出次級使用權(quán)，[16]也不可取。除前文述及的將資格權(quán)認定為用益物權(quán)的缺陷外，“剩余權(quán)說”還有更大的缺陷：在農(nóng)地權(quán)利體系中，集體土地所有權(quán)作為權(quán)利體系的源頭分流出了該體系內(nèi)的其他權(quán)利，[17]若認定宅基地使用權(quán)派生出資格權(quán)，則基于物權(quán)的絕對效力，宅基地使用權(quán)便可自由流轉(zhuǎn)，從而使土地集體所有權(quán)被架空。相較之下，“成員權(quán)說”更具有說服力，易于得到社會的認同。成員權(quán)是集體意志和農(nóng)民共同利益的權(quán)源和載體，集體土地所有權(quán)的狀態(tài)與成員權(quán)的狀態(tài)緊密相關，[18]即某一組織的成員基于其成員身份在該組織內(nèi)取得相應的身份權(quán)益與財產(chǎn)權(quán)益。[19]農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員所享有的宅基地資格權(quán)正是這種復合性權(quán)利，只是其中的人身利益和財產(chǎn)利益作為具體的權(quán)能（類似于所有權(quán)的四項權(quán)能）不可能獨立存在，僅是幫助主體實現(xiàn)具體權(quán)利的媒介。[20]

筆者支持“成員權(quán)說”。其一，集體經(jīng)濟組織享有宅基地的所有權(quán)，作為其成員的農(nóng)戶當然具有成員權(quán)，那么符合條件的農(nóng)戶有權(quán)依據(jù)成員權(quán)申請分配一定面積的宅基地，行使占有、使用等一系列權(quán)利以增加自己的收益，當然應同時承擔相應的義務。農(nóng)戶所享有的無償申請宅基地的權(quán)利就是集體成員權(quán)。其二，宅基地資格權(quán)包含的身份屬性是一種具體的權(quán)能，即初始分配資格和管理資格。宅基地資格權(quán)人確實有權(quán)利申請分配宅基地，但除特殊情況（非基于農(nóng)戶自身的原因，如不可抗力）外，僅限于初次申請分配宅基地。因此，原則上申請分配宅基地的資格，一經(jīng)行使，便消滅;集體經(jīng)濟組織成員將宅基地流轉(zhuǎn)至他人使用之合同一經(jīng)成立，即產(chǎn)生了監(jiān)督對方當事人合理使用宅基地之權(quán)利。雖然集體經(jīng)濟組織成員向集體經(jīng)濟組織首次申請宅基地之后便不再具有宅基地初始分配資格，但其仍具備作為集體經(jīng)濟組織成員而享有的其他成員權(quán)利。一方面，當宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)主體同一時，資格權(quán)人對宅基地的自主利用行為要進行自我約束和管理，包括法律上的利用和事實上的利用;另一方面，農(nóng)戶將宅基地使用權(quán)移轉(zhuǎn)給他人后對于集體經(jīng)濟組織產(chǎn)生負有保證他人合理利用土地之義務，基于這項義務宅基地權(quán)利人與社會主體在設立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同過程中應當約定以合理的方式利用宅基地，由此，農(nóng)戶便具有了對以上事務的監(jiān)督權(quán)。宅基地的處分包括法律上處分，如出租、抵押等具有市場化流轉(zhuǎn)特點的行為，和事實上處分，如農(nóng)家樂、旅游景點等開發(fā)行為。所以，移轉(zhuǎn)后的宅基地使用權(quán)人應該接受移轉(zhuǎn)前集體經(jīng)濟組織成員對集體經(jīng)濟組織所附義務之約束，主要是對宅基地使用權(quán)人運用的市場化手段及利用程度的合法性、合理性、正當性的約束。[21]其三，宅基地資格權(quán)界定為集體成員權(quán)具有法律支撐。《民法典》第二百六十四條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組應當依照法律、行政法規(guī)以及章程、村規(guī)民約向本集體成員公布集體財產(chǎn)的狀況。集體成員有權(quán)查閱、復制相關資料。”第二百六十五條第二款規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者其負責人作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷。”而且，相關法律規(guī)定也賦予了農(nóng)戶行使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)所必備的知情權(quán)、撤銷權(quán)、參與管理權(quán)等具體權(quán)益。[22]其四，關于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)開禁，大多數(shù)人都在擔心的問題是，若放活宅基地使用權(quán)，允許其向集體外的社會主體流轉(zhuǎn)，是否會割裂宅基地使用權(quán)與集體成員權(quán)，[23]是否會使宅基地的社會保障職能名存實亡。答案是否定的。這一擔憂是因為沒有認清資格權(quán)和成員權(quán)的權(quán)屬關系而造成的。事實上，宅基地資格權(quán)是依附于農(nóng)民作為集體經(jīng)濟組織成員這一特殊身份關系產(chǎn)生的，對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)開禁而導致的上述問題雖不可避免，但并不會使農(nóng)戶在參與流轉(zhuǎn)的過程中喪失資格權(quán)，農(nóng)戶仍可以對集體經(jīng)濟組織的決策以及相關活動行使權(quán)利，即集體組織成員之身份是上述一切宅基地權(quán)利之基礎，成員權(quán)存在，這些權(quán)利就不會喪失。[24]

就宅基地資格權(quán)的來源而言，將宅基地資格權(quán)歸源于宅基地使用權(quán)的觀點并非無可指摘。“宅基地使用權(quán)說”完全借用了承包地的“三權(quán)分置”，但二者分屬不同的領域，政策所要解決的問題也存在差異。承包地“三權(quán)分置”是經(jīng)濟體制改革，其主要目的是為破除“農(nóng)地農(nóng)民用”和“均田承包”的制度困境，一方面，為繼續(xù)將農(nóng)地作為農(nóng)民生活之基本保障，在不改變土地集體所有權(quán)的前提下確保農(nóng)戶承包土地的權(quán)利，踐行“耕者有其田”的責任擔當;另一方面，為使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)民職業(yè)化，需放活土地經(jīng)營權(quán)，創(chuàng)新多種農(nóng)地利用形式，將社會資本引入過去封閉的農(nóng)村與農(nóng)業(yè)。[25]而宅基地“三權(quán)分置”是在堅守“戶有所居”的同時盤活宅基地使用權(quán)，以實現(xiàn)其經(jīng)濟價值，其不再僅僅局限于社會保障功能。將宅基地資格權(quán)歸源于集體成員權(quán)的觀點亦存在不合理之處。“集體成員權(quán)說”過于強調(diào)成員權(quán)本身而忽視了完整的集體所有權(quán)這一根本來源。在社會主義國家，農(nóng)村土地為集體所有的本質(zhì)是不可動搖的。集體與其成員之間是相互依存之關系，無成員則無集體;無集體，成員權(quán)利也無法有效實現(xiàn)。[26]筆者贊同“集體所有權(quán)說”。三權(quán)分置政策下的集體所有權(quán)是實現(xiàn)農(nóng)戶資格權(quán)、盤活宅基地使用權(quán)、發(fā)揮其經(jīng)濟因素、重構(gòu)宅基地產(chǎn)權(quán)體系、適當放大宅基地私權(quán)屬性的根基。而宅基地資格權(quán)的實現(xiàn)依賴于農(nóng)戶行使成員權(quán)，向集體經(jīng)濟組織申請宅基地并經(jīng)準許后初始取得宅基地的使用權(quán)是成員權(quán)的部分權(quán)能。由此農(nóng)戶資格權(quán)是依據(jù)宅基地集體所有權(quán)而產(chǎn)生的，宅基地集體所有權(quán)在三權(quán)分置體系中處于基礎地位。[27]可見，宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)均源自于集體所有權(quán)，成員基于與集體的特殊總有關系，取得宅基地資格權(quán)并進一步獲得用益物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)，以充分發(fā)揮其市場價值，為農(nóng)戶獲取經(jīng)濟利益。

五、宅基地資格權(quán)制度完善之路徑

為確保宅基地“三權(quán)分置”的政策目標落到實處，助推鄉(xiāng)村振興宏偉藍圖的實現(xiàn)，應盡快健全相應的制度規(guī)范，使之既可以維持宅基地保障功能，又能將具有用益物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)置于市場流轉(zhuǎn)。

完善宅基地資格權(quán)取得制度? 其一，細化集體經(jīng)濟組織成員權(quán)之立法是完善宅基地資格權(quán)的基礎。集體成員權(quán)具有身份性特征，是集體組織與其成員關系的產(chǎn)物，同團體成員具有緊密聯(lián)系，屬于團體法律調(diào)整的范圍。[28]但目前我國相關法律法規(guī)僅涉及“集體經(jīng)濟組織”這一概念，對“集體經(jīng)濟組織成員”未作明確規(guī)定。對此，應加快集體成員權(quán)制度方面的立法，為宅基地資格權(quán)的行使提供堅實的法律保障。其二，權(quán)利主體的明晰是完善宅基地資格權(quán)的前提。在現(xiàn)行法律制度下，學界對享有宅基地資格權(quán)的主體存有爭議，主要有四種觀點：一是戶籍說，即具有集體組織所在地的戶口是取得成員身份的基本條件。[29]二是生活來源說，即依賴集體土地及其他集體財產(chǎn)獲得基本生活保障及主要生活來源是取得集體經(jīng)濟組織成員之身份的基本條件。[30]三是權(quán)利義務說，即對集體經(jīng)濟組織履行了相應的義務是取得集體經(jīng)濟組織成員之身份的基本條件。[31]四是系統(tǒng)分析說，即擁有該集體經(jīng)濟組織所在地的戶口并且在該地從事生活生產(chǎn)活動是取得集體經(jīng)濟組織成員之身份的基本條件。[32]前三種觀點均具有片面性，唯系統(tǒng)分析說較為妥當。依據(jù)《土地管理法》第六十二條的規(guī)定，農(nóng)戶因成員身份而成為宅基地資格權(quán)的取得主體，但這種身份的有無要以戶口所在地為標準，而在具備了這種身份后，最終是否享有宅基地資格權(quán)還要參照生產(chǎn)、生活條件、集體貢獻率等標準。其三，明確宅基地資格權(quán)的取得條件是完善該權(quán)利的重要內(nèi)容。宅基地資格權(quán)的取得條件應包括從未取得宅基地的、政策性移民等特殊人員遷入的、宅基地面積低于法定標準的以及因自然災害等非自身原因?qū)е抡販缡У取?/p>

完善宅基地資格權(quán)確權(quán)登記制度? 物權(quán)變動需進行公示，包括動產(chǎn)交付和不動產(chǎn)登記。《民法典》及《不動產(chǎn)登記暫行條例》規(guī)定對宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)實行權(quán)屬登記制度，但對于宅基地資格權(quán)是否能進行登記，學界存有爭議。持否認觀點的學者認為：“物權(quán)法范圍內(nèi)并不包含成員權(quán)，也就沒有理由對其進行登記和物權(quán)保護。”[33]筆者認為，為適應農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需求以及振興鄉(xiāng)村的需要，應對宅基地資格權(quán)的確權(quán)登記制度進行立法，且宅基地資格權(quán)確權(quán)登記證書應載明集體經(jīng)濟組織成員身份，宅基地的方位、四至、面積，宅基地地上附著物的基本狀況等。理由在于：其一，《不動產(chǎn)登記暫行條例》對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一管理和登記，包括宅基地使用權(quán)登記。《民法典》規(guī)定宅基地使用權(quán)的變動必須依法進行登記，不登記不發(fā)生物權(quán)變動效力。既然作為用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)等私法性質(zhì)的權(quán)利可以在《民法典》和《不動產(chǎn)登記管理條例》中明確規(guī)定，那作為綜合性權(quán)利，同樣具有部分物權(quán)形態(tài)的宅基地資格權(quán)也就沒有理由不對其進行確權(quán)登記。其二，當今社會復雜多變，橫跨公法與私法性質(zhì)的法律問題層出不窮，公法與私法的逐漸融合成為法律發(fā)展的新潮流，作為基本法的《民法典》亦應順應公私合流的大趨勢。其三，在宅基地流轉(zhuǎn)過程中為集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶、其他市場主體頒發(fā)不同的證書，分別對相關主體的所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)進行權(quán)屬登記，既可以保持原宅基地制度對農(nóng)戶權(quán)益的保障，又能釋放宅基地市場活力使農(nóng)民得到切實的經(jīng)濟利益，形成三方主體明確，權(quán)責清晰，運轉(zhuǎn)高效的宅基地運轉(zhuǎn)體系。

完善宅基地資格權(quán)有償使用制度? 為保障農(nóng)民的基本生活需求，應當以宅基地的無償取得為一般原則。[34]宅基地屬于集體所有，宅基地資格權(quán)源自于集體所有權(quán)，屬于成員權(quán)，也就不存在享有屬于自己的利益而支付費用的問題，故該權(quán)利應當無償取得。[35]當然，有原則就有例外，對于一些特殊情況，有必要構(gòu)建宅基地資格權(quán)的有償使用制度。如超標、違規(guī)的宅基地，農(nóng)戶需就超出部分向集體繳納一定的使用費;若將不合規(guī)的宅基地使用權(quán)進行流轉(zhuǎn)，應將流轉(zhuǎn)所取得的一部分利益作為流轉(zhuǎn)公益金上繳集體等。

完善宅基地資格權(quán)有償退出機制? 依法自愿有償退出是宅基地制度的一項重大改革，是宅基地資格權(quán)人認為自己已無利用宅基地的必要而依法提出申請，自愿退出宅基地從而獲得經(jīng)濟補償?shù)男袨椤Ｕ刭Y格權(quán)有償退出既能使進城落戶的農(nóng)村村民獲得一定的經(jīng)濟利益，也能在一定程度上消解城鄉(xiāng)戶籍二元格局帶來的負效應。因此，一方面，為發(fā)揮宅基地的基礎保障作用，應創(chuàng)立宅基地資格權(quán)反悔機制，根據(jù)當?shù)貙嶋H情況在一定期限內(nèi)給予農(nóng)民反悔的權(quán)利，一旦農(nóng)戶行使反悔權(quán)，并依據(jù)當?shù)厥袌鰞r格返還其所獲得的經(jīng)濟補償后，便可再次獲得資格權(quán)，向集體經(jīng)濟組織申請分配宅基地;[36]另一方面，設立保留機制，對于不愿徹底退出宅基地又想利用其獲得一定經(jīng)濟利益的農(nóng)戶，可與集體經(jīng)濟組織簽訂合同，在約定的期限內(nèi)由村集體代農(nóng)戶行使宅基地使用權(quán)，可參考當?shù)卣貥藴市藿ūＵ闲宰》浚r(nóng)戶可以憑資格權(quán)申請入住。村集體也可進行土地開發(fā)，建造旅游景點或農(nóng)家樂，保留資格權(quán)的農(nóng)戶可以獲得相應的股權(quán)。

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（責任編輯：劉亞峰）

On the Discrimination on the Qualification Right of Homestead

Li Huixun，Tian Wenhua

Abstract：In2018，“No.1central document”proposed to explore the ownership of the homestead，the right to qualify and the right to use the“three rights division”.Because there are no detailed provisions on the qualification right of farmers in China's current laws， there are different understandings such as“member right”，“homestead use right”and“residual right”in practice.Based on the policy purpose of“separation of three rights”，the right of homestead qualification should be defined as the right of membership.The main body of homestead qualification right is rural residents who have not enjoyed the welfare distribution rights of homestead，which will be eliminated once realized，except in special circumstances;The confirmation of qualification right should be based on registration;Innovating the mechanism of paid withdrawal，retention and estoppel of qualification right;Establishing the paid use system of housing base and clarifying the ownership of farmers'qualification right from four angles will help to better protect farmers'housing site rights and interests，improve land use efficiency and resolve the institutional dilemma of housing site transfer.

Key words：homestead;“separation of three powers”;farmers'qualification right;right to the use of curtilage